Contro l’autorizzazione del Consiglio, Spagna e Italia hanno, come già detto, fatto ricorso per annullamento presso la Corte, nel maggio del 2011. I motivi vertevano, per la Spagna66: sullo sviamento di potere operato dal Consiglio nell’adottare la Cooperazione rafforzata, “dal momento che con quest’ultima non si è inteso perseguire il fine dell’integrazione di tutti gli Stati membri, bensì si è utilizzato tale strumento per evitare di negoziare con uno Stato membro”. Inoltre, a dire della Spagna, lo stesso risultato raggiunto dalla Cooperazione si sarebbe potuto realizzare anche agendo all’interno della CBE tramite accordi di diritto internazionale. Lo Stato lamentava poi una violazione del sistema giudiziario dell’Unione, data l’assenza di un sistema di risoluzione delle controversie in relazione a titoli giuridici soggetti al diritto dell’Unione. Infine, in subordine ai due punti precedenti, la Spagna sostiene che non siano stati soddisfatti alcuni requisiti necessari per attuare una Cooperazione rafforzata; nella fattispecie:
65 FABBRINI F.:Enhanced cooperation,op. cit.
66 Ricorso proposto il 3 giugno 2011 — Regno di Spagna c.Consiglio dell’Unione europea. (Causa C-274/11), GUUE C 219/12, 23 luglio 2012.
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a. Duplice violazione dell’articolo 20 TUE: la Cooperazione non è stata attuata in ultima istanza e comunque pertiene ad una materia di competenza esclusiva dell’Unione67
b. Violazione dell’art. 326 TFUE; nella fattispecie del principio di non discriminazione. La Cooperazione inoltre arreca pregiudizio al mercato interno e alla coesione economica, sociale e territoriale, discriminando gli scambi tra Stati membri e distorcendo la concorrenza tra questi ultimi
c. Violazione dell’articolo 327: la Cooperazione non rispetta i diritti della Spagna
I ricorsi dell’Italia invece vertono sui seguenti motivi68: in primis violazione dei requisiti di cui all’articolo 20 TUE, specificamente la materia del 118 TFUE sarebbe di competenza esclusiva dell’Unione. Sempre in merito alla violazione del 118 TFUE è sostenuto che se l’autorizzazione del Consiglio non violasse la lettera del dell’articolo suddetto; ne violerebbe “sicuramente lo spirito”, andando quindi contro la lettera dell’articolo 326 paragrafo1, nella parte in cui stabilisce che le cooperazioni rafforzate devono rispettare il diritto dell’Unione ed i Trattati. L’Italia lamenta inoltre la violazione del requisito di ultima istanza posto dall’articolo 20 TUE e dell’articolo 326 TFUE, in quanto la Cooperazione rafforzata recherebbe pregiudizio al mercato interno, introducendo un ostacolo per gli scambi tra gli Stati membri e una discriminazione fra imprese, provocando distorsioni della concorrenza. La Cooperazione rafforzata, inoltre, non contribuirebbe a rafforzare il processo di integrazione dell’Unione, ponendosi così in contrasto con l’art. 20, paragrafo1 secondo periodo.
Nella sua decisione la Corte ha inteso riunire le doglianze dei due Stati in cinque motivi di ricorso69, ai quali si farà d’ora in avanti riferimento:
67 La competenza a creare “titoli europei” conferiti dall’articolo 118 TFUE sarebbe di natura implicitamente esclusiva.
68 Causa C-295/11: Ricorso presentato il 10 giugno 2011 — Repubblica italiana c. Consiglio dell’Unione europea, GUUE C 232 del 6 agosto 2011, pag. 21–22.
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1. Incompetenza del Consiglio ad adottare la Cooperazione rafforzata 2. Sviamento di potere
3. Violazione della condizione di “ultima istanza”
4. Violazioni degli articoli 20 paragrafo1 TUE e 118-326-327 TFUE 5. Violazione del sistema giurisdizionale dell’Unione
La Corte rigetterà tutti e cinque i motivi ora individuati, finendo quindi per dichiarare infondato il ricorso.
Per quanto riguarda il primo motivo, ossia la supposta incompetenza del Consiglio ad adottare la Cooperazione rafforzata; la Corte afferma che, innanzitutto l’articolo 118 TFUE limita il suo campo di applicazione materiale all’ “ambito dell’instaurazione o del funzionamento del mercato interno” e che tale ambito è ricompreso nelle competenze condivise dell’Unione: la competenza a regolare il settore del mercato interno è infatti compresa all’articolo 4 paragrafo 2 lettera a) del TFUE. Nel ragionamento della CGUE la menzione del “mercato interno” va ricondotta alla definizione che ne dà l’articolo 26 paragrafo 2 TFUE, mentre le norme che regolano il settore in discorso sarebbero da rinvenirsi nelle “pertinenti disposizioni dei Trattati” (articolo 26 paragrafo 1 TFUE). Con il suo campo di applicazione autodeterminato, l’articolo 118 TFUE sarebbe quindi una delle disposizioni “pertinenti” il settore del mercato interno.
Nelle loro doglianze riguardo un possibile sviamento di potere, Spagna ed Italia sostengono che il Consiglio abbia autorizzato la Cooperazione rafforzata con lo scopo di aggirare il requisito dell’unanimità richiesto all’articolo 118 paragrafo 2 TFUE, conscio dell’opposizione dei due Stati. La Cooperazione rafforzata per i ricorrenti ha un obiettivo particolare: “tale meccanismo e concepito, a loro avviso, per essere utilizzato nei casi in cui uno o più Stati membri non siano ancora pronti a partecipare ad un’azione legislativa dell’Unione nel suo insieme.”70. La CGUE però ritiene che dal testo dei Trattati non si possa dedurre un tale limite per la Cooperazione rafforzata, semplicemente le disposizioni pertinenti richiedono che
70 Punto 29 della sentenza.
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vi sia “l’impossibilità” di procedere a livello di Unione; le cause di tale “impossibilità” potrebbero essere le più disparate e, di per se stesse, non integrerebbero il requisito richiesto perché si possa lamentare uno sviamento di potere, ossia che: “in base ad indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulta adottato esclusivamente, o quanto meno in maniera determinante, per fini diversi da quelli per i quali il potere di cui trattasi è stato conferito o allo scopo di eludere una procedura appositamente prevista dai Trattati per far fronte alle circostanze del caso di specie”71.
La decisione della Corte appare conforme al testo normativo: effettivamente in nessuna delle disposizioni che regolano la Cooperazione rafforzata si possono rinvenire le condizioni di adozione proposte da Italia e Spagna. Tuttavia si ritiene qui che un tale orientamento, pur formalmente ineccepibile, non tenga conto dei rischi che potrebbe generare. Come già sottolineato sopra, dare un’interpretazione troppo libera dello scopo istituzionale della Cooperazione rafforzata può portare ad un ricorso massiccio ed ingiustificato a questa, col pericolo che si formino una serie di “diritti particolari” cangianti a seconda degli Stati parte delle diverse cooperazioni rafforzate. La coesione, già fragile, dell’Unione ne risentirebbe parecchio. Si vuole allora suggerire che in futuro vegano adottati criteri più stringenti per l’adozione delle cooperazioni rafforzate: specialmente nelle materie più politicamente sensibili: (come appunto quella del regime linguistico di un titolo brevettuale europeo) il consenso unanime andrebbe ricercato lungamente e con impegno, prima di adottare uno strumento normativo idoneo a creare disomogeneità giuridiche sanabili solo dopo lungo tempo.
Sulla violazione della condizione di ultima istanza, terzo motivo del ricorso della Spagna, la Corte rileva che esso si traduce in “situazioni caratterizzate dall’impossibilità di adottare una normativa siffatta in un futuro prevedibile”72. La qualificazione di tale impossibilità tuttavia deve essere lasciata al Consiglio, che sarebbe “nella posizione più idonea per valutare se gli Stati membri mostrino una
71 Punto 33 della sentenza.
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volontà di compromesso e siano in grado di presentare proposte che possano condurre, in un futuro prevedibile, all’adozione di una normativa per l’Unione nel suo insieme”73. La CGUE in definitiva ritiene che il suo scrutinio sulla questione debba arrestarsi alla mera legittimità dell’atto adottato e ad una sua corretta ed esauriente motivazione. In ultimo la Corte aggiunge che l’eccessiva brevità dei negoziati lamentata da Spagna ed Italia non tenga conto del lungo processo di negoziazione a livello di Comunità europea iniziato nel 2000 e proseguito fino al 2010, con la proposta di adozione di una Cooperazione rafforzata presentata dalla Commissione74.
Il quarto motivo di Spagna ed Italia contiene in realtà più doglianze. Per cominciare i due Stati sostengono che l’articolo 20 paragrafo 1 TUE sia stato violato, nella parte in cui prevede che le Cooperazioni rafforzate debbano contribuire a creare una integrazione maggiore rispetto alla situazione di partenza. Secondo i ricorrenti infatti con l’adozione di una tutela brevettuale unitaria in parte dell’Unione si finirebbe col danneggiare l’integrazione raggiunta in materia (dato che le norme nazionali sono più o meno tutte armonizzate, grazie alle Convenzioni sul brevetto che sono state sottoscritte da tutti o quasi tutti gli Stati dell’Unione negli anni). La Corte ribatte tuttavia che con la Cooperazione rafforzata in discorso gli Stati che ne fanno parte giungerebbero ad un più elevato livello di integrazione; ciò sarebbe sufficiente perché il requisito dell’articolo 20 paragrafo 1 secondo periodo TFUE sia soddisfatto.
Spagna ed Italia lamentano poi che l’articolo 118 TFUE sia stato violato: questo infatti prevede che vengano istituiti titoli validi “a livello di Unione”, mentre con una Cooperazione rafforzata, per definizione, si crea diritto valido solo in alcuni Stati membri. La Corte sul punto afferma che nel quadro di una Cooperazione rafforzata il termine “a livello di Unione” vada inteso nel senso di “a livello degli
73 Punto 53 della sentenza.
74 Le tappe di tale negoziazione sono discusse al capitolo II e riassunte, per quanto concerne questa sentenza, ai punti 119-123 delle Conclusioni dell’Avvocato Generale (Conclusioni dell'avvocato generale Bot del 11 dicembre 2012. Regno di Spagna e Repubblica italiana c. Consiglio dell'Unione europea, cause riunite C-274/11 e C-295/11).
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Stati partecipanti alla Cooperazione rafforzata”75, tanto più che l’articolo 20 TUE (nella visione della Corte) stabilisce che gli atti adottati in seno ad una Cooperazione rafforzata vincolino solamente gli Stati ad essa partecipanti.
Italia e Spagna lamentano ancora una violazione dell’articolo 326 paragrafo 2 TFUE. In particolare i due Stati sostengono che un titolo brevettuale valido solo in alcuni Stati potrebbe arrecare pregiudizio e discriminazione negli scambi tra gli Stati membri, oltre a danneggiare la coesione economica e sociale dell’Unione ed il suo mercato interno. Un titolo brevettuale valido solamente in una parte dell’Unione ne danneggerebbe il mercato interno, creando zone ad alta innovazione e zone a bassa innovazione, a seconda che il titolo sia lì applicabile o meno. Inoltre, il regime linguistico di detto titolo discriminerebbe le imprese che non lavorano nelle lingue ufficiali dell’UEB, poiché un regime linguistico così configurato ridurrebbe la pubblica accessibilità dei brevetti. La Corte correttamente ritiene che le doglianze sul regime linguistico del brevetto debbano attendere che vi sia una normativa in attuazione di esso, diversamente si accoglierebbero speculazioni da parte degli Stati ricorrenti su un regime ancora da istituire. Sul punto della idoneità del titolo brevettuale a danneggiare la coesione sociale ed economica, la Corte rapidamente rigetta la tesi degli Stati ricorrenti affermando che, siccome l’unitarietà del titolo è valida solamente all’interno degli Stati facenti parte della Cooperazione rafforzata, gli Stati out non possono lamentare che questa leda gli scambi e la concorrenza all’interno dell’Unione.
Sulla supposta violazione dell’articolo 327 TFUE, nella parte in cui prevede che le cooperazioni rafforzate debbano rispettare i diritti e gli obblighi degli Stati membri che non vi partecipano; Spagna ed Italia sostengono che, con la Cooperazione in discorso, risulterebbe pregiudicato il loro diritto di accedere a detta Cooperazione in futuro: infatti la previsione di un regime linguistico per loro inaccettabile sarebbe un ostacolo permanente ed irremovibile. La Corte ritiene invece che innanzitutto l’articolo 327 TFUE non impedisca agli Stati in di adottare atti che gli Stati out non condividono: è l’essenza della Cooperazione rafforzata a
75 Punto 68 della sentenza.
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richiederlo; in seconda battuta la CGUE non rileva che il regime linguistico possa impedire, come contenuto nel punto 14 della decisione impugnata da Spagna ed Italia, alle imprese degli Stati out di chiedere la protezione brevettuale unitaria all’interno degli Stati in. Ciò basterebbe per la Corte a svuotare di contenuto sostanziale ogni rimostranza sull’impossibilità di aderire alla Cooperazione rafforzata da parte dei due Stati.
Nell’ambito dell’ultimo motivo la Spagna lamenta che la decisione che autorizza la Cooperazione rafforzata non stabilisce alcunché per quanto riguarda il regime giurisdizionale applicabile al titolo brevettuale che questa dovrebbe creare (con ciò andando contro al principio che vuole ogni atto dell’Unione sindacabile da un giudice). La Corte ritiene, correttamente, però che tale compito esulasse dal contenuto della decisione del Consiglio: questa doveva semplicemente autorizzare o negare la Cooperazione, lasciando agli Stati membri parte di essa il compito di approntare, se necessario, un regime giuridico applicabile al titolo brevettuale. Si ritiene qui che implicitamente la Corte abbia affermato la possibilità per la Spagna di riproporre lo stesso sindacato, una volta materialmente adottati i Regolamenti attuativi della Cooperazione rafforzata.