La divisione delle competenze tra Federazione e Province

Normalmente, i sistemi federali sono attuati per garantire alle entità subnazionali, comunque denominate, la conservazione dei loro caratteri peculiari141. In Canada, vi sono due ordini di norme che adempiono a tale compito: quelle relative al Senato, la Camera rappresentativa delle Province nella politica federale, e gli elenchi di enumerated powers. Per quanto riguarda il primo punto, il Senato canadese non riesce effettivamente a portare all’attenzione dell’Aula gli interessi regionali. Da un lato, i suoi membri, anziché essere eletti, sono designati unicamente dal Governo centrale; le indicazioni del Primo Ministro sono praticamente vincolanti e questa Camera è usata dal Governo per premiare i suoi fedelissimi142, verificandosi, spesso, delle vere e proprie “infornate”. D’altro lato, lo sviluppo della politica canadese è fortemente legato alla disciplina di partito e difficilmente i membri del Parlamento, soprattutto i Senatori, avranno sufficienti margini di manovra per la cura degli interessi provinciali143. Il Senato canadese è quindi bloccato e poco espressivo delle esigenze provinciali.

Riguardo al secondo punto, gli articoli 91 e 92 della Costituzione del 1867 indicano le competenze di Federazione e Province. La divisione delle competenze può essere così riassunta: la giurisdizione federale comprende commercio, tasse, servizio postale, difesa, moneta e banche,

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La tutela costituzionale delle identità culturali, di G. Rolla, in Lo sviluppo dei diritti fondamentali in Canada: tra universalità e diversità culturale, G. Rolla (a cura di), Giuffré, Milano, 2000, p. 115.

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L’opposizione svolta dalle Province, di A. Rinella, in Sviluppo dei diritti fondamentali in Canada: tra universalità e diversità culturale, G. Rolla (a cura di), Giuffré, Milano, 2000.

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L’ordinamento costituzionale del Canada, G. Rolla (a cura di), Giappichelli, Torino, 1997, p. 147.

politiche indiane, diritto penale, diritto di disconoscimento delle Province; la giurisdizione provinciale include terre pubbliche e foreste, salute, istituzioni municipali, matrimonio, proprietà e leggi civili, educazione, licenze commerciali, costituzione provinciale. Di notevole importanza fu il mantenimento, in capo alle Province, della competenza legislativa in materia di diritti civili e proprietà, perché consentì al Québec di proteggere il sistema di civil law. Della giurisdizione condivisa fanno parte agricoltura, aziende e sviluppo economico, carceri e giustizia, pesca, lavori pubblici, trasporti e comunicazioni, immigrazione.

Dallo schema si deduce che, in linea di principio, le autorità federali sono responsabili per questioni d’interesse generale/nazionale, mentre le Amministrazioni provinciali si occupano di materie regionali, ma la questione della divisione delle competenze non può dirsi priva di difficoltà interpretative, perché non è sempre facile determinare cosa costituisce “questione generale” e cosa “questione regionale”. Per tale motivo, nel corso della storia costituzionale del Canada, sono scoppiati regolarmente conflitti di giurisdizione, risolti di volta in volta o dalla Corte Suprema o attraverso il sistema di relazioni intergovernative (v. § 4.2.1.), in particolare nel settore della lingua e dell’istruzione.

Un aspetto che rende l’esperienza federale canadese singolare è la clausola dei poteri residui contenuta nell’articolo 91: il Parlamento federale ha “il potere di fare leggi per la pace, l’ordine e il buon governo del Canada”, in relazione a tutte le materie non ricomprese tra quelle assegnate alla competenza esclusiva dei Parlamenti provinciali. Dunque, oltre a competenze in settori specifici (enumerated powers), la Costituzione autorizza la Federazione a esercitare una potestà generale, in materie diverse da quelle tassativamente conferite ai legislatori provinciali144.

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La ripartizione delle competenze legislative nel sistema federale canadese, in Tre lezioni sul federalismo, A. Rinella, EUT - Trieste 1999, pp. 32.

I motivi di una tale clausola vanno ricercati nell’intenzione dei costituenti di creare un sistema “relativamente centralizzato”, che permettesse agli organi federali di esercitare un potere di gestione e controllo in determinate aree, soprattutto in tema di uguaglianza sostanziale, distribuzione della ricchezza e garanzia di livelli minimi di servizi sociali145. Altro indicatore della prevalenza degli organi federali era il potere di disallowance, cioè di annullare le leggi provinciali per motivi sia di legittimità sia di merito146; lo stesso potere di nomina dei Lieutenant Governor provinciali, designati e nominati di concerto tra il Primo Ministro federale e il Governatore Generale, era indice di subalternità delle Province alla Federazione.

Lo sviluppo di un sistema federale cooperativo si ebbe a partire dagli anni ’30 del XX secolo, stante la crisi economica che colpì duramente tutti i mercati occidentali; le Province del Canada si trovarono in serie difficoltà e cercarono il supporto della Federazione.

Anziché approfittarne per rafforzare la propria posizione, la Federazione instaurò una rete di collaborazioni con le Province, soprattutto al fine di razionalizzare la spesa pubblica147. La particolarità del federalismo

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La tutela dei diritti sociali all’interno di un sistema federale “in bilico”, E. Libone, in Amministrare 1 – 2, 2002, p. 45.

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In base all’articolo 90 “The following Provisions of this Act respecting the Parliament of Canada […] the Disallowance of Acts […] shall extend and apply to the Legislatures of the several Provinces”. In pratica, il potere di disallowance era già previsto a favore del Governatore Generale del Canada, rappresentante della Corona, rispetto agli atti del Parlamento del Canada (si vedano gli artt. 55 – 56, BNAA) e l’articolo 90 lo estese agli atti normativi provinciali, prevedendo che i Lieutenant Governor, designati dalle autorità federali, potessero rimettere al Parlamento del Canada le leggi provinciali. Questo potere non è più stato utilizzato dal 1943.

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Le tecniche utilizzate per far fronte alle questioni sociali e del welfare non resero necessaria una formale modificazione della Costituzione, tranne che in poche occasioni. In un’ottica comparativa si può notare che la forma di governo federale canadese si è sviluppata in senso contrario a ciò che normalmente è avvenuto in esperienze federali a essa vicine, come quella degli USA: mentre negli Stati Uniti il Governo federale nasce con pochi e limitati poteri, per poi espanderli “erodendo” le competenze dei singoli stati federati, alle Province del Canada furono inizialmente attribuite competenze limitate, poi ampliatesi limitando quelle federali. Le Province canadesi possono oggi essere considerate come le entità sub federali che godono delle più alte percentuali di autonomia tra quelle esistenti; La tutela dei diritti sociali all’interno di un sistema federale “in bilico”, di E. Libone, in Amministrare 1 – 2, 2002, pp. 47 – 48.

cooperativo canadese è che si è sviluppato prevalentemente in via convenzionale, attraverso il raggiungimento d’intese tra i diversi livelli di governo. Nel 1996, per esempio, è stato istituito il Ministerial Council on

social political reform, un organo di discussione e orientamento delle

politiche del welfare, con il compito di assicurare livelli uniformi di protezione nei settori della sanità, educazione, assistenza e servizi sociali. Si può notare che tale modo di procedere determina un “deficit democratico” nel senso che, se gli accordi sulle politiche sociali avvengono a “porte chiuse”, tra Primi Ministri e funzionari di governo, si estromettono dal confronto politico i rappresentanti parlamentari, eletti dal popolo.