Fin dalle origini della Federazione canadese, il Québec ha chiesto il riconoscimento della propria specificità. Fu proprio il Québec a insistere per adottare uno schema federale di poteri, perché gli avrebbe permesso di sviluppare l’identità collettiva propria della società di origine francese124. Il federalismo avrebbe permesso alle Province di trarre vantaggio dalla dismissione di determinate materie in favore della Federazione, ma anche di mantenere una piena sovranità in settori in cui tradizionalmente si esprime l’identità di un popolo, in particolare i diritti linguistici e l’istruzione. Anche alcuni politici anglofoni, al tempo della
122
Re: Secession of Québec, 1998, 2 S.C.R. 217, p. 220 – 222.
123
La Corte Suprema di fronte alla patriation della Costituzione, di F. Rosa, in L’apporto della Corte Suprema alla determinazione dei caratteri dell’ordinamento costituzionale canadese, G. Rolla (a cura di), Giuffré, Milano 2008.
124
In realtà l’appoggio del Québec al federalismo è discusso. Probabilmente la Provincia francofona prese atto di una situazione d’ingovernabilità dell’Unione del Canada e mancanza di una vera democrazia (responsible government), per il potere delle élites dirigenti, tra cui il clero. Per un approfondimento si veda L’ordinamento costituzionale del Canada, G. Rolla (a cura di), Giappichelli, Torino, 1997, pp. 70 – 77; Québec and the Confederation project (1864 – 1867), C. Bélanger, Depatment of History, Università di Marianopolis (sito web), 2004.
redazione del progetto di Federazione, riconobbero che la creazione di uno stato unitario sarebbe stata inaccettabile per i franco – canadesi; l’unione legislativa era inadatta alla loro posizione di minoranza, e avrebbe finito con l’assorbire l’identità francofona in quella della maggioranza125, annientandola.
Mentre la concezione dualistica dell’Unione era contestata dagli anglofoni, la visione della Confederazione come patto costituzionale tra i due popoli fondatori era l’idea politica di base del Québec, che esprimeva il desiderio dei francofoni di “associarsi” al resto del Canada come nazione paritaria. Il carattere speciale della società del Québec fu consacrato in diversi articoli del BNAA del 1867126; tuttavia, prevalse l’idea dell’uguaglianza costituzionale del Québec alle altre Province. Nessuna proclamazione di una distinzione della società québécois, in termini di “popolo” giuridicamente inteso; nessuna dichiarazione di un sistema asimmetrico, in cui i soggetti costituzionali sono diversi ed esercitano distinte competenze127. Probabilmente, la maggior parte del mondo anglofono non era preparata, o non voleva intraprendere la via delle riforme costituzionali. È stata proprio questa incapacità di riconoscere pienamente la posizione particolare del Québec e di plasmare la Costituzione di conseguenza, che ha alimentato il nazionalismo in Québec e ha portato alla vittoria del Parti Québécois prima e del Bloc Québécois poi.
Nel periodo successivo alla seconda guerra mondiale, con l’aumento della tendenza alla centralizzazione, il Québec si distinse sempre di più nei rapporti interistituzionali. Per esempio, negli anni ‘50 divenne l'unica Provincia a rifiutare le sovvenzioni federali alle università e riscuoteva direttamente l’imposta sul reddito, mentre le altre ricevevano fondi dal
125
Québec’s political and constitutional status: an overview, Governo del Québec, Ministero per gli Affari Intergovernativi (a cura di), 1999, p. 12.
126
Per esempio, alla Camera dei Comuni il Québec poteva contare su un numero fisso di seggi (65), in questo modo avrebbe avuto la certezza di mantenere un certo peso politico nella Confederazione. Ancora, il Québec è stata l’unica Provincia per la quale sono state espressamente previste norme a tutela della lingua (art. 133).
127
L’ordinamento costituzionale del Canada, G. Rolla (a cura di), Giappichelli, Torino, 1997, p. 75.
Governo federale. Durante la Rivoluzione Tranquilla e nel periodo successivo, i franco – canadesi, sempre più concentrati in Québec, si sentivano in grado di raggiungere l’emancipazione e costruire la propria nazione e insistevano affinché la Federazione e le altre Province gli riconoscessero uno status costituzionale speciale. Negli anni ’60 si avvalse dell’opting out, rifiutando di partecipare a una serie di programmi federali in vari settori (pensioni, aiuti alle famiglie, ecc …); si levavano richieste di maggiori poteri in materia d’immigrazione così come di riforma del Senato e della Corte Suprema. Inoltre, la determinazione del Québec di affermarsi come entità giuridicamente distinta dal resto del Canada era evidente a livello internazionale, con lo sviluppo di una rete di delegazioni straniere e di una politica d’iniziative internazionali, promosse da P. G. Lajoie, Ministro della Pubblica Istruzione nel Governo Lesage128. Nel complesso, in quel decennio il Québec ha di fatto considerevolmente ampliato lo status particolare che gli era stato riconosciuto nel 1867. In altre parole, mentre la generalità degli anglo – canadesi sostiene un aumento del perimetro di attività del Governo federale, i franco – canadesi combattono questa tendenza, autoescludendosi dalle misure di centralizzazione; questa è stata la linea di sviluppo del federalismo canadese negli ultimi quarant’anni (v. § 5.2.2.).
Riassumendo, le due richieste principali del Québec erano: il riconoscimento della Provincia come espressione politica della cultura e del popolo francese; il rafforzamento del suo Governo, con l’attribuzione
128
In un suo discorso del 1965 a Montreal, Lajoie spiegava i motivi della linea politica del Governo come segue: “Il Québec non è sovrano in tutti i campi: è membro di una Federazione. Tuttavia, dal punto di vista politico, esso forma uno Stato. Possiede tutti gli attributi di uno Stato, vale a dire il territorio, la popolazione e un governo autonomo. Inoltre, è l’espressione politica di un popolo, che è distinto in molti modi dalle comunità che abitano il nord – America inglese. Il Québec ha la propria missione in questo continente. Il Canada francofono è la più grande comunità di lingua francese fuori dalla Francia e appartiene a un universo culturale centrato in Europa, non in nord – America. Di conseguenza, il Québec è più di un semplice Stato federato tra gli altri. È lo strumento politico di un gruppo culturale distinto, unico nel nord – America”; Québec’s political and constitutional status: an overview, Governo del Québec, Ministero per gli Affari Intergovernativi (a cura di), 1999, pp. 15 – 16.
di responsabilità specifiche che le altre Province tendevano a devolvere al Governo federale. Nel 1976, la questione della posizione costituzionale del Québec è arrivata a una svolta, con l’avvento al potere del Governo Lévesque. Il Primo Ministro propose una riforma che avrebbe permesso di costituire una libera associazione tra Québec e Canada al di fuori del quadro federale, sulla base dell’eguale sovranità delle due nazioni. Trudeau, allora Primo Ministro del Canada, promise solennemente di rinnovare il federalismo canadese se i “NO” avessero vinto. Commentando la sconfitta (per un pugno di voti), Lévesque osservò che i quebecchesi potevano decidere di rimanere nella Federazione canadese, così come potevano decidere democraticamente di uscirne, se ritenevano che quel sistema non soddisfacesse più le loro aspirazioni e i loro bisogni. “Questo diritto di controllare direttamente il proprio destino nazionale è il diritto più fondamentale che la collettività del Québec possiede”129.
Nell’ambito delle discussioni concernenti la patriation, sembrava che la questione dello status costituzionale del Québec fosse una priorità, ma la Costituzione del 1982 non è riuscita a dare una risposta chiara alle proposte fatte dal Québec nei vent’anni precedenti. Si pensi al rifiuto di riconoscere il diritto di veto per le modifiche costituzionali e anche di non procedere a un maggior decentramento. Il carattere distintivo del Québec è stato palesemente negato, almeno in termini giuridici. Allora si capisce il motivo per cui la Provincia francofona non ha firmato la Costituzione. L’adozione della legge costituzionale del 1982 conferma il rigetto, da parte del Governo federale, dell’idea di due popoli fondatori e dell’idea di un’identità nazionale dei québécois, sostituendola con “uno Stato, una nazione”130.
Gli ultimi tentativi di incorporare nella Costituzione elementi di statuto speciale sono stati fatti con gli accordi di Meech Lake (1987) e di
129
Québec’s political and constitutional status: an overview, Governo del Québec, Ministero per gli Affari Intergovernativi (a cura di), 1999, pp. 19.
130
Québec and the Confederation project (1864 – 1867), C. Bélanger, Depatment of History, Università di Marianopolis (sito web), 2004.
Charlottetown (1992), ma sono entrambi falliti miseramente, portando a richieste più radicali. Da un punto di vista costituzionale, il Québec è stato condannato a rimanere nello status quo, determinando una recrudescenza del nazionalismo. Il popolo del Québec fu molto vicino a sostenere l’indipendenza nel referendum del 1995. Inoltre, l’atteggiamento dei centralisti come Trudeau, che sostengono la visione dell’unico Canada, ha determinato una crescente polarizzazione tra separatisti e federalisti131.
Nel dicembre 1995, la Camera dei Comuni ha adottato una risoluzione in cui riconosce che “il Québec è una società distinta in Canada”, invitando il Legislativo e l’Esecutivo a prendere atto della distinzione e comportarsi di conseguenza. Nessun riferimento, però, alla specialità istituzionale. Il Governo federale non ha fatto altro che riproporre l’idea di federalismo simmetrico.
4.1. Riepilogo
La presenza di due comunità nazionali distinte è una caratteristica innegabile del continente canadese. Per il Canada francese, la Confederazione, nel 1867, avrebbe dovuto garantire il rispetto e lo sviluppo di questa dualità132. Nel corso del tempo, le richieste di uguaglianza sono state formulate dai francofoni, alla luce della loro esperienza all’interno del sistema federale: il Québec considerava l’autonomia come momento essenziale per lo sviluppo di una nazione franco – canadese nell’ambito della nuova entità federale. Durante il 1960, la Rivoluzione Tranquilla ha cercato di ridefinire lo status costituzionale del Québec, in modo da raggiungere un’effettiva parità tra le due principali comunità canadesi.
131
Québec and the Confederation project (1864 – 1867), C. Bélanger, Depatment of History, Università di Marianopolis (sito web), 2004.
132
Diritti individuali v. diritti comunitari, di E. Ceccherini, in Lo sviluppo dei diritti fondamentali in Canada: tra universalità e diversità culturale, G. Rolla (a cura di), Giuffré, Milano, 2000, p.
Tutti i tentativi di rinnovare il federalismo, nel corso degli ultimi trent’anni, si sono terminati con un rifiuto delle proposte del Québec, basate sullo status specifico. Nel 1982 la Costituzione del 1867 è stata modificata in modo sostanziale, senza il consenso del Québec. Gli sforzi di rimediare all’assenza del Québec nella nuova Costituzione sono falliti per il rifiuto del resto del Canada di riconoscerne la specificità. La ricerca dell’uguaglianza del popolo del Québec rispetto a “quello canadese” è ancora un problema importante.
Il Québec sostiene una visione del federalismo diversa da quella del resto del Canada, che lo conduce a scontrarsi con la Federazione: la nozione di “società distinta” significa “insieme d’individui che si riconoscono in una data cultura, origine etnica e lingua”. La Costituzione è un patto tra stati, preesistenti rispetto al Dominion, che decidono di rinunciare a parte della loro sovranità per trasferirla alla Federazione. Le Province sono pienamente sovrane e ogni attacco alla loro sovranità sarebbe una violazione del patto federale. Così come ha acconsentito in origine, il Québec (come tutte le altre Province) può in ogni momento ripristinare la propria potestà nelle materie dismesse a favore della Federazione. La Provincia francofona ritiene che la formula di federalismo più consona alle esigenze canadesi sia quella asimmetrica, così che l’identità delle diverse comunità possa svilupparsi in relazione alle esigenze di ciascuna. Su tutti questi punti, il resto del Canada dissente fortemente e, in sede di negoziazione, ha proposto soluzioni di uguaglianza di status costituzionale e di poteri.