3 Verso nuovi modelli di welfare
5. Le politiche sociali nei percorsi di decentralizzazione in Europa.
5.1 La Scozia e l’esperienza storica di devolution
Il progressivo riconoscimento istituzionale da parte del governo britannico della realtà nazionale scozzese ha portato, nel 1999, alla re-istituzione del Parlamento Scozzese, con sede ufficiale a Holyrood, Edimburgo.
Storicamente la Scozia è stata un Regno indipendente fino al 1603 quando, con l’atto denominato “Union of the Crown”, la Scozia venne unita all’Inghilterra sotto la corona di Giacomo VI, anche se di fatto queste continuarono a essere due Stati separati. Nel 1707, con ”The Union Act”, venne sancita l’unificazione ufficiale dei parlamenti scozzese e inglese, con conseguente istituzione del Parlamento della Gran Bretagna.
Con questo atto di unione vennero altresì riconosciute alcune peculiarità dell’organizzazione sociale scozzese e venne riconosciuta ufficialmente una particolare tutela nei confronti della Chiesa Scozzese (Presbiteriana), dei borghi facenti capo direttamente alla famiglia reale scozzese e in materia di diritto privato.
Particolarmente interessante è notare come l’allora nascente governo britannico avesse fin da subito posto l’accento su una chiara e indiscutibile supremazia di Westminster sulle leggi locali in Scozia:
“that the laws that concern public right, policy and civil government
may be made the same throughout the whole United Kingdom, but that no alteration be made in laws that concern private right, except for evident utility of the subjects within Scotland.”276
A dispetto della evidente compositezza nazionale che caratterizza la Gran Bretagna, il governo di Westminster non ha mai tutelato in modo adeguato l’identità nazionale delle regioni che la compongono, come è invece avvenuto per esempio in Germania con l’istituzione dei Länder, in Italia con le Regioni a Statuto Speciale e in Spagna con una relativa autonomia istituzionale conferita ad alcune regioni come, per esempio, la Catalunya. Qualsiasi intervento politico è sempre stato caratterizzato difatti da una forte propensione all’omologazione e alla standardizzazione a livello nazionale, anche se poi l’intenzione dell’amministrazione centrale dovette più volte cedere il passo a una più realistica ed efficace autonomia di alcuni specifici settori, come ad esempio quello dell’educazione.
Il percorso che ha portato alla nascita del Parlamento scozzese ha inizio ufficialmente nel 1979 quando un ormai morente Labour Party, diviso al proprio interno e in procinto di affrontare le elezioni amministrative, decise di proporre un referendum per l’istituzione di un Parlamento Scozzese (Scottish Parliament) e di un Consiglio Nazionale in Galles (The National Assembly for Wales). I gallesi e gli scozzesi furono perciò invitati ad esprimere la propria opinione in un momento politico estremamente critico per la sinistra britannica al governo, giacché l’opinione pubblica si dichiarava estremamente delusa dalla sua azione politica amministrativa. Questo malcontento si manifestò palesemente nel fallimento dello stesso referendum. In Scozia non venne raggiunto il quorum, mentre in Galles la maggioranza si espresse contro la devolution277.
276 “Che le leggi concernenti il diritto pubblico, la politica e il governo della società siano le
medesime in tutto il Regno Unito, ma che non siano apportate modifiche alle leggi riguardanti il diritto privato, fatta eccezione per le materie di evidente utilità in Scozia” (nostra traduzione).
Article 18 of the Treaty of Union. Fonte: http://www.scottish.parliament.uk/corporate/history/SPTradition/treaty.htm, 30 settembre 2007.
277 Cfr. M. Gallager, P.V. Uleri, The Referendum Experience in Europe, MacMillan, London,
L’anno seguente il Labour Party perse le elezioni e la Gran Bretagna venne governata per diciotto anni dal Conservative Party. Durante questo periodo di tempo la devolution non fu più ritenuto un argomento politico di rilievo, giacché la linea di governo dei Primi Ministri conservatori, con Margareth Thatcher prima e John Major poi, tese ad accentrare i poteri amministrativi e a ridurre le differenze nazionali interne alla Gran Bretagna. La Scozia si affacciò di nuovo sul palcoscenico del dibattito politico britannico quando, nel 1989 fu fatta oggetto di un esperimento fiscale ad opera dell’allora governo Thatcher che impose la Poll
Tax solo sul territorio scozzese, un anno prima che questo provvedimento fiscale fosse esteso a tutto il territorio britannico.
Nel 1996 il New Labour Party, allora all’opposizione parlamentare, fece di nuovo approvare la proposta di istituire un Parlamento Scozzese e una Assemblea Nazionale per il Galles, attraverso un referendum popolare. La differenza tra le due proposte nasce dal fatto che la Scozia aveva già un proprio codice normativo, cioè un insieme di leggi nazionali sulle quali un sistema giurisprudenziale devoluto avrebbe operato con maggiore fluidità e perchè il sentimento nazionale scozzese è più radicato anche per via dell’esistenza di una Chiesa di Scozia. Il Galles é sempre stato storicamente più permeabile alle influenze inglesi di quanto non lo sia stata la Scozia, che godeva inoltre di una discreta libertà nell’amministrazione della Pubblica Istruzione attraverso l’organo esecutivo regionale chiamato The Scottish Office.
Queste sarebbero alcune delle motivazioni che maggiormente potrebbero aver contribuito a definire i due diversi modelli amministrativi.
Alla guida del New Labour Party c’era allora un giovane Tony Blair che attirò su di sé le attenzioni e le speranze di quella parte della popolazione britannica delusa e dal lungo governo conservatore. La campagna di sensibilizzazione alla partecipazione al referendum fu condotta dallo stesso Blair che si presentò in Scozia per spiegare le domande del referendum.
I cittadini scozzesi sarebbero stati chiamati a rispondere a un quesito riguardante l’istituzione, o no, del Parlamento Scozzese, e a uno sulla possibilità di conferire a tale Parlamento i poteri fiscali di applicare una variazione del 3% sul tasso di imposte fiscali nazionali. Inoltre, in caso di vittoria dei ‘sì’, si
impegnò affinché un eventuale Parlamento Scozzese potesse essere destituito solo in seguito a un formale referendum del tutto simile a quello che eventualmente l’avrebbe istituito278.
Gli scozzesi riuscirono, per primi in Gran Bretagna, a ottenere un impegno formale da parte del governo centrale affinché un ulteriore referendum tutelasse le istanze poi ottenute con la consultazione popolare del 1997. Quest’ultimo punto è di estrema importanza giacché in Gran Bretagna non esiste una normativa chiara e ben definita in materia di referendum. Difatti, il referendum é stato utilizzato solo una volta coinvolgendo tutto l’elettorato britannico e ciò avvenne nel 1975 per decidere l’ingresso della Gran Bretagna nell’allora Comunità Economica Europea (Common Market)279. Inoltre non sono chiari i casi in cui si può ricorrere al referendum, ma non sono neanche stabilite le norme che lo dovrebbero regolare nell’atto pratico del suo svolgimento280. Di conseguenza il sistema britannico non
prevede delle norme definite che regolano e stabiliscono chiaramente in quali circostanze i referenda possano essere utilizzati e quali criteri li rendano legalmente validi. Per esempio, la soglia del 40% stabilita per il quorum in riferimento alla prima consultazione sulla devolution nel 1979 non aveva alcuna validità nelle altre circostanze. Tendenzialmente sembrerebbe che le “regole del gioco” vengano stabilite di volta in volta, a seconda delle circostanze specifiche e in funzione del perseguimento del risultato più vantaggioso per la parte politica proponente281.
Difatti, il referendum del 1997, con le sue peculiari regole, dimostrò che il 74,5% dei votanti era a favore dell’istituzione del Parlamento Scozzese e che il 63,5% era favorevole anche al conferimento del potere di variare l’ammontare delle imposte fiscali fino a un massimo del 3% in eccesso o difetto. Tuttavia il governo scozzese non ha mai utilizzato finora questo potere.
278 Cfr. A. Brown, D. McCrone, L. Paterson, P. Surridge (eds.), The Scottish Electorate, Edinburgh
University Press, Edinburgh, 1999.
279 In merito si rimanda al seguente saggio: D. Balcom, The United Kingdom: Constitutional
Pragmatism and the Adoption of the Referendum, in M. Gallager, P.V. Uleri, cit.
280 Tra i tanti e approfonditi studi sul referendum per l’istituzione del Parlamento in Scozia si
rimanda a: B. Taylor, K. Thomson (eds.), Scotland and Wales: Nations Again?, University of Wales Press, Cardiff, 1999.
281 Cfr. D. Balsom, The United Kingdom: Constitutional Pragmatism and the Adoption of the
Il Parlamento scozzese è monocamerale ed è composto da 129 membri, 73 dei quali rappresentano singoli collegi e sono eletti con un sistema maggioritario a turno unico. Gli altri 56 sono eletti con il sistema proporzionale (AMD, Additional
Member System). Quindi la Regina, su indicazione del Parlamento, nomina uno dei parlamentari First Minister. Gli altri ministri, nominati con lo stesso procedimento, formano assieme al First Minister il governo scozzese282.
L’organo istituzionale investito concretamente del potere esecutivo del Parlamento viene comunemente chiamato The Scottish Executive. Questo è composto dal Primo Ministro e da dieci o undici Ministri283.
Tuttavia, il Parlamento scozzese non può essere di fatto considerato un
parlamento sovrano giacché agisce sempre sotto il controllo di Westminster. Difatti, il Parlamento britannico ha il potere di abrogare eventuali leggi scozzesi che dovessero essere in contrasto con la normativa nazionale284 e detiene sempre
il potere decisionale in ambito fiscale, di politica estera, per ciò che riguarda le comunicazioni e la difesa dello Stato285 secondo gli accordi istituzionali presenti nella cosiddetta Sewel Convention. In merito a ciò, in una nota del Parliament
and Constitution Centre of the House of Commons viene spiegato che :
“the Sewel Convention is a commitment made by the Government during the passage of the Scotland Bill that the UK Parliament would
282 Fonte: http://www.scotland.gov.uk/Home, 30 settembre 2007.
283 Attualmente i Ministri sono dieci: Minister for Europe, External Affairs & Culture; Minister for
Parliamentary Business; Minister for Enterprise, Energy & Tourism; Minister for Transport,
Infrastructure & Climate Change; Minister for Children & Early Years; Minister for Schools and
Skills; Minister for Public Health; Minister for Communities & Sport; Minister for Community
Safety; Minister for Environment. Fonte: http://www.scotland.gov.uk/About/14944/Scottish- Cabinet.
284 In merito a ciò, i rapporti tra il Parlamento di Holyrood e quello di Westminster, per ciò che
concerne l’ambito legislativo, sono regolati dalla cosiddetta Convenzione Sewell, dal nome del parlamentare che l’ha redatta. In una nota del Parliament and Constitution Centre of the House of
Commons viene spiegato che : “The Sewel Convention is a commitment made by the Government
during the passage of the Scotland Bill that the UK Parliament would not normally legislate with regard to devolved matters except with the agreement of the devolved legislature”. “La Convenzione Sewell è un accordo stipulato dal Governo all’interno della Proposta di Legge
Scozzese secondo cui, in linea di massima, il Parlamento Britannico non legifererà riguardo ambiti amministrativi devoluti, a meno che non vi sia un accordo con l’istituzione legislativa devoluta” (nostra traduzione). P. Bowers, The Sewel Convention, House of Commons Library, London, 2005, p. 5.
285 Cfr., Scotland Act 1998, fonte: http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1998/19980046.htm, 30
not normally legislate with regard to devolved matters except with the agreement of the devolved legislature.”286
Inoltre, la separazione tra gli ambiti devoluti e quelli ancora sotto il controllo di Londra non è così ben definita. In alcuni casi si può assistere a una distorsione del concetto di devolution giacché Westminster tuttora mantiene il controllo dell’erogazione dei fondi e dei finanziamenti statali in materie di competenza di Holyrood, come accade per esempio per i servizi sociali e per le politiche per la casa. Oppure, alcune delle materie devolute non sono effettivamente sotto il controllo del Parlamento Britannico ma ricadono tuttavia sotto l’ombrello giurisdizionale della Comunità Europea, per esempio agricoltura, pesca ambiente e industria, i cui criteri regolativi possono essere nella pratica ben più rigidi e avulsi dal contesto implementativo di quanto non possa sembrare a livello teorico.
Nella tabella che segue vengono indicati sia gli ambiti devoluti all’amministrazione del Parlamento di Holyrood, sia quelli ancora sotto il controllo di Westminster:
286 “La Convenzione Sewell è un accordo stipulato dal Governo all’interno della Proposta di
Legge Scozzese secondo cui, in linea di massima, il Parlamento Britannico non legifererà riguardo ambiti amministrativi devoluti, a meno che non vi sia un accordo con l’istituzione legislativa devoluta” (nostra traduzione). P. Bowers, The Sewel Convention, op. cit., p. 5. Da sottolineare la frase del testo originale “UK Parliament would not normally legislate” che come la separazione tra gli ambiti di competenza ingelesi e scozzesi non è così netta. Alcune volte il Parlamento Scozzese chiede addirittura a Westminster di legiferare anche su ambiti oramai devoluti perché economicamente e politicamente è più strategico e reca maggiori vantaggi alla Scozia.
Tabella 3:
Competenze devolute Competenze riservate
• Salute
• Educazione e formazione • Amministrazione locale • Assistenza sociale
• Edilizia pubblica residenziale • Pianificazione
• Turismo, economia, sviluppo ed assistenza economica alle industrie
• Sistema viario, trasporti pubblici, porti • Alcuni ambiti legali penali e civili e del
sistema giudiziario • Polizia e vigili del fuoco • Salvaguardia ambientale • Patrimonio
• Agricoltura e pesca • Sport e arti
• Censimento e gestione dei registri pubblici
• Materie costituzionali • Politica estera
• Difesa e sicurezza nazionale • Fisco, economia e sitema monetario • Immigrazione
• Energia elettrica, combustibili fossili, gas ed energia nucleare
• Mercato comune
• Commercio e industria, inclusi competizione e tutela dei consumatori • Alcuni ambiti riguardanti il trasporto,
(sistema ferroviario, sicurezza e normativa in merito)
• Leggi sul lavoro • Sicurezza sociale
• Scommesse e Lotteria Nazionale • Riservatezza dati
• Aborto, embriologia, genetica, trapianto di organi
Fonti: http://www.scotland.gov.uk/About/18060/11552/Q/editmode/on/forceupdate/on, 2 ottobre 2007.
Devolution, così come viene intesa e come è stata finora realizzata in Gran Bretagna, nasce in un contesto che Michael Keating definisce come il più adatto alla sua realizzazione perchè:
“devolution in United Kingdom [...] builds on an existing and well
established system of administrative devolution in which each of the component territories had a distinct way of making or adapting policy and delivering services.”287
Nel caso britannico la devolution viene perciò a definirsi per alcuni caratteri fondamentali che possono essere chiaramente ricondotti a quei principi di
287 “Devolution nel Regno Unito [...] si forma su un esistente e consolidato sistema di devoluzione
amministrativa nel quale ogni regione aveva un personale modo di fare o di adeguare la politica, e di fornire servizi” (la traduzione é dello scrivente). M. Keating, Devolution and Public Policy in
the United Kingdom: Divergence or Convergence?, in Adams J., Robinson P. (eds.), Devolution in
Practice. Public Policy Differences within the UK, The Institute for Public Policy Research (IPPR), London, 2002, p. 3.
governance legati alla cosiddetta Third Way, e definiti da Anthony Giddens288 alla fine degli anni novanta. Senza entrare nel merito delle critiche che sono state rivolte al pensiero dell’autore289, ci sono alcuni passaggi che sono divenuti col
tempo molto importanti nel percorso di definizione e di attuazione dell’idea di devolution. Questo approccio interpretativo pone l’accento sulla necessità di creare un maggiore e più concreto coinvolgimento della società civile e delle sue reti informali nei percorsi di elaborazione e di attuazione delle politiche sociali, così da sollevare da questo incarico i due principali attori erogatori di servizi: lo Stato e il mercato.
Alla luce di ciò la devolution viene a delinearsi secondo i seguenti aspetti: il potere e l’autorità vengono trasferiti alle amministrazioni regionali senza che però venga messa in discussione la sovranità del Parlamento centrale; le competenze amministrative si possono distinguere tra: quelle dello Stato centrale, quelle che ricadono sulle amministrazioni locali e quelle in comune ai due livelli. La devolution costituisce quindi nella pratica una decentralizzazione amministrativa, ma persistono le tracce del vecchio stato delle cose all’interno delle nuove e locali amministrazioni, della pratica politica e della mentalità burocratica.
Difatti, proprio in riferimento a quest’ultimo aspetto, Keating sottolinea come una delle maggiori preoccupazioni inerenti i primi momenti dell’attuazione dei principi di devolution sia riferibile al rischio che:
“if devolution simply reproduced the old Westminster system at a more intimate level it would do little to assuage these democratic discontents.”290
288 Cfr. A. Giddens, The Third Way: The Renewal of Social Democracy, Polity Press, Cambridge,
1999.
289 In merito a tali critiche si rimanda a: A. Giddens, The Third Way and Its Critics, Polity Press,
Cambridge, 2000. In questo testo l’autore pubblica alcune delle più rilevanti critiche mosse contro la sua definizione di Third Way elaborata nel libro precedentemente pubblicato e, proprio alla luce di queste, cerca di definire in modo più preciso il proprio pensiero.
290 “Se la devolution si limita a riprodurre il vecchio sistema di Westminster a un livello più basso,
farà ben poco per ridurre il malcontento democratico” (nostra traduzione). M. Keating, The
Government of Scotland. Public Policy Making after Devolution, Edinburgh University Press, Edinburgh, 2005, p. 13.