La responsabilità contabile

che hanno il maneggio di denaro o di altri valori dello Stato, ovvero la materiale disponibilità di beni, individuata ex art. 74 r.d. 18 novembre 1923 n. 2440.

Possono incorrere nella responsabilità contabile gli agenti contabili, inquadrati dalla dottrina in tre diverse categorie: gli agenti della riscossione o esattori, incaricati di riscuotere le entrate, gli agenti pagatori o tesorieri, incaricati della custodia del denaro e dell’esecuzione dei pagamenti e gli agenti consegnatari, incaricati della conservazione di oggetti e materiali appartenenti all’amministrazione(⁷³).

Il carattere distintivo tra agente contabile ed agente amministrativo è dunque dato dalla disponibilità materiale di denaro o beni appartenenti alla pubblica amministrazione, che è posta a fondamento della «più rigorosa responsabilità»(⁷⁴) dell’agente contabile: mentre la responsabilità amministrativa è conseguenza di qualunque condotta

(⁷²) Sull’argomento, si rinvia a GARRI, Responsabilità contabile, in Enc. giur., vol. XXVI, Roma, 1991 per quanto attiene all’inquadramento generale. Per la disciplina in vigore dopo la riforma del 1994, si rinvia a TENORE, La nuova Corte dei

conti, cit., 17.

(⁷³) La figura dell’agente contabile è tratteggiata, ex multis, da RODRIQUEZ, Un

chiarimento sugli elementi costitutivi della responsabilità contabile, nota a C. Conti 15 luglio 2008 n. 324/A, in Resp. civ. prev. 2008, 2582.

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dannosa dolosa o gravemente colposa, la responsabilità contabile si configura in caso di inosservanza dell’obbligazione principale gravante in capo all’agente contabile, vale a dire l’obbligo di restituire i valori gestiti o custoditi.

Ulteriore distinzione interviene in seno agli agenti contabili, tra agenti contabili di diritto e agenti contabili di fatto. I primi sono titolari di una formale e legale investitura, obbligati da norme giuridiche alla custodia dei valori loro assegnati, a differenza dei secondi che maneggiano valori dello Stato senza formale investitura o autorizzazione. Simile fattispecie può ascriversi all’indebita ingerenza fatta in buona fede, allo stato di necessità o ancora per un difetto genetico dell’atto di nomina, tuttavia deve essere comunque collegata allo svolgimento di una funzione pubblica. In difetto, quando cioè un soggetto si dovesse appropriare di denaro o beni dello Stato a prescindere dallo svolgimento di pubbliche funzioni, la responsabilità contabile non si realizza, trattandosi di illecito penale. La contestazione della responsabilità contabile ad agenti di fatto è più frequente di quanto non si possa credere. A titolo esemplificativo, si segnala come sia stato ritenuto agente contabile di fatto il direttore di un centro di formazione professionale ingeritosi illecitamente nella gestione finanziaria del centro allo scopo di distrarre a proprio vantaggio fondi pubblici(⁷⁵). Allo stesso modo, è stato considerato agente di fatto il presidente di una società concessionaria di opera pubblica, ingeritosi continuativamente nella gestione delle risorse pubbliche finalizzate alla realizzazione dell’opera(⁷⁶). O ancora si riporta il caso di una società affidataria della gestione dei parcheggi comunali a pagamento che aveva corrisposto

(⁷⁵) Cfr. C. Conti 14 febbraio 2005 n. 75, in Dir. e giust. 2005, 20, 107. (⁷⁶) C. Conti 20 marzo 2006 n. 125, in Foro amm. CdS 2006, 1042.

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all’ente locale solo pagamenti parziali(⁷⁷). Anche le Sezioni unite della Cassazione si sono occupate della questione, in sede di regolamento di giurisdizione(78), sentenziando che la qualità di agente contabile è indipendente dal titolo giuridico in virtù del quale il soggetto abbia il maneggio del denaro pubblico, essendo rilevante piuttosto la relazione tra ente e soggetto, a seguito della quale il maneggio del denaro avvenga in funzione della pertinenza di tale denaro all’ente, secondo uno schema procedimentale di tipo contabile. Secondo la Suprema corte, infatti, la nozione allargata di agente contabile di fatto è in armonia con l’art. 103 Cost., «la cui forza espansiva deve considerarsi un vero e proprio principio regolatore della materia». Ad ogni modo, anche la qualifica di agente contabile di diritto può determinarsi in capo ad un privato, legato alla P.A. da rapporto di servizio. È il caso tipico della banca che curi per conto dell’ente il servizio di tesoreria.

Ciò che preme ribadire è che, affinché si possa parlare di responsabilità contabile, l’appropriazione di beni o denaro pubblici deve pur sempre essere correlata allo svolgimenti di una funzione pubblica, altrimenti la giurisdizione coinvolta sarebbe quella penale, in luogo di quella contabile.

Ad ogni modo, l’agente contabile di fatto soggiace alle medesime disposizioni che vincolano l’agente contabile di diritto, quali in primis quelle che obbligano alla restituzione dei valori maneggiati e alla resa del conto all’ente pubblico o alla Corte dei conti, per cui incorrerà nella

(⁷⁷) C. Conti 6 marzo 2006 n. 109, in Riv. Corte Conti 2006, 96.

(⁷⁸) Cass. Sez. un. 9 ottobre 2001 n. 12367, in Foro it. 2002, I, 440; in Giust.

civ. 2002, I, 3159, con nota di VISCA, Sull’obbligo di una società per azioni di

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responsabilità contabile se inadempiente, in tutto o in parte, all’obbligo di restituzione.

La responsabilità contabile è stata a lungo considerata una sottospecie della responsabilità civile, incentrata sull’obbligo contrattuale di custodia. La dottrina più recente, al contrario, ha evidenziato che l’obbligo di custodia non emerge in quanto tale, ma in quanto strumentale all’obbligo di restituire i beni e i valori assegnati all’agente(⁷⁹).

Gli elementi caratterizzanti la responsabilità contabile sono gli stessi già visti relativamente alla responsabilità amministrativa, ad eccezione per l’ambito soggettivo più limitato. Essi sono, quindi, la sussistenza di un rapporto, di diritto o di fatto, tra agente che maneggia il denaro o i beni e lo Stato, il danno, la condotta dolosa o gravemente colposa e il nesso eziologico tra condotta e danno. L’unica differenza risiede nell’obbligazione fatta valere in causa: nell’alveo della responsabilità contabile assume rilievo l’inadempimento dell’obbligo di custodia e di restituzione di beni e valori pubblici, mentre in quello della responsabilità amministrativa si guarda all’obbligo del neminem laedere e di non arrecare un danno ingiusto all’amministrazione(⁸⁰).

Invero, un altro profilo di differenziazione si potrebbe rinvenire nell’elemento psicologico dell’agente. In particolare, riguardo alla responsabilità contabile opererebbe una sorta di presunzione di colpa, per cui ci sarebbe l’inversione dell’onere probatorio in ordine all’elemento soggettivo. In altre parole, l’agente contabile sarebbe esonerato da responsabilità solo se fornisse la prova che il

(⁷⁹) Così RODRIQUEZ, Un chiarimento sugli elementi costitutivi della

responsabilità contabile, cit., 2585.

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deterioramento o la diminuzione delle cose affidategli sono imputabili a caso fortuito, forza maggiore, ovvero che il fatto non sia a lui imputabile per negligenza. Questa impostazione è smentita dalla giurisprudenza, che ha chiarito che non opera alcuna inversione dell’onere della prova, persistendo in capo al Procuratore della Corte dei conti l’onere di provare l’esistenza del rapporto di servizio, della condotta, dell’evento e del nesso causale, vale a dire tutti i fatti costitutivi della pretesa dedotta ne giudizio contabile(⁸¹).

La differenza tra la responsabilità amministrativa, esaminata al paragrafo precedente, e la responsabilità contabile, è evidente nella differente formulazione data dagli articoli 81 ed 82 della legge di contabilità generale dello Stato(⁸²), sia sotto il profilo concettuale che

(⁸¹) Sul punto, vedasi RODRIQUEZ, op. ult. cit., 2589. In giurisprudenza, cfr. C. conti, sez. I, 2 giugno 1989 n. 186, in Riv. Corte conti 1989, 3, 79. Secondo TENORE,

La nuova Corte dei conti, cit., 20, l’indirizzo secondo cui la Procura presso la Corte dei conti debba provare anche il comportamento colposo dell’agente, indirizzo minoritario che si rinviene in C. conti, sez. giur. Abruzzo, 18 ottobre 1999, non è condivisibile. L’onere probatorio gravante in capo all’agente contabile è disciplinato dall’art. 194 del r.d. 23 maggio 1924 n. 827. Invero, non sono mancati tentativi ricostruttivi del regime probatorio sotto forma della «presunzione di colpa», della «culpa in re ipsa», della mera inversione dell’onere della prova, né tentativi di accostamento tra la responsabilità dell’agente contabile e quella ordinaria del debitore o quella del depositario. In argomento, vedasi TENORE, La nuova Corte dei

conti, cit., 19, il quale propende per la presunzione della colpa grave.

(⁸²) Dei quali si riporta il testo. R.d. 18 novembre 1923, n. 2440, Art. 81: «I funzionari amministrativi, incaricati di assumere impegni e di disporre pagamenti, i capi delle ragionerie delle amministrazioni centrali e i funzionari a favore dei quali vengono disposte aperture di credito debbono rispondere dei danni che derivino alla amministrazione per loro colpa o negligenza o per la inosservanza degli obblighi loro demandati nell'esercizio delle funzioni ad essi attribuite./La responsabilità dei funzionari predetti non cessa per effetto della registrazione o dell'applicazione del visto da parte della Corte dei conti sugli atti d'impegno e sui titoli di spesa./Gli ordinatori secondari di spese pagabili in base a ruoli e ogni altro funzionario ordinatore di spese e pagamenti, sono personalmente responsabili dell'esattezza della liquidazione delle spese e dei relativi ordini di pagamento, come pure della regolarità

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sotto quello processuale. Oltre alla già riportata differenza nell’onere probatorio, emerge un ulteriore rilevante differenza tra le due responsabilità oggetto del sindacato della Corte dei conti: mentre il giudizio sull’illecito amministrativo è eventuale, perseguibile su iniziativa del Procuratore che ravvisi un danno, l’illecito contabile può emergere oltre che su iniziativa del Procuratore, anche all’atto delle presentazione del conto da parte dell’agente, in occasione della trasmissione alla Corte dei conti da parte dell’amministrazione di appartenenza.

Al di là dei profili di differenziazione testé riportati, i due tipi di responsabilità «soprattutto dopo le novelle normative del 1994 e del 1996, tendono a convergere verso un’unitaria categoria», quella della «responsabilità finanziaria»(⁸³).

dei documenti e degli atti presentati dai creditori./Gli ufficiali pubblici stipendiati dallo Stato, compresi quelli dell'ordine giudiziario e specialmente quelli a cui è commesso il riscontro e la verificazione delle casse e dei magazzini, debbono rispondere dei valori che fossero per loro colpa o negligenza perduti dallo Stato»; Art. 82: « L'impiegato che per azione od omissione, anche solo colposa, nell'esercizio delle sue funzioni, cagioni danno allo Stato, è tenuto a risarcirlo./Quando l'azione od omissione è dovuta al fatto di più impiegati, ciascuno risponde per la parte che vi ha presa, tenuto conto delle attribuzioni e dei doveri del suo ufficio, tranne che dimostri di aver agito per ordine superiore che era obbligato ad eseguire».

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