Il Libro verde e il Rapporto di sintesi

Il Libro verde muove dalla premessa delle ragioni poste a fondamento del progetto di una procura europea, che rappresenterebbe, anzitutto, un «valore aggiunto» rispetto agli strumenti di cooperazione giudiziaria internazionale (63). Il punto di partenza viene riconosciuto nell’OLAF (64), già deputato a svolgere indagini nel settore delle frodi comunitarie: a tale organo, tuttavia, è attribuita una competenza di natura amministrativa e le sue investigazioni non hanno uno sbocco comunitario

(61) Libro verde sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una

procura europea, 11.12.2001, COM(2001)715 final.

(62) Libro verde sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una

procura europea, 11.12.2001, COM(2001)715 final, § 1.2.

(63) Sempre Libro verde sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione

di una procura europea, 11.12.2001, COM(2001)715 final, § 2.1.

(64) Erede dell’UCLAF, l’Unità di Coordinamento della Lotta Antifrode, istituita nel 1988, l’OLAF, acronimo del francese Office européen de lutte antifraude, origina dalla Decisione della Commissione 1999/352/CE, CECA, Euratom del 28.4.1999. L’istituzione dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode è completata dai regolamenti 1073/1999/CE e 1074/1999/EURATOM, entrambi del 25.5.1999 che ne definiscono i compiti.

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per l’azione repressiva dell’illecito. Inoltre, la diversità degli ordinamenti degli Stati membri comporta una discrasia di esiti tra le inchieste svolte nei diversi paesi. Infine, la Commissione si pone il problema della circolazione probatoria tra gli Stati dell’Unione, che rappresenta un ulteriore scoglio all’accertamento della responsabilità: potrebbe accadere che taluni elementi di prova non vengano ritenuti legittimi in un determinato paese qualora siano stati raccolti in un altro, ad esempio a causa di un’acquisizione ritenuta meno garantita (65).

Nel riprendere la proposta del Corpus Juris, la Commissione illustra alcune possibili scelte su snodi problematici, talora indicando essa stessa una preferenza e rimettendo alla consultazione pubblica la redazione di pareri sugli aspetti ritenuti più delicati. In realtà, il Libro verde proponeva per lo più una serie di spunti interrogativi sul progetto del Corpus Juris, allo scopo di porre le basi per un dibattito che segnalasse i punti critici e le perplessità di una simile proposta e stimolasse diffusi interventi. Quest’impostazione è stata definita come una «strada intermedia» connotata da «sano ‘realismo’» rispetto alla «‘pretenziosità’ della duplice versione del Corpus Juris» (66).

L’ampio dibattito che è scaturito dalla consultazione sul Libro verde ha portato all’adozione di un Rapporto che ha enucleato le opinioni pervenute alla Commissione e ha rappresentato una sintesi delle tendenze mostrate nei confronti della proposta (67). Dal punto di vista metodologico, la Commissione ha raccolto centinaia di opinioni, scritte e orali (nel corso dell’audizione pubblica) suddivise in tre categorie: soggetti istituzionali (sia comunitari che nazionali), operatori (Europol, OLAF, procure

(65) Si veda l’esempio portato dalla Commissione nel Libro verde sulla tutela penale degli

interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una procura europea, 11.12.2001,

COM(2001)715 final, § 2.1.3.

(66) E.MEZZETTI,Quale giustizia penale per l’Europa? Il «Libro verde» sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di un pubblico ministero europeo, cit., p. 3962.

(67) Rapporto sulle reazioni al Libro verde relativo alla tutela penale degli interessi finanziari

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nazionali, etc.) e rappresentanti della società civile (avvocati, associazioni, esperti, etc.) (68).

Anzitutto, su un versante generale, il Rapporto ha individuato un numero maggioritario di opinioni favorevoli alla creazione di una procura europea e a questo si sono affiancati due gruppi minoritari le cui osservazioni si sono snodate lungo due direttrici. Mentre, da un lato, si è posto chi affermava una decisa contrarietà alla proposta sul fondamento della sufficienza degli strumenti di cooperazione, dall’altro, si è ritenuto che una simile iniziativa rappresentasse un passo troppo repentino: è stata avanzata l’idea di procedere per gradi e iniziare a valutare prima le possibilità alternative offerte da un’intensificazione della cooperazione giudiziaria e di polizia (69). Alcuni Stati, tra cui l’Italia, hanno segnalato che la creazione di un tale organo prospettato nei termini fatti propri dal

Libro verde avrebbe potuto entrare in conflitto con alcuni principi nazionali

(70).

In secondo luogo, è stata approfondita l’analisi delle risposte pervenute in relazione a singole tematiche: dagli aspetti organizzativi a quelli giuridici, relativi tanto al diritto penale sostanziale quanto alla procedura penale. Il quadro che ne è emerso è piuttosto variegato: fermo il favore espresso nei confronti dell’istituzione di un pubblico ministero europeo, gli specifici profili istituzionali e operativi hanno sollevato richieste di maggiore chiarezza e precisione. Inoltre, da parte di taluni

(68) Le dichiarazioni scritte pervenute sono state rese pubbliche e accessibili su internet. La Commissione ha partecipato a seminari e convegni dedicati alla procura europea, sia in Paesi membri che in Paesi candidati. Infine, ha organizzato un’audizione pubblica a Bruxelles (16 e 17 settembre 2002) durante la quale più di un centinaio di oratori sono intervenuti.

(69) Si veda il Rapporto sulle reazioni al Libro verde relativo alla tutela penale degli interessi

finanziari comunitari e alla creazione di una procura europea, 19.3.2003, COM(2003)128 final, §

2. Si veda, altresì, la ricostruzione fornita da L.KUHL,S.COMBEAUD,From the Corpus Juris to the European Public Prosecutor, in CELS Occasional Paper, 2004 (7), p. 9 ss.

(70) Sempre il Rapporto sulle reazioni al Libro verde relativo alla tutela penale degli interessi

finanziari comunitari e alla creazione di una procura europea, 19.3.2003, COM(2003)128 final, §

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sono state avanzate critiche in relazione alla compatibilità con il proprio ordinamento e suggerimenti modificativi.

Inoltre, la Commissione, da una parte, ha ribadito l’irrinunciabilità della modifica dei trattati e, dall’altra, ha dichiarato di mantenere ferma la proposta di Nizza con l’inserimento dell’art. 280-bis quale base giuridica per la procura europea. Nondimeno, ha aggiunto due precisazioni: i rapporti del nuovo organo con gli esistenti nel panorama eurounitario avrebbero dovuto essere specificati dal diritto derivato e la competenza “per materia” della procura dovrebbe essere al contempo precisa, ma altresì aperta a un possibile ampliamento.

Infine, il Rapporto specificava talune tematiche che la Commissione ha ritenuto che dovessero essere approfondite in quanto foriere delle maggiori aporie, tra le quali spiccano il diritto alla difesa e la circolazione della prova nell’Unione europea.

Nonostante le critiche e gli ostacoli denunciati, il Corpus Juris rimane il principale articolato sul tema del pubblico ministero europeo, punto di riferimento di tutte le iniziative successivamente ventilate o proposte.