Possibili scenari futuri

Adozione di modelli organizzativi inequivoci – 2.3. Responsabilizzazione dell’azionista pubblico – 2.4. Emersione di figure sintomatiche di pubblicità.

1. Riflessioni conclusive – In estrema sintesi, lo sviluppo registrato finora dalla problematica attinente ai profili di responsabilità erariale di amministratori e dipendenti di società a partecipazione pubblica può essere riassunto nei seguenti termini.

L’attuale regime di responsabilità per danno erariale di dipendenti ed amministratori di società a partecipazione pubblica è retto dal «combinato disposto» dell’articolo 16-bis l. 31 del 2008 e delle sentenze di cassazione del 2009(³⁴⁹).

La legge n. 31 del 2008 opera una prima distinzione: da un lato le società quotate a partecipazione pubblica minoritaria, per le quali si configura una giurisdizione esclusiva del giudice ordinario, dall’altro le società non quotate e a partecipazione pubblica maggioritaria, in merito alle quali nulla viene previsto. In seguito alle note pronunce del 2009, anche queste ultime società sarebbero soggette all’autorità giudiziaria ordinaria. Le uniche eccezioni alla giurisdizione esclusiva ordinaria sono due: la giurisdizione della Corte dei conti si estende in primo luogo ai

(³⁴⁹) IBBA, Tipologia e “natura” delle società a partecipazione pubblica, cit., 17 nota che la Cassazione ha di fatto «enunciato sia la regola (giurisdizione ordinaria) che l’eccezione (giurisdizione contabile)».

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cosiddetti danni diretti al patrimonio dell’ente pubblico socio, di cui è esponenziale il danno all’immagine; in secondo luogo ai danni cagionati alle società «speciali», ritenute queste ultime analoghe alla pubblica amministrazione. Discorso a parte va fatto per i rappresentanti dell’ente pubblico indiretto danneggiato: nel caso in cui essi omettano di esperire l’azione di responsabilità civilistica per mala gestio degli amministratori, sono soggetti alla giurisdizione contabile. A sua volta, però, anche la prima delle menzionate eccezioni soffre di rilevanti limitazioni: a mente dell’art. 17, comma 30-ter l. 102 del 2009, infatti, il danno all’immagine è perseguibile dalla Procura contabile esclusivamente in presenza di una sentenza irrevocabile di condanna per reati contro la pubblica amministrazione(³⁵⁰).

La portata innovativa della recente giurisprudenza risiede nella preminenza attribuita alla responsabilità degli organi sociali verso la società e verso i soci o i terzi, rispetto alla responsabilità amministrativa, la quale emergerebbe solo in un secondo momento, in capo a chi nell’ente pubblico avrebbe dovuto esercitare l’azione a tutela del socio pubblico e sia rimasto inerte. Viene operata la distinzione tra danni patiti direttamente dalla società, per i quali il rimedio rimane l’ordinaria azione di responsabilità ex art. 2393 o 2395 cod. civ., e danni sofferti direttamente dall’ente pubblico socio, quali ad esempio il danno all’immagine.

Da un punto di vista normativo, dunque, eccezion fatta per l’art. 16-bis della l. 31 del 2008, che è peraltro unanimemente ritenuto un

(³⁵⁰) L’art. 17, comma 30-ter l. 3 agosto 2009, n. 102 nei fatti rende meno agevole il perseguimento del danno all’immagine tant’è che esso è stato definito «improvvido» da TENORE, La giurisdizione della Corte dei Conti sulle S.p.a. a

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intervento non risolutore e che anzi ha lasciato inalterate le perplessità della dottrina sull’argomento, si rileva la mancanza di norme ad hoc, sebbene il legislatore abbia spesso dettato disposizioni specifiche, in altri ambiti, per le società a partecipazione pubblica, ad esempio limitando i compensi degli amministratori, riducendo i membri dei consigli di amministrazione, estendendo alle società gli obiettivi di risparmio imposti dal patto di stabilità e le discipline relative agli appalti ed al reclutamento del personale previste per le amministrazioni pubbliche. Resta aperto perciò il problema del conflitto tra giurisdizione erariale e giurisdizione ordinaria in materia di responsabilità.

Il vuoto normativo sopra evidenziato è stato colmato dalla giurisprudenza della Cassazione, che ha tuttavia espresso orientamenti tra loro contrastanti: il contrasto, lungi dall’essere risolto dai ripetuti interventi delle Sezioni unite, permane tutt’oggi.

Il dibattito relativo alla giurisdizione non è scevro di conseguenze sul piano sostanziale, poiché dalla soluzione adottata dipende l’applicazione di modelli di responsabilità tra loro diametralmente opposti, con conseguenti radicali differenze sotto tutti gli aspetti: iniziativa del procedimento, termini di prescrizione, elemento oggettivo e soggettivo, solidarietà.

Da un lato vi è l’orientamento che, per estendere la giurisdizione contabile alle società partecipate, dà preminenza al dato sostanziale, che privilegia quindi gli aspetti della pubblicità delle risorse utilizzate dalla società e del supposto rapporto di servizio tra amministratori della società ed amministrazione pubblica azionista(³⁵¹).

(³⁵¹) La dottrina più attenta alle problematiche circa l’utilizzo delle risorse pubbliche aveva salutato con favore l’apertura giurisprudenziale del dicembre 2003, ponendo l’accento sull’«incidenza negativa del lapidario [precedente] indirizzo

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Dall’altro vi è l’orientamento che, al fine di applicare alle società a partecipazione pubblica la giurisdizione ordinaria, valorizza l’essenza di soggetto privato della società, a prescindere dalla natura pubblica dei soci, e nega l’esistenza di alcun rapporto di servizio tra amministrazione pubblica e amministratori e dipendenti della società partecipata. Coerentemente col ragionamento di cui sopra, la Suprema corte ha perciò affermato che una società di capitali non muta la propria natura di soggetto di diritto privato per il solo fatto che uno o più azionisti siano soggetti di diritto pubblico, poiché non è permesso all’ente pubblico di incidere unilateralmente sulla amministrazione societaria mediante l’utilizzo di poteri autoritativi o discrezionali. Viceversa, l’ente può influire sulla società, nella sua veste di socio, mediante gli strumenti ordinari previsti dal codice civile, attraverso i membri di nomina pubblica degli organi societari(³⁵²). Fa da contraltare all’irresponsabilità amministrativa degli amministratori e dei dipendenti della società la soggezione all’azione giuscontabile dei rappresentanti dell’ente nell’assemblea dei soci e degli amministratori dell’ente stesso, ogniqualvolta costoro abbiano tralasciato di esperire l’ordinaria azione di responsabilità nei confronti degli amministratori sociali in caso di mala gestio. Secondo l’orientamento in parola, la responsabilità erariale si applica, per contro, alle società che presentano tali e tante deviazioni dal modello codicistico da renderle assimilabili a vere e proprie ostativo delle Sezioni Unite» in un contesto di incisiva privatizzazione dell’apparato pubblico. In questi termini TENORE, La nuova Corte dei conti, cit., 43.

(³⁵²) Su questa linea si attestano Cass., Sez. un., 6 maggio 1995 n. 4991, cit. e Cass., Sez. un., n. 4989 di pari data, cit. Si rifà allo stesso orientamento Cass., Sez. un., 15 aprile 2005 n. 7799, in Foro it. 2005, I, 2728 con nota di URSI, L’ultima

frontiera della privatizzazione: la giurisdizione del giudice ordinario nella in materia di revoca degli amministratori di nomina pubblica.

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amministrazioni pubbliche. Detto filone giurisprudenziale pare quello attualmente prevalente, anche se non può definirsi pacifico(³⁵³).

Ebbene, ciascuna delle impostazioni sopra sintetizzate ha l’indiscutibile pregio di sottolineare i punti meno convincenti dell’altra. Come già visto al capitolo precedente, infatti, i fautori dell’impostazione sostanzialistica sottolineano a ragione che le società a partecipazione pubblica sono per forza di cose società particolari, dove l’interesse dei singoli soci coesiste con quello pubblico perseguito dal socio pubblico. Tuttavia, potrebbe apparire forzata l’estensione del rapporto di servizio agli amministratori ed ai dipendenti della società partecipata: se un rapporto di servizio si può configurare, esso sussiste tutt’al più tra l’ente pubblico e la società partecipata, e non tra l’ente pubblico e le persone fisiche degli amministratori e dei dipendenti della società. La Corte dei conti stessa non ha mai ritenuto gli amministratori di società qualificabili come soggetti di diritto pubblico, assoggettabili alla giurisdizione contabile in via automatica(³⁵⁴). Dal canto suo, la Cassazione ha riconosciuto che il rapporto di servizio si può anche instaurare con le

(³⁵³) Le posizioni favorevoli alla giurisdizione contabile sono confermate da altre pronunce delle Sezioni unite, riguardanti società interamente private, ma comunque vincolate all’amministrazione da rapporto di servizio. Si tratta delle ordinanze Cass., Sez. un., 3 marzo 2010 n. 5019, in Foro it. 2010, I, 3101 ed in Dir. e

giust. 2010, con nota di CORRADO, Criteri di ripartizione tra giurisdizione ordinaria

e giurisdizione contabile in caso di danno erariale causato dall’illegittima erogazione di fondi pubblici in favore di una Srl, Cass. 3 luglio 2009 n. 15599, in

Foro it. 2010, I, 1534 e Cass. 4 dicembre 2009 n. 25499, in Banca dati Dejure. Sostanzialmente conforme la meno recente ordinanza Cass. 22 gennaio 2002 n. 715, in Riv. Corte conti 2002, 2, 277.

(³⁵⁴) Così Corte conti, sez. Lombardia, 22 febbraio 2006 n. 114, segnatamente l’articolato ragionamento sviluppato ai punti 1.3 e seguenti della motivazione, in

www.corteconti.it ed in Resp. civ. prev. 2007, 441 (s.m.), con nota di ALFIERI,

L’azione di responsabilità degli amministratori delle società a partecipazione pubblica tra giurisdizione e normativa europea.

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persone degli amministratori in casi particolari, come quando essi realizzano, nell’esercizio delle proprie funzioni, condotte fraudolente ai danni della società amministrata, tese al conseguimento di un profitto illecito a danno dell’ente pubblico(³⁵⁵).

Inoltre, l’apparato di regole pubblicistiche determina una giurisdizione inquisitoria, quella della Corte dei conti, che va a sindacare il merito contabile, relativo al rapporto meramente quantitativo tra obbiettivo fissato e costi sostenuti, con conseguente valutazione sulla dispersione di risorse pubbliche, che pare poco idonea alla tutela degli altri soggetti che, operando nel mercato, si pongono in relazione con la società a partecipazione pubblica(³⁵⁶).

Ancora, non vi è alcun punto fermo sulle tipologie di società assoggettabili al regime di responsabilità amministrativa: basta una percentuale anche minima di azionariato pubblico per attrarre l’intera società nell’alveo pubblicistico della responsabilità? Sebbene l’ordinanza n. 19667 del 2003 riguardasse un ente pubblico e non una società partecipata, il recepimento rigoroso del criterio di collegamento sviluppato in detto pronunciamento, vale a dire l’utilizzo di risorse pubbliche da parte della società per azioni, potrebbe indurre a ritenere astrattamente determinante una qualunque partecipazione pubblica, seppure minima, nel capitale di una società al fine di estendere a dipendenti ed amministratori la responsabilità giuscontabile, «il che è

(³⁵⁵) In tal senso si è espressa Cass., sez. un., 4 novembre 2009 n. 23332, in

Foro it. 2010, I, 1534.

(³⁵⁶) Come evidenziato, tra i tanti, da IBBA, Tipologia e “natura” delle società

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probabilmente troppo, anche per coloro che di quel criterio sono fautori»(³⁵⁷).

Da ultimo, non bisogna dimenticare che l’interpretazione estensiva è sprovvista di un fondamento legislativo espresso e, altra conseguenza tutt’altro che risibile, sovrappone in capo al medesimo soggetto due tipi di responsabilità diverse, tra loro difficilmente coordinabili, ciascuna orientata da una specifica ratio.

Dall’altro lato, l’impostazione formalistica correttamente pone in risalto il carattere squisitamente privato del soggetto societario(³⁵⁸), nondimeno tralascia di considerare come l’eventuale danno cagionato alla società non possa non riverberarsi sull’ente pubblico e, quindi, sulla collettività(³⁵⁹). Un tanto a maggior ragione in caso di società partecipate totalitariamente dalla pubblica amministrazione, come le società strumentali e le società in house. Tanto le prime che le seconde, oltre ad avere un azionariato interamente in mano alla P.A., presentano

(³⁵⁷) Così IBBA, Azioni ordinarie di responsabilità e azione di responsabilità

amministrativa nelle società in mano pubblica, cit., 147.

(³⁵⁸) Peraltro, TORCHIA, op. ult. cit., 9, richiamando il caso Agip dell’inizio del secolo scorso, ricorda che il criterio formale secondo cui al soggetto privato vadano applicate regole privatistiche e a quello pubblico regole pubblicistiche va svalutato, alla luce del fatto che «al contrario di quanto si tende a credere, pubblico e privato non hanno un valore normativo assoluto, ma sono solo concetti di teoresi». Concordi ZAMBARDI-ASTEGIANO, op. cit., 31: «alla semplice costituzione di una società per azioni o a responsabilità limitata da parte di un ente pubblico non consegue necessariamente la natura privata della società».

(³⁵⁹) Gli enti pubblici intervengono finanziariamente a più riprese nei confronti delle proprie partecipate. Forniscono il capitale sociale e ripianano le perdite d’esercizio, ma il più delle volte sovvenzionano ulteriormente le società. Un’indagine della Corte dei conti sulle società interamente regionali, basata sui dati dei bilanci 2010, i cui risultati sono stati rielaborati da Il sole 24 ore, ha evidenziato che a livello consolidato il passivo del 2010 è stato di 92,6 milioni, ma a questa somma vanno sommate erogazioni di contributi per 779,27. Il sole 24 ore del 29 settembre 2012, 3.

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caratteristiche tali da farle ritenere parte integrante dell’amministrazione controllante: si allude ai noti requisiti fissati dall’art. 13 del d.l. 4 luglio 2006 n. 223 per la prima tipologia, e di quelli enucleati dalla giurisprudenza comunitaria per la seconda(³⁶⁰). L’azione di responsabilità civilistica, che secondo la tesi in questione è l’unica esercitabile a propria tutela dal socio pubblico in caso di danno indiretto anche nelle ipotesi di società in house, secondo il sommesso parere di chi scrive non pare sufficiente a tutelare le pubbliche finanze da eventuali abusi, come evidenziato dal caso recente, esaminato al capitolo precedente, riguardante appunto una società a partecipazione totalitaria in house. Nel caso concreto qui richiamato, la condotta degli amministratori aveva cagionato danni patrimoniali diretti alla società, ma solamente indiretti all’azionista pubblico, ragion per cui la giurisdizione contabile è stata negata(³⁶¹). In secondo luogo, i giudici hanno ripudiato il criterio di collegamento del rapporto di servizio, negandone l’esistenza nei singoli casi concreti. Tuttavia, le società in house per definizione vanno considerate come emanazione diretta della pubblica amministrazione controllante. Nella fattispecie, la differenza tra danno diretto e danno indiretto parrebbe scemare. Anzi, andrebbe valorizzato l’aspetto essenziale secondo cui le società di autoproduzione, nella volontà espressa a più riprese dal legislatore e nella visione della

(³⁶⁰) Vale la pena di ribadire quali sono detti requisiti. Le società strumentali sono quelle «a capitale interamente pubblico o misto, costituite dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali all'attività di tali enti, nonché, nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza», mentre le in house sono società a partecipazione totalitaria pubblica, soggette a controllo analogo da parte dell’ente socio e la cui attività è destinata prevalentemente al medesimo ente socio.

(³⁶¹) Si allude alle pronunce riguardanti le società Insiel S.p.a. ed Autovie venete S.p.a., già citate in precedenza.

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giurisprudenza, sono trattate in tutto e per tutto come società speciali, assimilabili senz’altro alla P.A. socia, al fine di estendere l’equiparazione anche per quanto attiene ai profili di responsabilità.

Evidentemente, per addivenire ad una soluzione accettabile può essere utile cambiare l’approccio alla questione, superando la dicotomia pubblico-privato, che ha condotto finora a soluzioni inadeguate.

In quest’ottica, va tenuto presente che il cambio di orientamento operato dalla giurisprudenza a partire dal 2003, che ha visto applicare il regime pubblicistico di responsabilità ad amministratori e dipendenti degli enti pubblici economici, è maturato in un contesto di grandi cambiamenti nel sistema amministrativo italiano. Fino ad allora, l’ente pubblico aveva rappresentato il modello più avanzato di intervento diretto dello Stato nell’economia, che è tramontato con la stagione delle privatizzazioni, venendo sostituito dall’esercizio di attività d’impresa da parte dello Stato mediante lo strumento ordinario previsto per i privati, vale a dire le società commerciali. A questo radicale cambiamento nella realtà economica non è seguita la parallela riscrittura delle regole sulla responsabilità, con tutte le conseguenze negative che si è cercato di porre in luce nel corso della trattazione, riconducibili all’applicazione di modelli sanzionatori o recuperatori a fattispecie diverse da quelle per le quali sono stati in origine pensati e disciplinati.

A tutt’oggi pare difficile conciliare i due modelli organizzativi e di responsabilità, quello tipicamente burocratico della pubblica amministrazione e quello ancorato al solo codice civile. Il primo è improntato a criteri di prudenza, caratteristico di chi gestisce una cosa altrui, mentre il secondo è retto dall’inevitabile alea d’impresa. In merito, è stato acutamente osservato che si può essere considerati «imprenditori