Il termine “controllo” assomma in sé diverse attività. È stato infatti, affermato, che “dietro il controllo c’è un po’ di tutto: verifiche di legittimità di tipo giustiziale; riesame dei modi di esercizio del potere; nuove ponderazioni di interessi pubblici,
indicazione di indirizzi dal <<controllante>> al
<<controllato>>; verifiche ed insieme indicazione di indirizzi…”. Nonostante vi siano diversi tipi di controllo, di per certo esso deve presentare i seguenti tratti comuni: in primo luogo “l’esistenza di un rapporto fra un soggetto, il controllore, ed un altro soggetto, un oggetto, un fenomeno, una situazione; in secondo luogo il “potere od il dovere, in capo al controllore di
157 L. MEZZETTI, Diritto costituzionale. Manuale breve. Tutto il programma d’esame
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esercitare l’attività mediante la quale si svolge il controllo; in terzo luogo “lo scopo per il quale il controllo viene esercitato”, che consiste nell’accertare o garantire che quanto forma oggetto di controllo risponda a determinate regole. Considerata, come detto poc’anzi, la molteplicità delle tipologie di controlli, la dottrina ha ritenuto racchiudere il significato di controllo in un’unica espressione: “il controllo è la verificazione amministrativa di conformità a determinati canoni o prescrizioni”. Il “Controllo in senso giuridico” è stato definito come la “verificazione di regolarità di una funzione propria o aliena, ed in quest’ultimo caso si intende fare riferimento all’attività di controllo espletata da un organo o un’autorità i quali verificano la conformità di un atto o di un’attività prestabilite, sulla base di poteri o doveri che ad essi vengono conferiti dall’ordinamento, dunque possono operare il controllo se sono a ciò legittimati. Il controllo di cui abbiamo parlato, può anche assumere il carattere del “giudizio”, inteso come valutazione e apprezzamento di norme, persone, fatti, situazioni, relativamente ai criteri delle discipline di volta in volta applicate. Tra le varie tipologie di controllo, questa a cui da ultimo abbiamo fatto riferimento, rientra tra i c.d. “Controlli amministrativi”.
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Oltre alle caratteristiche che sono state espletate, non bisogna tralasciare due principi, relativi a questo tipo di controlli: anzitutto il “principio di generalizzazione”, in base al quale ogni aspetto o momento dell’attività amministrativa può essere sottoposto a controllo; in secondo luogo il c.d. “principio dell’accessività” dei controlli rispetto all’azione amministrativa, della quale valutano la regolarità. Quest’ultima caratteristica dei controlli ci dice come essi hanno lo scopo precipuo di migliorare l’attività della pubblica amministrazione e di come quest’ultima
debba curare gli interessi pubblici158.
Ai sensi dell’art. 100 Cost., la Corte dei conti opera tre diversi tipi di controllo: il controllo preventivo di legittimità sugli atti del governo; il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato; il controllo sugli enti ai quali lo Stato contribuisce in via ordinaria. Caratteristica principale del controllo è che esso è svolto in posizione di assoluta imparzialità rispetto agli interessi e agli atti di governo coinvolti, quindi è un controllo esterno e neutrale. Oltre alla disposizione costituzionale succitata, vi sono diverse leggi ordinarie che trovano il loro fondamento in altre disposizioni costituzionali: l’art. 97 Cost. che fa riferimento al
158 A. BAX, La Corte dei Conti. Le funzioni di controllo, giurisdizionali e consultive, op
138
principio del buon andamento dell’amministrazione; nell’art. 81 Cost., che riguarda il rispetto degli equilibri di bilancio; nell’art. 119 Cost., inerente il coordinamento della pubblica finanza. Un’importante legge che ha inciso in materia di controlli è stata, la più volte citata, legge 14 gennaio n. 20 1994. Essa ha provveduto a ridurre il numero degli atti sottoposto al controllo preventivo di legittimità, ed ha introdotto una nuova forma di controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle pubbliche amministrazioni, nonché sulla gestione dei fondi di provenienza comunitaria. Questa nuova forma di controllo, ai sensi della legge 7 agosto 1990 n. 241), fu conformata ai parametri di economicità ed efficacia che debbono sempre ispirare l’attività amministrativa. La Corte dei conti si è vista attribuire nel corso del tempo, da parte di altre leggi, altri tipo di controllo, denominati controllo/referto: anzitutto il controllo sulla copertura finanziaria delle leggi di spesa; referti speciali; la funzione di certificazione finanziaria sui contratti collettivi di
lavoro; referti sulla finanza regionale e locale159.
5.1 Controllo preventivo di legittimità.
La Corte dei Conti si avvale di cinque sezioni, aventi sede a
139
Roma, per l’espletamento delle funzioni di controllo. Queste sono: a) la Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del governo e sugli atti delle Amministrazioni dello Stato;
b) la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, che presenta la stessa struttura della precedente;
c) la Sezione di controllo sulla gestione finanziaria degli enti sovvenzionati dallo Stato;
d) la Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali, con lo specifico compito di gestire i fondi provenienti dal bilancio comunitario;
e) la Sezione delle Autonomie che si occupa della gestione della
finanza regionale e locale160.
Nello specifico il controllo di legittimità, a proposito degli atti delle amministrazioni dello Stato, può essere di due tipi: preventivo o successivo. Del secondo ci occuperemo in seguito. Per quanto riguarda il primo esso consiste, in buona sostanza, nell’accertare la legittimità dei Decreti del Capo dello Stato, (che non siano però emessi nell’esercizio di pubbliche funzioni), degli atti del Governo e di altri organi decentrati e la loro
160 A. BAX, La Corte dei Conti. Le funzioni di controllo, giurisdizionali e consultive, op
140
corrispondenza alle norme giuridiche ed alla legge di bilancio,
tutto ciò almeno fino alla riforma del 1994161. Quindi in buona
sostanza, la Corte dei conti, parimenti a qualsiasi altro giudice pone in essere un controllo, che sotto diversi aspetti è più vicino a quello giurisdizionale che amministrativo, risolvendosi infatti, nel “valutare la conformità degli atti che ne formano oggetto alle norme di diritto oggettivo, ad esclusione di qualsiasi apprezzamento che non sia di ordine strettamente giuridico”. È dunque un controllo “esterno” e “neutrale”, che serve per garantire la legittimità degli atti sottoposti all’esame della magistratura contabile, che questi ultimi siano rispettosi del diritto soggettivo e che si differenzia dai controlli amministrativi in ragione della natura e dell’organo a cui vengono affidati. Questo tipo di controllo però ha perduto il carattere della
generalità, essendo ormai circoscritto ai soli atti di Governo162.
Infatti come detto in precedenza, prima della riforma con la legge 14 gennaio 1994, n. 20, erano soggetti al controllo preventivo di legittimità: i decreti del Presidente della Repubblica, e alcuni decreti ministeriali. Ancora prima della riforma la legge n.
161 F. LAURO., La Corte dei Conti 3a edizione. SAGOLA EDITRICE, 1979, Pag. 19. 162 A. MONORCHIO, L. G. MOTTURA, Compendio di contabilità di Stato. CACUCCI
141
400/1988 aveva escluso dal controllo preventivo i decreti-legge e i decreti legislativi delegati. L’art. 3 comma 1 della legge 14 gennaio n. 20 del 1994, come modificato dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, sottopone al controllo preventivo di legittimità: a) i provvedimenti emanati a seguito della deliberazione del Consiglio dei Ministri;
b) atti che incidono in misura rilevante sul bilancio; c) atti c.d. a rischio;
d) i provvedimenti commissariali adottati in esecuzione delle ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri in materia di
protezione civile163.
Di recente poi, il D.Lgs. 1 luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto del 2009, n.102, ha esteso il
controllo preventivo ad incarichi e consulenze164. Il controllo
preventivo di legittimità ha due caratteristiche: è eventuale e necessario. Quello eventuale riguarda atti dell’amministrazione statale, che sono invece esclusi da quello necessario. Per un tempo limitato, esso può essere effettuato: a) su richiesta del
163 M. MIRABELLA, A. ALTIERI, M. P. ZERMAN, Manuale di diritto amministrativo,
Edizioni 35-2012. GIUFFRE’ EDITORE, 2012, pagg. 673-674.
164 G. FESTA, Riflessioni sulla contabilità degli enti pubblici: profili giurisprudenziali e
142
Consiglio dei Ministri, sulla base di una scelta discrezionale e che può rivestire anche una funzione precauzionale;
b) sulla base di una motivata deliberazione della Sezione di controllo della Corte, “in relazione a situazioni di diffusa e ripetute irregolarità rilevate in sede di controllo successivo”. Mentre il controllo necessario si effettua solamente su atti che non hanno forza di legge emanati dal Governo o autorità governativa, in cui si esprime la funzione di alta amministrazione o si dispone su aspetti gestori di rilevante interesse economico-
finanziario165. Per ciò che concerne più propriamente il
procedimento di controllo, esso a partire dalla legge istitutiva della Corte dei Conti, è stato oggetto di modifiche che lo hanno conformato ad una normativa orientata prevalentemente alla tempestività dell’azione amministrativa. Anzitutto con le riforme del 1994 e 1996 è stato introdotto il criterio del silenzio-assenso: in base ad esso gli atti sottoposti a controllo preventivo dell’organo contabile acquistano efficacia se entro il termine di trenta giorni non vengono rimessi all’esame della Sezione di controllo da parte dell’ufficio di controllo competente. La normativa è stata però ulteriormente modificata. Infatti l’art. 27
165 M. SCIASCIA, Diritto delle gestioni pubbliche. Istituzioni di contabilità pubblica.
143
comma 1, legge 24 novembre 2000, n. 340 afferma che: “Gli atti trasmessi alla Corte dei conti per il controllo preventivo di legittimità divengono in ogni caso esecutivi trascorsi sessanta giorni dalla loro ricezione, senza che sia intervenuta un pronuncia della Sezione di controllo, salvo che la Corte, nel predetto termine, abbia sollevato questione di legittimità costituzionale, per violazione dell’art. 81 Cost., delle norme aventi forza di legge che costituiscono il presupposto dell’atto, ovvero abbia sollevato, in relazione all’atto, conflitto di attribuzione. Il predetto termine è sospeso per il periodo intercorrente tra le eventuali richieste istruttorie e le risposte dell’Amministrazione o del Governo, che non può essere
complessivamente superiore a trenta giorni”166. In buona
sostanza, la disciplina introdotta dalla legge n. 340/2000, assoggetta la procedura di controllo preventivo della Corte dei Conti ad un periodo massimo di durata non superiore a trenta giorni e che deve formare oggetto di verifica da parte dell’organo di controllo. Il termine previsto dalla normativa, non può essere derogabile né per volontà della stessa Corte dei Conti, né dalle Amministrazioni. “Pertanto decorso il termine assegnato
166 A. BAX, La Corte dei Conti. Le funzioni di controllo, giurisdizionali e consultive, op
144
all'amministrazione per rispondere alle richieste istruttorie, l'ufficio di controllo è tenuto, qualora permangano dubbi di legittimità a deferire "allo stato degli atti" alla sezione del controllo l'esame del provvedimento, affinché il procedimento
possa utilmente concludersi nei termini previsti”167. Quindi per
semplificare ed accelerare le procedure di controllo sono previsti dalla nuova disciplina tempi più brevi, essendo ormai il controllo preventivo di legittimità assoggettato ad un unico ed indifferenziato termine massimo di durata. Ciò comporta la possibilità di poter determinare con una tempistica più certa l’acquisizione di efficacia o la dichiarazione di inefficacia dei
provvedimenti sottoposti a controllo168. Dal punto di vista
prettamente procedurale il controllo preventivo si effettua con l’apposizione del visto su quegli atti che sono ritenuti legittimi e con la conseguente “registrazione”, in apposite scritture conservate dalla Corte unitamente a copia degli atti registrati. Il visto viene rifiutato se la Corte ritiene un provvedimento illegittimo, però in questo caso deve esserci la pronuncia motivata della Sezione di controllo. Qualora la Pubblica Amministrazione ne faccia espressa richiesta, perché ad esempio
167 Corte Conti, sez. contr., 12/03/2001, n.9 in Riv. Corte Conti, 2001, 2, 1, (s.m.) (s.m.). 168 Corte Conti, sez. contr., 17/04/2001, n. 19, in Riv Corte Conti, 2001, 2, 15.
145
non condivide la pronuncia negativa della Sezione, l’organo contabile deve in seguito pronunciarsi a sezioni riunite e se queste confermano la illegittimità dell’atto, questo viene vistato con riserva, e quindi registrato. Se il provvedimento sottoposto all’esame della Corte comporta spese illegittime, allora sarà la
stessa Corte dei Conti ad annullarlo169. Il procedimento appena
descritto non essendo assimilabile a quello amministrativo, né a quello giurisdizionale è interamente disciplinato dalle norme che lo prevedono anche ai fini del contraddittorio (art. 24 T.U. 12
luglio 1934, n. 1214)170.
5.2 Controllo successivo di legittimità.
Dunque mentre il controllo preventivo è condizione di efficacia dell’atto ad esso sottoposto, in quanto il suo fine è quello di accertare la legittimità e la corrispondenza di un atto alla legge, il controllo successivo si esplica invece, su di un atto già esecutivo. Si tratta di un riesame di tipo contabile che riguarda nello specifico la gestione finanziaria, per stabilire eventualmente se vi sono state responsabilità. Può a sua volta essere di due tipi: 1) generale e riguardare la verifica del rendiconto generale dello
169 F. LAURO, La Corte dei Conti 3a edizione, op cit., pag. 19
170 A. BAX, La Corte dei Conti. Le funzioni di controllo, giurisdizionali e consultive, op
146
Stato e delle gestioni annesse compreso il conto del bilancio ed il conto generale del patrimonio. Le conclusioni, contenute nelle deliberazioni, devono essere presentate al Parlamento allegandovi una relazione nella quale è necessario indicare: anzitutto le ragioni per le quali su alcuni mandati è stato apposto il visto con riserva; in secondo luogo le osservazioni sulla gestione delle varie amministrazioni; in terzo luogo i suggerimenti al legislatore in ordine alle modifiche di legge od le riforme che si ritengono più opportune;
2) particolare, ed essere esercitato nei casi tassativamente previsti
dalla legge, ed ha una funzione di riscontro171.
Va comunque precisato, che questo tipo di controllo è ormai in via di abbandono: esso, riguarda infatti, ai sensi dell’art. 166 della legge n. 312, del 1980, gli atti di liquidazione definitiva dei
trattamenti pensionistici, e altri atti stabiliti da altre leggi172. V’è
comunque da dire che tale controllo successivo viene esercitato dalla Corte anche su un ulteriore categoria di atti, quelli a rilevanza “finanziaria”, che la Corte stessa richieda di sottoporre per un certo periodo di tempo, al proprio esame, anche se resta
171 F. TIGANO, Corte dei Conti e attività amministrativa, op cit., pagg. 70-71
172 R. CHIEPPA, R. GIOVAGNOLI, Diritto amministrativo. Manuale breve. GIUFFRE’
147
ugualmente salva l’esecutività di tali atti. Le amministrazioni che abbiano subìto rilievi di legittimità sono tenute ad inviare alla Corte i provvedimenti, (di modifica o di conferma), adottati in conseguenza del riesame degli atti investiti dai rilievi. L’art. 3 comma 3 della legge 14 gennaio del 1994, n. 20, prevede che nel caso in cui vengano rilevate ipotesi di illegittimità, la Corte deve
darne avviso al Ministro173.
5.3 Controllo successivo sulla gestione.
Le riforme degli anni ’90, a partire dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, sono tutte caratterizzate da uno specifico intento: quello cioè di fare in modo che l’attività amministrativa si svolgesse nel pieno rispetto dei principi di economicità, efficacia ed efficienza, ma anche pubblicità e trasparenza. Dello stesso avviso è la legge di riforma 14 gennaio 1994, n. 20, che ha introdotto, a questo proposito, il controllo sulla gestione ad opera della Corte dei Conti. Come sappiamo gli anni ‘90 sono i c.d. anni della “Prima Repubblica” e di “tangentopoli” cioè anni nei quali emerge un dato incontrovertibile e preoccupante, ovverosia la necessità di porre in essere una riforma strutturale che renda
173 A. BAX, La Corte dei Conti. Le funzioni di controllo, giurisdizionali e consultive, op
cit., pag. 72.
148
l’amministrazione in grado di svolgere i propri doveri
attenendosi ad un preciso badget174.
Come ho detto in precedenza, nel corso di questa trattazione, già l’art. 100 comma 2 della Costituzione prevedeva un controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato ad opera della Corte dei Conti. Si trattava di un controllo specifico, sfociante nel “giudizio di parificazione del rendiconto generale dello
Stato”175. La succitata legge n. 20 del 1994, fa molto di più,
perché introduce significative ed incisive novità: infatti essa prevede che la Corte dei Conti non debba solamente effettuare controlli preventivi di legittimità, ma svolgere un verifica concreta ed effettiva circa la gestione della res publica. Nello specifico, l’art. 3 comma 4 della stessa legge prescrive che l’organo contabile, svolge anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonché sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria, ponendo in essere una verifica circa la legittimità e regolarità in merito alle gestioni, ed anche il funzionamento dei controlli interni a
175 L. LAPERUTA, Procedimento amministrativo e diritto di accesso agli atti, Edizione
149
ciascuna amministrazione. Altro compito è quello di accertare, “anche in base ad esito degli altri controlli”, che l’attività amministrativa si svolga nel pieno rispetto dei principi fissati dalla legge, comparando costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa. Da quanto detto fino ad ora, emergono dati di notevole interesse: in primo luogo i c.d. “controlli interni” sono intesi come capacità delle amministrazioni di monitorare la propria performance; altro dato importante è l’aver posto maggiormente l’attenzione sulla “rispondenza dei risultati agli obiettivi”, piuttosto che alla legittimità formale dello strumento utilizzato; infine la presenza di “criteri di riferimento del controllo” sui quali commisurare
l’attività176. La Corte dei Conti esercita tale controllo approvando
ogni anno per l’anno successivo un “programma dei lavori”, il quale viene poi trasmesso ai Presidenti delle Camere e dei Consigli Regionali. Nell’esercizio di tali attribuzioni la Corte dei Conti ha la facoltà di richiedere alle pubbliche amministrazioni qualsiasi atto o notizia e può anche effettuare ispezioni
accertamenti diretti177. Posto che, come detto, l’attività di
176 V. ONIDA, Compendio di diritto costituzionale. GIUFFRE’ EDITORE, 2009, pagg.
306-307.
177 LAPERUTA L., Il lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, op cit.,
150
controllo in questione ha la finalità di accertare che i risultati ottenuti corrispondano agli obiettivi previsti dalla legge, a questo punto sorgono delle domande in relazione a che cosa si intende per “risultati”, e che cosa si intende per “obiettivi previsti dalla legge”. Proprio per questo motivo, “la Corte definisce annualmente i programmi ed i criteri d riferimento del controllo”, cioè procede alla preventiva “taratura” del controllo sulla gestione. Tutto ciò ha un duplice scopo: anzitutto evitare che il controllo possa rivelarsi arbitrario e frutto di parametri incerti; in secondo luogo calibrare il controllo stesso non solo a parametri di legittimità, ma anche ad aspetti legati al costo, alla qualità, al quantum di utilità che ne è derivato rispetto
all’obiettivo standard prefissato178. Infine per quanto concerne
l’ambito di applicazione, l’art. 1 comma 2 del D.Lgs. 165 2001, sulla scorta di quanto prevede la legge n. 20 del 1994 all’art. 3 comma 4, prevede che vi rientrano le amministrazioni dello Stato, ivi comprese gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende dello stato ed amministrazioni
151
ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le
Comunità montane ed altri179.
5.4 Controllo su Regioni ed enti locali.
Come ho detto in precedenza, trattando delle funzioni di controllo della Corte dei Conti, l’art. 100 comma 2 della Costituzione, assegna proprio all’organo contabile la funzione di controllo “sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria”.
Dalla disposizione citata si evince come sin dall’approvazione del testo costituzionale si avesse contezza di un modello di controllo avente ad oggetto la gestione, e come misura il referto
al Parlamento, cioè un controllo-conoscenza.
Il controllo in questione è disciplinato dalla legge 21 marzo 1958, n. 259, recante la disciplina della “Partecipazione della Corte dei Conti al controllo cui lo Stato contribuisce in via ordinaria”, il cui art. 9 ha dato vita alla “sezione controllo enti” per
l’espletamento della funzione di controllo180.
Mentre per ciò che concerne il controllo sugli enti locali l’art. 13
179 L. LAPERUTA, Il lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, op cit.,
pag. 111.
180 V. TENORE, (a cura di), La nuova Corte dei Conti. Responsabilità, pensioni,
controlli, op cit., pag. 1025.
152
comma 1 del d.l. n. 786/1981, convertito con modificazioni in legge n. 51/1982, ha istituito la sezione enti locali ( divenuta poi sezione autonomie), che ha il compito di esaminare la gestione