Capitolo II – Lo scioglimento nel dibattito in Assemblea costituente
2. La questione della titolarità
2.3. La teoria dell’atto sostanzialmente presidenziale
Presidente della Repubblica italiana, cit., p. 951); oppure, ‹‹si è voluto impedire che una meccanica applicazione
del principio maggioritario potesse schiacciare i diritti delle minoranze e dei singoli gruppi politici e, d’altro canto, evitare che interventi occasionali, irriflessivi, generici, a carattere ideologico, turbassero il dinamismo dell’azione di governo, che è azione critica, puntuale ed è costretta necessariamente a svilupparsi, pur nella fedeltà ad un preciso orientamento politico generale, attraverso il travaglio delle singole situazioni concrete›› (M. GALIZIA, op. cit., p. 248).
262 Rispondendo punto per punto può dirsi che: l’esercizio della sovranità attraverso forme e modi previsti dalla
Costituzione prevede, ovviamente, il potere per il popolo di eleggere i propri rappresentanti, per cui con lo scioglimento anticipato non si fa altro che dare una possibilità in più ai cittadini per esprimersi (art. 1, comma secondo); lo scioglimento anticipato è rivolto alle due Camere collettivamente intese, non è un modo per sanzionare singoli parlamentari a causa della loro eventualmente inadeguata attività di ufficio (art. 67); il riferimento diretto al referendum abrogativo andrebbe forse riletto a contrario, nel senso che, proprio perché al corpo elettorale è dato di potersi pronunciare sulla bontà delle leggi, a maggior ragione questo potrà sindacare l’operato dei suoi rappresentanti tutti le volte che questo si dovesse rendere necessario (art. 75, comma secondo).
Da una lettura tesa a sminuire la portata dell’art. 89 Cost., ed a valorizzare il significato del potere di scioglimento, partono i fautori della tesi del potere azionato dietro la sostanziale volontà presidenziale. L’argomento più ricorrente è quello testuale, fondato sulla stretta interpretazione del dato letterale ricavabile dal solo art. 88 Cost. Da una parte si dice che la collocazione di una tale prerogativa – cioè all’interno del titolo dedicato al Presidente della Repubblica, e, fra le sue attribuzioni, separata rispetto a (quasi) tutte le altre, accorpate all’art. 87 – non fa che sottolinearne l’imputazione al Capo dello Stato. Dall’altra, la struttura dei due unici limiti positivizzati apparirebbe inequivocabile, poiché in caso contrario (cioè di decisione sostanzialmente governativa) non se ne comprenderebbe la formulazione: la previsione dei pareri dei Presidenti delle Camere induce a pensare che a disporre del potere in questione non possa essere altri che il soggetto “consultante” – tanto più, se si presta attenzione al fatto che il Presidente del Consiglio è escluso da questa procedura di consultazioni –; l’apposizione del divieto di esercizio nell’ultimo semestre di mandato quirinalizio, vista la sua ratio nell’evitare un uso improprio dell’istituto dissolutorio da parte presidenziale, non farebbe che confermare la sua piena autonomia di valutazione263.
Presi singolarmente questi riferimenti letterali sono inopinabili, o quantomeno il primo risultato dell’attività interpretativa a cui conducono può essere quello descritto: ma non lo è con certezza assoluta. Le disposizioni esaminate servono ad escludere, come precedentemente spiegato, la teoria dell’esclusività ministeriale nella decisione sostanziale di ricorrere all’istituto dissolutorio, ma ‹‹non dimostrano nulla di più››264. Al contrario, una ricerca sistematica che coinvolga il complesso
dell’articolato che investe il Presidente della Repubblica, non permette l’accantonamento dell’art. 89, e quindi della compartecipazione governativa che il Costituente ha prescritto riguardo a tutte le determinazioni presidenziali. Ne consegue che, se anche non si volesse (immotivatamente) tenere conto di quest’ultimo dato, si dovrebbe comunque poter ammettere anche la tesi duumvirale, che, al pari di quella presidenziale, appare confacente265.
263 Per la dottrina che si richiama a queste argomentazioni, cfr.: F. MOHRHOFF, Rapporti fra Parlamento e Governo
nella Costituzione italiana: scioglimento delle Camere, questione di fiducia, Milano, 1953, p. 14; V. SICA, La
controfirma, Napoli, 1953, pp. 130 ss.; V. CRISAFULLI, Aspetti problematici del sistema parlamentare vigente in Italia, cit., p. 184; F. CUOCOLO, op. cit., pp. 129-130; P. BISCARETTI DI RUFFÌA, op. cit., p. 284; P. BARILE, Scritti di diritto costituzionale, Padova, 1967, p. 688 (altresì contenuto in Presidente della Repubblica, in Noviss. dig. it., vol.
XIII, Torino, 1976); M. GALIZIA, op. cit., pp. 239 ss.; M. L. MAZZONI HONORATI, op. cit., pp. 1326-1327; F. PINTO, op.
cit., pp. 231 ss.; E. CHELI, Art. 89, cit., p. 131; E. SPAGNA MUSSO, op. cit., p. 583; S. GALEOTTI, B. PEZZINI, Presidente della Repubblica nella Costituzione italiana, in Dig. disc. pubbl., vol. XI, Torino, 1996, pp. 456-457.
264 L. CARLASSARE, op. cit., p. 8; cfr. altresì C. ESPOSITO, Controfirma ministeriale, in Enc dir., vol. VI, Milano, 1960, p.
296, G. RIZZA, Il Presidente del Consiglio dei Ministri, Napoli, 1970, pp. 254-255, nota 74, C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, vol. II, Padova, 1976, p. 664, e M. VOLPI, Lo scioglimento anticipato del Parlamento e la
classificazione dei regimi contemporanei, cit., p. 113.
Per rimanere sul piano testuale (e quindi conservare la validità dell’obiezione appena formulata), nulla aggiunge a fortiori il richiamo effettuato da Mazzoni Honorati all’art. 126 Cost.266,
relativamente allo scioglimento anticipato dei Consigli regionali. Secondo l’Autrice, una comparazione a contrario della fattispecie “statale” con quella “regionale” farebbe emergere come per la seconda sia richiesta la proposta del Governo: l’assenza invece di questa previsione per la prima implicherebbe quindi la presidenzialità dell’atto267. Invero, da una parte questa necessaria
iniziativa ministeriale, rispetto all’art. 126, non pare così inequivocabilmente esplicitata in Costituzione; dall’altra, tamquam non esset, questa differenza di impostazione non avrebbe alcuna ricaduta sull’art. 88, in quanto l’assenza di una facoltà dal testo non ne esclude a priori l’esistenza – d’altronde, proprio questo intento si celava dietro la blanda razionalizzazione effettuata dal Costituente.
Le principali considerazioni a sostegno della tesi qui in esame si concentrano però sulle dinamiche della particolare forma parlamentare accolta in Italia: il potere di sciogliere anticipatamente le Camere acquisterebbe una funzione del tutto peculiare in forza della sua attribuzione al Capo dello Stato; e gli istituti appena richiamati (cioè gli artt. 88 e 89 Cost.) si sovrapporrebbero continuamente l’un l’altro, comportando, agli occhi di questa parte di dottrina, una reciproca influenza268.
Sostanzialmente, il Capo dello Stato è un potere autonomo, ormai completamente sganciato dalla funzione esecutiva (di cui invece costituiva il vertice nell’ordinamento monarchico), il quale, in virtù della sua connotazione di rappresentante dell’unità nazionale, si colloca al di sopra delle parti e al di fuori dell’area di definizione e implementazione dell’indirizzo politico e di governo. Proprio
266 Il riferimento è alla formulazione originaria, quella del 1948:
‹‹Il Consiglio regionale può essere sciolto, quando compia atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge, o non corrisponda all'invito del Governo di sostituire la Giunta o il Presidente, che abbiano compiuto analoghi atti o violazioni.
Può essere sciolto quando, per dimissioni o per impossibilità di formare una maggioranza, non sia in grado di funzionare.
Può essere altresì sciolto per ragioni di sicurezza nazionale.
Lo scioglimento è disposto con decreto motivato del Presidente della Repubblica, sentita una Commissione di deputati e senatori costituita, per le questioni regionali, nei modi stabiliti con legge della Repubblica. Col decreto di scioglimento è nominata una Commissione di tre cittadini eleggibili al Consiglio regionale, che indice le elezioni entro tre mesi e provvede all'ordinaria amministrazione di competenza della Giunta e agli atti improrogabili, da sottoporre alla ratifica del nuovo Consiglio››.
267 Cfr. M. L. MAZZONI HONORATI, op. cit., p. 1336.
268 Sul “circolo virtuoso” fra posizione del Presidente e natura dei suoi poteri, cfr. P. COSTANZO, Lo scioglimento delle
Assemblee parlamentari: studio sui presupposti e i limiti dello scioglimento nell’ordinamento repubblicano italiano,
cit., p. 185, secondo il quale, ‹‹mentre […] il carattere garantistico di determinati poteri sarebbe una conseguenza della loro attribuzione al Capo dello Stato, qui invece la funzione di mediazione istituzionale si qualifica per il suo contenuto intrinseco, caratterizzato dal fatto che la decisione emerge dalla considerazione degli orientamenti delle parti politiche […]. Dove l’affidamento di questo compito al Presidente della Repubblica è frutto di una scelta non obbligata, che nel nostro ordinamento si giustifica per un intento garantistico, la cui credibilità si fonda appunto sullo specifico regime giuridico del Capo dello Stato››. A ribaltare il rapporto tra i due suddetti fattori è Cuomo, per cui ‹‹l’inserimento dello scioglimento tra i poteri del Presidente della Repubblica […] ne contrassegna anche implicitamente una determinata posizione costituzionale››, in quanto ‹‹è infatti da solo sufficiente a fare del Capo dello Stato un organo attivo, dotato di poteri effettivi e non meramente rappresentativi›› (G. CUOMO, op. cit., pp. 56-
questa sua estraneità rispetto al raccordo fiduciario in senso stretto ed equidistanza dagli attori politici, ne fanno la figura idonea a supervisionare il regolare svolgimento delle funzioni pubbliche, quello da più parti definito “custode” o “guardiano” della Costituzione. Per ripristinare gli equilibri spezzati fra Parlamento e Governo (o anche una sopravvenuta discordanza fra l’orientamento dei governati e quello dei governanti), la Costituzione gli conferisce una serie di poteri in grado di rimuovere le cause dell’inceppamento e riattivare il sistema: i principali sono la nomina del Presidente del Consiglio (art. 92) e, appunto, la dissoluzione anticipata delle Camere269. Ricorrendo
a questa seconda possibilità, si avverte, il Presidente non intende dare una risposta sul merito della crisi, manifestando perciò una preferenza a favore di una delle parti in conflitto; egli, invece, ne rimette la definizione al corpo elettorale270.
Questa impostazione in dottrina risulta dominante, ma non è al riparo dalla critica di riflettere il condizionamento culturale prodotto dalla concezione dualistica del governo parlamentare, perciò incompatibile con il rinnovato ordinamento costituzionale: è proprio Mortati a sottolineare come la Costituente abbia respinto ‹‹un regime parlamentare di tipo accentuatamente dualistico, che potrebbe addirittura dirsi tendenzialmente presidenziale (in senso improprio)››, fortemente sottoposto ‹‹alla influenza dell’arma dello scioglimento nel trasformare nella sua essenza il regime parlamentare››271. Conseguenza ineludibile dell’accoglimento di una siffatta lettura sarebbe la
pratica impossibilità di ‹‹permettere al Capo dello Stato di essere percepito davvero come il “rappresentante dell’unità nazionale”››272.
Le stesse obiezioni valgono, a maggior ragione, nei confronti della tesi “iperpresidenziale”, quella che esalta il ruolo del Presidente in senso più marcatamente propulsivo e che deve la sua prima
269 Silvestri li definisce entrambi ‹‹strumenti di superamento di conflitti politici all’interno di un sistema che “sembra”
trovare in se stesso le linee unificanti delle diverse e contrastanti spinte che determinano lo scatenamento della crisi››: G. SILVESTRI, Il Presidente della Repubblica: dalla neutralità-garanzia al governa della crisi, in G. SILVESTRI
(a cura di), La figura e il ruolo del Presidente della Repubblica nel sistema costituzionale italiano, Milano, 1985, p. 458.
270 Più diffusamente su queste motivazioni, cfr.: G. GUARINO, Lo scioglimento anticipato del Senato, in Foro it., 1953,
pt. 4, coll. 98-99; F. MOHRHOFF, op. cit. pp. 14 e 73; E. SAILIS, Rapporto fiduciario fra Governo e Camere nel regime parlamentare, Padova, 1953, pp. 56 ss.; V. SICA, op. cit., p. 137; V. CRISAFULLI, Aspetti problematici del sistema parlamentare vigente in Italia, cit., p. 182; F. CUOCOLO, op. cit., pp. 91-92; F. COSENTINO, Il semestre bianco del Capo dello Stato, in Rass. parl., n. 11-12/1961, p. 1381; P. BISCARETTI DI RUFFÌA, op. cit., p. 285; M. GALIZIA, Crisi di Gabinetto, in Enc. dir., vol. XI, Milano, 1962, pp. 389-390; G. BALLADORE PALLIERI, Diritto costituzionale, Milano,
1972, pp. 197; M. L. MAZZONI HONORATI, op. cit., pp. 1311 e 1335-1336; F. PINTO, op. cit., pp. 229 ss.; P. COSTANZO, Lo scioglimento delle Assemblee parlamentari: studio sui presupposti e i limiti dello scioglimento nell’ordinamento repubblicano italiano, cit., pp. 138-185; S. GALEOTTI, B. PEZZINI, op. cit., p. 456.
271 Cfr. C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, cit., p. 665. Una differente lettura sulla questione sistema monistico-
sistema dualistico la offre V. CRISAFULLI, Aspetti problematici del sistema parlamentare vigente in Italia, cit., pp. 165
ss., secondo cui, pur non essendoci più dubbi sul superamento del ‹‹bicefalismo dell’Esecutivo››, è parimenti riconosciuto come nell’ordinamento costituzionale vigente sia stata alterata la formula monistica, poiché arricchita da una funzione ulteriore riconosciuta in capo al vertice dello Stato, posta ‹‹fuori della tradizionale tripartizione dei poteri›› e risolventesi ‹‹in limite dell’indirizzo politico ed in puntuale garanzia dell’ordinato svolgimento del sistema››.
teorizzazione a Barile273: in questo caso, il rischio di ‹‹conferire una valenza plebiscitaria (o, per
dirlo più semplicemente, un rapporto diretto Capo dello Stato-popolo) alla posizione del Presidente della Repubblica››274, assumerebbe livelli eccessivamente elevati, soprattutto per un sistema
parlamentare – come quello italiano – votato all’accentuazione della garanzia da indesiderate concentrazioni di potere, anche da parte della suprema magistratura.