Le assicurazioni sociali

Già dall’epoca della rivoluzione industriale, in cui vi era stato un incremento di infortuni sul lavoro e malattie per scarse condizioni igieniche lavorative, era emersa la necessità di un sostegno finanziario per la sopravvivenza nel periodo

54 _{Guccione A.V., Le Assicurazioni, in Storia della legislazione bancaria, finanziaria e} assicurativa, Banca d’Italia, Marsilio Editori, Venezia, 2012, p. 488. Si veda l’opera citata anche per dettagli sulle disposizioni che regolavano l’attività dell’INA.

55 _{Per il dettaglio dell’analisi, si veda De Simone E., Breve storia delle assicurazioni,}

della vecchiaia e in caso di invalidità. La classe lavoratrice si batteva affinché venissero riconosciute garanzie a tutela della propria incolumità sul posto di lavoro. L’assistenza sociale, le opere pie della Chiesa cattolica, le società di mutuo soccorso non potevano sopperire alla domanda della classe lavoratrice. Le assicurazioni sociali diventavano obbligatorie per la prima volta in Germania, in cui, già ai tempi del cancelliere Bismarck (fine 1800), venivano introdotte assicurazioni obbligatorie per malattie, infortuni sul lavoro nonché per vecchiaia e invalidità56_.

La prima forma assicurativa sociale obbligatoria era quella a copertura degli infortuni sul lavoro. Lo sviluppo era determinato, in particolare, dall’aumento degli incidenti sul luogo di lavoro, dalla minore ostilità dei movimenti socialisti che erano inizialmente contrari all’assicurazione in quanto percepita come strumento di dissuasione dei lavoratori dalla lotta di classe nonché dalla sua attinenza con forme assicurative già previste all’interno delle legislazioni nazionali, quali quella relativa alla responsabilità personale per danni causati a terzi. Secondo lo schema originario, l’onere della prova ricadeva sul lavoratore che doveva dimostrare la responsabilità del datore di lavoro in caso di incidente. Successivamente, il rischio di infortuni veniva considerato come rischio insito nella stessa attività lavorativa, la cui responsabilità doveva ricadere sul datore di lavoro il quale traeva vantaggio dalla stessa attività lavorativa. Le assicurazioni obbligatorie per malattie, invalidità, vecchiaia, maternità tardavano ad affermarsi. Da studi di politica economica, si rilevava una forte differenza di trattamento delle politiche sociali in presenza di regimi autoritari, ovvero a consenso più allargato. In particolare, nel primo caso, come la Germania, l’Austria, l’Italia, il rischio di una sovversione da parte della classe operaia spronava all’adozione di politiche sociali più evolute che consentissero, tra l’altro, di attrarre maggiore consenso politico popolare. Mentre, in Paesi orientati a una democrazia più parlamentare, come la Francia, il Belgio, intervenivano più tardi con politiche sociali,

nonostante lo sviluppo economico e sociale raggiunto57.

Un’importante tappa del processo evolutivo delle assicurazioni sociali era rappresentato dalla presenza di varie organizzazioni internazionali, quale l’Organizzazione Internazionale del Lavoro (OIL) istituita (1919) in occasione della Conferenza di pace di Versailles nell’ambito delle Nazioni Unite, con scopi di diffusione della tutela dei lavoratori e della previdenza sociale. A tale Organizzazione si affiancavano Organismi delle Nazioni Unite, ossia l’Associazione Internazionale della Sicurezza Sociale (1927), quale ente di accentramento dei gestori della sicurezza sociale, e l’Organizzazione Mondiale

56 _{Sulle assicurazioni sociali e la distinzione con le assicurazioni private, si veda Rossetti M., Il} diritto delle assicurazioni, Vol. III, CEDAM, Milano, 2013.

57 _{Per il dettaglio dell’analisi, si veda De Simone E., Breve storia delle assicurazioni,}

della Sanità (1948), quale istituzione specializzata nella prevenzione della salute e delle malattie. Nel Paese d’Oltreoceano, venivano introdotte le assicurazioni obbligatorie (1935) dapprima per vecchiaia e disoccupazione, poi anche per malattia e invalidità58_.

4.2.1. Le assicurazioni sociali in Italia

A seguito dell’Unità d’Italia, vi erano posizioni contrastanti in materia di politiche sociali. In particolare, la borghesia non gradiva un eccessivo intervento dello Stato nell’ambito assistenziale, nonostante gli interventi fossero attuati tramite le opere pie della Chiesa cattolica. Gli stessi Cattolici tendevano a ostacolare l’ingerenza dei pubblici poteri in ambiti sostanzialmente a loro riservati. Il nascente movimento operaio e socialista era contrario a interventi statali in quanto considerati espressione del potere della classe borghese, preferendo meccanismi di mutuo soccorso o mutualità volontaria. Nel 1898 veniva istituita la Cassa Nazionale di Previdenza per l’invalidità e la vecchiaia degli operai, che raccoglieva le forme assicurative volontarie e riconosceva i diritti pensionistici al superamento di venticinque anni di versamenti contributivi e una pensione di invalidità dopo cinque anni di permanenza nella Cassa. Inoltre, la gestione delle assicurazioni sociali di invalidità, di vecchiaia e di maternità venivano affidate

alla Cassa Nazionale di Previdenza59.

L’inizio del 1900 portava significative novità nell’ambito delle assicurazioni sociali. Le forze politiche e le parti sociali si rendevano conto che le assicurazioni sociali a contribuzione volontaria non erano sostenibili nel lungo periodo, né socialmente utili in quanto operavano in condizioni di costante sofferenza finanziaria. Nel 1917 veniva adottato il primo provvedimento in materia di

assicurazione automatica contro gli infortuni60. Questa forma assicurativa era

automatica ed era riconosciuta anche a favore del datore di lavoro e non solo del lavoratore subordinato. Successivamente, veniva approvato il provvedimento in materia di assicurazioni obbligatoria per invalidità e vecchiaia per tutti i lavoratori

58 _{Per un’analisi sul sistema delle assicurazioni sociali e di pubblica assistenza negli Stati Uniti, si}

veda Gordon L., Social insurance and public assistance: the influence of gender thought in the United States, 1890-1935, The American Historical Review, 7, 1, febbraio 1992.

59 _{Guccione A.V., Le Assicurazioni, in Storia della legislazione bancaria, finanziaria e} assicurativa, Banca d’Italia, Marsilio Editori, Venezia, 2012, p. 499.

60 _{Il principio della “automaticità” riguarda sia la costituzione del rapporto assicurativo, che sorge} ex lege come diretta conseguenza del rapporto di lavoro, sia il diritto del lavoratore alle prestazioni assicurative che sono a lui dovute come conseguenza automatica dell’infortunio, anche nei casi in cui sia stata adottata l’adeguata diligenza da parte del datore di lavoro. Tale principio è stato poi elevato a regola del sistema previdenziale (cfr. articolo 2116 del Codice Civile). Per approfondimenti, si veda La Torre A., Cinquant’anni col diritto: Diritto delle Assicurazioni, Vol. II, Giuffrè Editore, Milano, 2008, p. 184.

(1919), compresi gli impiegati61. I lavoratori potevano beneficiare di una pensione di vecchiaia al raggiungimento dei sessantacinque anni di età e di venticinque anni di contributi, nonché di una pensione di invalidità dopo cinque anni di contributi. La Cassa Nazionale di Previdenza veniva trasformata in Cassa Nazionale per le Assicurazioni Sociali.

Come metodo di gestione delle assicurazioni sociali, lo Stato optava per il sistema a capitalizzazione, invece di quello a ripartizione. In sostanza, con il primo metodo, i contributi versati dagli iscritti venivano accantonati a riserva tecnica, a garanzia delle prestazioni dovute. In questo caso, occorreva una gestione prudente in particolare in momenti di forte inflazione che potevano portare a un decremento degli accantonamenti. Mentre, con il sistema a ripartizione, la copertura degli oneri avveniva con riferimento a quelli che si sarebbero verificati in corso d’anno. L’unica garanzia in quest’ultimo caso era dovuta dall’esistenza di iscritti futuri i

cui contributi andavano a sostegno delle uscite future62_.

Un ulteriore intervento legislativo che segnava un significativo cambiamento nel settore delle assicurazioni a sostegno del mondo del lavoro era l’assicurazione

contro la disoccupazione introdotta nel 191963. Questa veniva sviluppata nel

periodo del fascismo, durante il quale si consideravano le politiche sociali una suprema forma di collaborazione tra capitale e lavoro, come da Carta del Lavoro approvata nel 1927. Alle assicurazioni obbligatorie, si aggiungevano le

assicurazioni contro la tubercolosi, le malattie professionali degli operai64. Nel

1933 venivano introdotti l’Istituto Nazionale per le Assicurazioni contro gli Infortuni sul Lavoro (INAIL) e l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS), derivante dalla trasformazione della Casa Nazionale per le Assicurazioni Sociali. Successivamente, venivano introdotte novità nel settore delle assicurazioni sociali. Venivano istituite le pensioni di reversibilità, che riconoscevano alla vedova e ai figli orfani un sostentamento, tenuto conto dei contributi versati dal coniuge in vita. Veniva abbassata l’età pensionabile, stabilendo sessant’anni per gli uomini e cinquantacinque anni per le donne. Sempre a sostegno del nucleo familiare, venivano riconosciuti assegni familiari in

61 _{Si veda il Decreto-legge Luogotenenziale 21 aprile 1919, n. 603, concernente l’assicurazione}

obbligatoria contro la invalidità e la vecchiaia per le persone di ambo i sessi che prestano l’opera loro alle dipendenze di altri. Inoltre, per dettagli sull’evoluzione delle forme previdenziali, si veda Cinelli M., Diritto della previdenza sociale, G. Giappichelli Editore, Torino, 2015, p. 25 ss.

62 _{Per un’illustrazione delle due metodologie di calcolo, si veda Fossati A., Economia pubblica,}

FrancoAngeli, Milano, 2000, p. 321 ss.

63 _{Cinelli M., Diritto della previdenza sociale, G. Giappichelli Editore, Torino, 2015, p. 31.}

L’autore illustra l’evoluzione del trattamento della disoccupazione, evidenziando che inizialmente si trattava di assicurazione contro la disoccupazione e che poi diventava assicurazione per l’impiego.

64 _{Guccione A.V., Le Assicurazioni, in Storia della legislazione bancaria, finanziaria e} assicurativa, Banca d’Italia, Marsilio Editori, Venezia, 2012, p. 499.

base al numero di figli, che prevedevano anche una percentuale di contribuzione da parte dello Stato65_.