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Università di Pisa
Dipartimento di Giurisprudenza
Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza
TESI DI LAUREA
La responsabilità amministrativa dei pubblici dipendenti
Il Relatore: Chiar.mo Prof. Alfredo Fioritto
Il Candidato: Francesco Iacona
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Indice
Introduzione 8 Capitolo I
Natura ed evoluzione normativa della responsabilità amministrativa
1. Introduzione sul concetto di responsabilità in generale. 13 2. Vari tipi di responsabilità. Cenni. 15
3. Definizione, natura e funzione della responsabilità
amministrativa. 18 4. La responsabilità amministrativa e contabile. Differenze. 25
5. Giurisdizione in materia di responsabilità amministrativa e contabile. 33 6. Evoluzione normativa della responsabilità amministrativa. 38 7. Le riforme del 1994 e del 1996. 45
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Capitolo II
Elementi costitutivi della responsabilità amministrativa
1. Il rapporto di servizio con la P.A. 53
2. Il comportamento antigiuridico. La condotta. 57
2.1 L’insindacabilità delle scelte discrezionali. 62
3. Il danno. 65
3.1 Il danno da disservizio. 75
3.2 Il danno da tangente. 78
3.3 Il danno all’immagine della P.A. 82
3.4 Il danno ad amministrazione diversa da quella di appartenenza. 88
3.5 La quantificazione del danno: il potere riduttivo. 93
4. L’elemento psicologico. Dolo o colpa grave. 98
4.1 La culpa in vigilando del dirigente. 103
5. Il rapporto di causalità. 106
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Capitolo III
La Corte dei Conti nel nostro ordinamento.
1. Origine ed evoluzione della Corte dei Conti dal 1862. 114
2. La Corte dei Conti nel quadro costituzionale e fino ai giorni nostri. 119
3. La responsabilità dei pubblici dipendenti, alla luce dell’art. 28 della Costituzione. 122
4. Articolazioni e organizzazione della Corte dei Conti. 127
4.1 Attribuzioni della Corte dei Conti. 134
5. Le funzioni di controllo della Corte dei Conti. 135
5.1 Controllo preventivo di legittimità. 138
5.2 Controllo successivo di legittimità. 145
5.3 Controllo successivo sulla gestione. 147
5.4 Controllo su Regioni ed enti locali. 150
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7. La funzione amministrativa e consultiva della Corte dei
Conti. 160
Capitolo IV Un aspetto regolamentare della responsabilità amministrativa 1. Intrasmissibilità agli eredi del debito erariale. 164
2. L’azione di responsabilità nei confronti degli eredi. 169
3. La rinuncia all’eredità ed accettazione Con beneficio d’inventario. 171
Conclusioni 175
Bibliografia 179
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INTRODUZIONE
Il presente lavoro ha la finalità di raccontare una delle cinque responsabilità a cui vanno incontro i dipendenti della Pubblica Amministrazione, ovverosia la “responsabilità amministrativa”, partendo proprio dal concetto generale di responsabilità, posto che in caso di violazione di norme imposte dall’ordinamento giuridico, se mancasse il concetto di responsabilità non avrebbe senso l’affermazione stessa del diritto. Un ordinamento giuridico costituito vive perché fondato sulla responsabilità dei consociati, i quali in quanto dotati del libero arbitrio potrebbero essere indotti a violare le norme previste dall’ordinamento, e dunque essi devono costantemente “rendere il conto” del loro operato. Proprio per questo motivo con la legge 14 agosto 1862 n. 800 nasce la Corte dei Conti, così denominata, perché appunto garantisce che i consociati possano rendere il conto del loro operato. Quindi il concetto di responsabilità risulta imprescindibile in ogni ordinamento costituito. Proseguendo nella trattazione, oltre al succitato concetto di responsabilità generale, nel primo capitolo ho affrontato anche se solamente per cenni, gli altri tipi di responsabilità a cui vanno incontro i pubblici dipendenti (civile, penale, disciplinare e dirigenziale);
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ho affrontato il discusso tema della “natura” di detta responsabilità, se fosse cioè da considerare di natura privatistica o pubblicistica, problematica tutt’ora controversa, concludendo con le caratteristiche della responsabilità amministrativa anche a seguito delle riforme del 1994 e del 1996. Nel secondo capitolo, ad avviso di chi scrive, si entra in “medias res” dell’argomento, in quanto vengono affrontati gli elementi costitutivi della succitata responsabilità, partendo dal rapporto di servizio, considerato presupposto oggettivo della responsabilità in questione, ma non imprescindibile come in passato, posto che oggi il pubblico dipendente può essere chiamato a rispondere anche per aver cagionato un danno ad amministrazione diversa da quella di appartenenza; sempre nel secondo capitolo è stato ampiamente affrontato proprio il tema dell’elemento oggettivo del danno, descrivendolo nelle sue sfaccettature civilistiche per poi analizzarlo nell’ambito della normativa sulla responsabilità amministrativa. Ho elencato le nuove figure di danno occorse anche a seguito del travagliato periodo che ha vissuto il nostro Paese tra il 1992-93, anni in cui imperversa il fenomeno delle “varie tangentopoli”: quindi ho fatto riferimento al danno da tangente, al collegato danno all’immagine, al danno da
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disservizio, e come detto in precedenza, a quello ad amministrazione diversa da quella di appartenenza. Gli altri elementi che sono stati da me raccontati riguardano: il comportamento antigiuridico, quindi la condotta, il nesso di causalità che deve sussistere tra la condotta illecita del pubblico agente e il danno erariale che ne è derivato, il termine prescrizionale, l’insindacabilità delle scelte discrezionali e l’elemento psicologico del dolo e della colpa grave. Questi ultimi tre elementi sono stati in particolar modo “toccati” dalla legge 14 dicembre 1994, n. 20. Il terzo capitolo della trattazione si occupa invece dell’organo che garantisce il corretto svolgimento dell’attività amministrativa, ovverosia la Corte dei Conti, della quale ho descritto le origini a partire dalla sua legge istitutiva (L. 14 agosto 1862, n. 800), la rilevanza che ha assunto dopo l’avvento della Costituzione coadiuvando il Consiglio di Stato ed il C.N.E.L. nell’attività di sorveglianza dell’attività del Governo ed essendo per tale motivo indipendente da quest’ultimo, le sue attribuzioni, le funzioni di controllo (preventivo di legittimità, successivo, successivo sulla gestione e sulle Regioni ed enti locali), le quali hanno il preciso scopo di garantire il buon andamento dell’amministrazione,
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terminando con la descrizione della funzione giurisdizionale, amministrativa e consultiva. Infine nel quarto ed ultimo capito ho illustrato uno tra gli aspetti regolamentari della responsabilità amministrativa, la “intrasmissibilità del debito agli eredi”, considerato un corollario della natura personale di detta responsabilità a seguito della statuizione operata dall’art. 1 della legge n. 20 del 1994.
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Capitolo I
Natura ed evoluzione normativa della responsabilità amministrativa
1. Introduzione sul concetto di responsabilità in generale. “Poiché il diritto è essenzialmente violabile, e la norma esiste appunto in vista della sua violabilità, se mancasse, di fronte ed in parallelo alla possibilità di violazione, il concetto di
responsabilità, non avrebbe senso l’affermazione del diritto1.”
Orbene da tale assunto noi capiamo come nessun sistema istituzionale potrebbe fondarsi e reggersi sull’irresponsabilità dei soggetti, nessun ordinamento giuridico avrebbe senso senza un coacervo di norme, fornite da sanzioni, a meno che l’ordinamento non perda il carattere della effettività e non sia più un ordinamento giuridico. Il concetto di responsabilità, dunque, risulta imprescindibile in ogni ordinamento costituito. Alla base del rapporto obbligatorio, il quale è costituito dai due elementi del debito e della responsabilità, abbiamo la libertà dell’uomo. Come sappiamo l’ordinamento impone ai consociati determinati comportamenti da osservare i quali naturalmente potrebbero
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essere dagli stessi violati. Dunque è proprio in base al libero arbitrio che l’uomo decide di osservare o meno un certo comportamento imposto dall’ordinamento giuridico. In conseguenza di quanto detto la libertà e la responsabilità si richiamano a vicenda, nel senso che l’uomo in quanto dotato del libero arbitrio è chiamato a “rendere conto” del proprio operato. “Tanto è vero che la Corte dei Conti è così chiamata non perché debba esaminare i conti in senso ragionieristico, ma perché
garantisce che ciascuno renda il conto della sua gestione2.
Dunque il termine responsabilità sta ad indicare l’inosservanza di norme imposte da un dato ordinamento ed espone il responsabile ad una sanzione predisposta dallo stesso (ordinamento) per reagire alla violazione della norma e per ripristinare “lo status
quo ante”3. “Il giudizio di disvalore portato dall’evento di
rottura trova riscontro nel giudizio di valore portato dalla risposta riparatrice. Per cui, in tale luce, può dirsi che la responsabilità (intesa come rituale per ripristinare un equilibrio turbato) è un bene contrapposto a un male, un valore
2 S. M. PISANA, La responsabilità amministrativa, illustrata con la giurisprudenza più
recente. G. GIAPPICHELLI EDITORE-TORINO, 2007, pagg. 1-2.
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contrapposto ad un disvalore. L’ordinamento può reagire alle violazioni delle norme dallo stesso predisposte o attraverso connotati patrimoniali: “Il debitore risponde dell’adempimento delle obbligazioni con tutti i sui beni presenti e futuri (art. 2740 del c.c.). In tale norma si esprime il fondamentale principio della responsabilità patrimoniale. La responsabilità patrimoniale è la soggezione del patrimonio del debitore al diritto al soddisfacimento coattivo del credito”. Ma la reazione può anche assumere diverse caratteristiche: “La pena in senso giuridico e, più particolarmente, la pena pubblica, statuita cioè per la tutela di un interesse pubblico, ed applicata attraverso un procedimento pubblicistico, abbraccia non solo la pena criminale, ma anche la sanzione amministrativa punitiva. Pena è la sanzione afflittiva dell’ordinamento giuridico per chi viola un
comando”4.
2. Vari tipi di responsabilità. Cenni.
Orbene esaminato il concetto di responsabilità a livello generale, bisogna osservare come facendo appello alla nostra esperienza giuridica esistono diversi tipi di responsabilità, dei quali daremo un breve cenno per poi analizzare quello che è l’oggetto della
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nostro “discorso” e cioè la responsabilità amministrativa.
Responsabilità civile: questo tipo di responsabilità,
comunemente, si traduce nel risarcimento ad un danno arrecato a terzi a causa della lesione della loro sfera giuridica. Al pari di qualsiasi altro soggetto giuridico anche la P.A. e i propri dipendenti sono soggetti a tale forma di responsabilità, ed a tal proposito abbiamo diverse fonti a livello costituzionale (art. 28 e 113 Cost.) e primario ( artt. 2 e 4, legge 24 marzo 1865 n. 2248 allegato E; art. 1218 e 2043 del c.c. e seg; art. 22 ss., d. P.R. 10 gennaio1957 n.3) che confermano quanto detto. All’interno di questo tipo di responsabilità troviamo una distinzione in tre sottotipi: e cioè la responsabilità contrattuale, extracontrattuale e precontrattuale. La prima riguarda l’inadempimento di obbligazioni preesistenti tra le parti, come nel caso di uno specifico obbligo nei confronti del creditore e prevede l’applicazione dell’art. 1218 del codice civile. La seconda è il frutto della inosservanza del principio del neminem ledere, cioè un obbligo generico nei confronti dei consociati e riguarda la produzione colposa o dolosa di un danno ingiusto ad altri, ma a prescindere della violazione di un preesistente rapporto e vede l’applicazione dell’art. 2043 del codice civile. La terza
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responsabilità concerne le ipotesi di violazioni che possano ledere la libertà negoziale, o di norme relative alla regolazione della fase delle c.d. trattative e che configurino un danno a chi ha
deciso di impegnarsi nella fase della negoziazione5.
Responsabilità penale: questo tipo di responsabilità si configura allorché un consociato pone in essere una violazione di una certa entità e tale da essere sottoposto al c.d. ius puniendi e quindi passibile di una sanzione, ovviamente al termine di un processo a
suo carico6.
Responsabilità contabile: in sostanza è la responsabilità di chi avendo a vario titolo maneggio di denaro e altri beni e valori
materiali pubblici non adempia all’obbligo di restituzione7.
Responsabilità disciplinare: questo tipo di responsabilità è posto a carico di qualsiasi lavoratore, pubblico o privato, il quale contravviene ad obblighi contrattualmente prefissati nel CCNL e recepiti nel contratto individuale o che non osserva determinati
obblighi imposti dal codice di comportamento8.
5 V. TENORE, L. PALAMARA, B. MARZOCCHI BURATTI, Le cinque responsabilità
del pubblico dipendente, GIUFFRE’ EDITORE, MILANO 2009, pagg. 1 e ss.
6 A. ALTIERI, La responsabilità amministrativa per danno erariale, GIUFFRE’
EDITORE, 2012, pag. 1.
7 La responsabilità amministrativa e contabile, in www.tsm.tn.it
8 P. LATTARI, Compendio di diritto disciplinare del pubblico impiego privatizzato, KEY
EDITORE, 23 feb 2018, pag. 13.
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Responsabilità dirigenziale: per ciò che concerne questo tipo di responsabilità è un genere nuovo che riguarda più propriamente la responsabilità dei manager, tanto è vero che questa responsabilità non rileva nel caso di osservanza o meno dei propri doveri, quanto per il fatto che i risultati complessivi dell’azione dell’ufficio siano più o meno corrispondenti sotto il profilo sia quantitativo che qualitativo alle ragionevoli attese, dovendosi valutare l’azione della pubblica amministrazione in termini di efficacia. Si tratta di un tipo di responsabilità applicabile dunque solamente al personale dirigente e non a tutto il personale in generale ed a quello incaricato di posizione
organizzativa9.
3. Definizione, natura e funzione della responsabilità amministrativa.
Bene adesso dopo questa breve rassegna delle diverse aggettivazioni della responsabilità possiamo volgere lo sguardo a
quello che appunto è l’oggetto del nostro “discorso”. “Con l’espressione responsabilità amministrativa si suole
intendere soltanto quella responsabilità in cui incorre il soggetto
9 E. BARUSSO, Diritto degli enti locali: comuni, province, comunità montane, consorzi,
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persona fisica avente un rapporto di servizio con un ente pubblico, il quale, in violazione di doveri da tale rapporto derivanti, abbia cagionato un danno alla sua pubblica
amministrazione”10. Da notare bene che il requisito del c.d.
rapporto di servizio (il quale verrà affrontato nel prosieguo della
trattazione),in passato considerato imprescindibile per
l’affermazione della responsabilità amministrativa, oggi risulta essere molto più attenuato nel senso che è possibile concepire tale responsabilità anche nel caso di danno arrecato ad
amministrazione diversa da quella di appartenenza11: tutto ciò per
altro ci viene confermato dall’art. 1, comma 4 della legge 14 gennaio 1994 n° 20, il quale afferma che: “la corte dei conti giudica sulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti pubblici diversi da quelli di appartenenza, per i fatti commessi successivamente alla data di entrata in vigore alla presente legge”.
10 E. CASETTA, Responsabilità amministrativa e potere disciplinare, in M.
CAMMELLI, C. BOTTARI, S. RECCHIONE, Riforme amministrative e responsabilità dei pubblici dipendenti, in Quaderni della Spisa, MAGGIOLI EDITORE, pag. 77
11 S. M. PISANA, La responsabilità amministrativa, illustrata con la giurisprudenza più
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La responsabilità di soggetti legati alla P.A. trova un significativo fondamento nella nostra Carta Costituzionale: si fa riferimento anzitutto all’art. 28 Cost. il quale afferma che “I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti. In tali casi la responsabilità si estende allo Stato e agli enti pubblici.” Va anche citato l’art 97 Cost. il quale afferma (1° e 2° comma) che “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.” Quindi da una parte è demandato alla legge il compito di organizzare l’apparato burocratico per il raggiungimento delle finalità dell’attività amministrativa, dall’altra parte si è voluto precisare che la relazione dei funzionari e dei dipendenti con la P.A. porta a precisi doveri nei
confronti dell’intera collettività12. Dunque sulla base di quanto
12 G. PERULLI, La responsabilità civile, penale, amministrativa degli amministratori
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affermato fino ad ora, questo tipo di responsabilità viene fatto rientrare all’interno del sistema delle garanzie costituzionali che permettono di assicurare l’effettività delle responsabilità personali dei pubblici dipendenti ed è quindi essenzialmente funzionale al principio costituzionale del buon andamento della pubblica amministrazione. Ora se è vero che da più parti si registra un consenso unanime circa le finalità di detta responsabilità, qualche perplessità sorge in merito alla sua
funzione13. La responsabilità amministrativa presenta infatti una
duplice funzione: anzitutto quella di fare in modo che i pubblici dipendenti siano dissuasi dal commettere illeciti e quindi in questo senso rientra in quella responsabilità di tipo preventivo che è tipica della responsabilità penale; la seconda funzione è quella riparatoria e quindi tipica della responsabilità civilistica. Orbene proprio questa duplice funzione porta ad un importante interrogativo sul quale gli studiosi hanno dibattuto per anni: e cioè se la responsabilità amministrativa sia da considerare pubblicistica o civilistica, e qualora si ritenga di considerarla di natura civilistica, se sia contrattuale o aquiliana e quindi
13 P. SANTORO, Manuale di contabilità e finanza pubblica, MAGGIOLI EDITORE,
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extracontrattuale14. Fino agli anni ’40 la responsabilità
amministrativa era stata assimilata proprio al secondo tipo di responsabilità, che come abbiamo detto più indietro nel corso della nostra trattazione, è il frutto dell’inosservanza del principio del neminem ledere, e cioè un obbligo generico nei confronti dei consociati. La dottrina appariva uniforme nel ritenere questa responsabilità come responsabilità civile di amministratori e impiegati pubblici, mentre la sola responsabilità contabile avrebbe avuto natura, per così dire, speciale. Le argomentazioni a sostegno di questa tesi giravano tutte intorno ad una norma, l’art. 82 legge generale di Contabilità di Stato (r.d. 18 novembre 1923 n. 2440) secondo il quale: “L’impiegato che, per azione od omissione, anche solo colposa, nell’esercizio delle sue funzioni cagioni danno allo Stato è tenuto a risarcirlo”. Quindi posto che “l’obbligazione risarcitoria e correlata alla condotta d’esercizio della funzione, disgiunta da qualsiasi riferimento alla violazione specifica degli obblighi di servizio, ciò sembrava sufficiente ad affermare la natura extra-contrattuale della responsabilità amministrativa il cui regime ripete la disciplina dell’illecito
14 G. ASTEGIANO, (a cura di), Ordinamento e gestione contabile-finanziaria degli Enti
locali. IPSOA EDITORE, 2012, pag. 1270.
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aquiliano”15. Alcuni studiosi però sostengono che la natura della
responsabilità andrebbe ricercata nel tipo di sanzione che l’ordinamento alla stessa ricollega. Conseguentemente, considerando gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa dai quali deriva la natura dell’obbligazione risarcitoria in capo al soggetto cui si imputa l’illecito, allora si deve convenire che la responsabilità amministrativa è riconducibile all’area della responsabilità civile. Ad avvalorare ulteriormente la “tesi civilistica”, abbiamo l’art. 18 del Testo
Unico degli impiegati civili dello Stato ( D.P.R. n°3/1957)16, ed
in particolare nella circostanza che la responsabilità del dipendente e del funzionario verso la Pubblica Amministrazione per danni arrecati alla stessa è ricollegabile a “violazioni di
obblighi di servizio”17. Infatti “secondo la giurisprudenza la
responsabilità amministrativa in quanto relativa a danni causati all’erario da impiegati nell’esercizio delle loro funzioni,
15 S. PILATO, La responsabilità amministrativa, op cit., pag. 10.
16 Art. 18 D.P.R. n°3/ 1957, il quale afferma che: “L'impiegato delle amministrazioni
dello Stato anche ad ordinamento autonomo, è tenuto a risarcire alle amministrazioni stesse i danni derivanti da violazioni di obblighi di servizio. Se l'impiegato ha agito per un ordine che era obbligato ad eseguire va esente da responsabilità, salva la responsabilità del superiore che ha impartito l'ordine. L'impiegato, invece, è responsabile se ha agito per delega del superiore.”
17 L. DE RENTIS, La responsabilità patrimoniale degli amministratori e dei dipendenti
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presuppone un rapporto di servizio e si concreta nell’inosservanza di specifici doveri di comportamento connessi a detto rapporto, cioè in un inadempimento di un obbligo
precostituito ed ha, quindi, natura contrattuale”18. La
responsabilità amministrativa rientra dunque nel genus della responsabilità risarcitoria, ma ad onor del vero, con delle differenze rispetto alla responsabilità civile. Nel nostro ordinamento infatti la responsabilità civile, nella sua accezione contrattuale o extracontrattuale, è improntata soprattutto alla tutela del creditore sia come soggetto controparte di un rapporto giuridico a contenuto patrimoniale, sia come componente della collettività. Ben diversa è invece la funzione della responsabilità amministrativa, fatto testimoniato da tutta una serie di strumenti: la perseguibilità solo nei casi di dolo o colpa grave, la limitazione della solidarietà e la non trasmissibilità agli eredi del debito erariale, l’esclusione del sindacato del giudice sulle scelte discrezionali, la natura personale della responsabilità, l’uso del potere riduttivo. Tutti questi strumenti permettono di creare una sorta di filtro protettivo per il pubblico dipendente, in modo tale
18 F. GARRI, La responsabilità amministrativa, in ENCICLOPEDIA TRECCANI, pag.
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che al centro della responsabilità amministrativa ci sia il soggetto danneggiante e non il danneggiato come accade nell’ambito della
responsabilità civile-risarcitoria19. Quindi in sostanza possiamo
dire che, anche sulla base tanti altri orientamenti giurisprudenziali, la responsabilità amministrativa è stata considerata ora come una responsabilità sanzionatoria in contrapposizione a quella risarcitoria, talvolta come sui generis, non rientrando pienamente in alcuna delle categorie civilistiche della responsabilità contrattuale ed extracontrattuale, essendosi sviluppata come responsabilità di diritto pubblico, per soddisfare i bisogni della dell’organizzazione amministrativa. Infatti la responsabilità amministrativa è da più parti considerata come strumento volto a stimolare l’efficienza e la correttezza dell’azione amministrativa, andando a colpire le gravi devianze e trascurando gli errori commessi in buona fede o colpa lieve, e non soltanto come strumento volto al rispristino di situazioni
patrimoniali lese20.
4. La responsabilità amministrativa e contabile. Differenze.
19 F. PASQUALUCCI, Introduzione, in F. PASQUALUCCI, E. F. SCHLITZER, G.
CAPONE, P. DELLA VENTURA, M. DI STEFANO, A. LUPI, L’evoluzione della responsabilità amministrativa, (a cura di), E. F. SCHLITZER, GIUFFRE’ EDITORE, MILANO, 2002, pagg. 23 e ss.
20 E. DE CARLO, La Corte dei Conti: profili di organizzazione, funzionamento e
responsabilità, HALLEY EDITRICE, 2005, pag. 112.
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Nel precedente paragrafo abbiamo trattato della responsabilità amministrativa, da un lato definendola e dall’altro analizzando la sua natura e funzioni. Per fare però un raffronto e ricercare le rispettive differenze con la responsabilità contabile bisogna
capire in cosa si sostanzia nello specifico quest’ultima. Anzitutto c’è da dire che sia la responsabilità amministrativa che
anche quella contabile sono entrambe ipotesi di responsabilità patrimoniale che quindi danno luogo al risarcimento del danno. Si tratta di responsabilità poste a carico di agenti che sono legati alla Pubblica Amministrazione e che appunto operano per conto di questa, e comportano che se detti soggetti le arrecano danno, essi stessi devono rispondere ora direttamente nei confronti della stessa Amministrazione (c.d. responsabilità diretta) per comportamenti che hanno causato un pregiudizio o una diminuzione patrimoniale della stessa P.A., ora indirettamente se l’Amministrazione è costretta a rispondere nei confronti di terzi soggetti a causa di un danno arrecato per suo conto dagli agenti di cui stiamo parlando, (c.d. responsabilità indiretta). Orbene c’è da dire che l’attrazione della responsabilità amministrativa e della responsabilità contabile nella materia della contabilità pubblica, dipende tradizionalmente e soprattutto da quest’ultima,
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e l’artefice di questa riconduzione è sicuramente l’art 103 comma 2 della nostra Carta Costituzionale, il quale afferma che: “La Corte dei Conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità
pubblica e nelle altre specificate dalla legge.”
E dunque questa attrazione della responsabilità amministrativa nell’ambito della contabilità pubblica fa sì che anch’essa possa essere giudicata da quell’organo, che è appunto la Corte dei Conti, che hai sensi dell’art. 100 della Costituzione opera il
controllo sulla gestione finanziaria della Pubblica
Amministrazione21. Ora per ciò che concerne nello specifico la
responsabilità contabile come abbiamo detto in precedenza è la responsabilità di chi avendo a vario titolo maneggio di denaro e altri beni e valori materiali pubblici non adempia all’obbligo di restituzione. Quindi possiamo dire che tale tipo di responsabilità si configura soltanto per i c.d. “agenti contabili”, i quali vengono classificati in: a) “agenti della riscossione o esattori, incaricati di riscuotere le entrate;
21 C. E. GALLO, La responsabilità amministrativa e contabile e la giurisdizione, in C. E.
GALLO, M. V. LUPO’ AVAGLIANO, M. GIUSTI, L. SAMBUCCI, M. L. SEGUITI, Contabilità di Stato e degli enti pubblici: Sesta edizione. G. GIAPPICHELLI EDITORE, 2013 pp. 172-173.
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b) agenti pagatori o tesorieri, incaricati della custodia del
denaro e dell’esecuzione dei pagamenti;
c) agenti consegnatari, incaricati della conservazione di generi,
oggetti e materie appartenenti alla pubblica amministrazione22.”
Quindi tale tipo di responsabilità è posta a carico di quei soggetti che l’art. 74 della legge 2440/1923 definisce in questo modo: “agenti incaricati della riscossione delle entrate e dell’esecuzione dei pagamenti delle spese, o che ricavano somme dovute allo Stato e altre delle quali lo Stato diventa debitore, o hanno maneggio qualsiasi di denaro ovvero di materia, nonché coloro che si ingeriscono negli incarichi ai detti agenti.” Dunque in base a quanto affermato da questo articolo per gli agenti contabili esiste l’obbligo di rendere il conto giudiziale
all’Amministrazione dalla quale essi stessi dipendono.23 Ed è qui
che possiamo parlare del giudizio di conto, disciplinato dagli artt. 44 e segg. del T.U. 12 luglio 1934, n. 1214, modificato dalla legge n. 20 del 1994, il quale ha come oggetto l’accertamento della sussistenza della responsabilità contabile e della regolarità delle partite di conto cioè un riscontro fra partite di entrata e di
22 G. FANZONE, La responsabilità amministrativo-contabile del medico,
YOUCANPRINT EDITRICE, 2017, pag. 12.
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uscita. Si tratta di un particolare processo in quanto dotato del carattere della necessarietà, posto che esso viene instaurato a prescindere dalla esistenza di una controversia e quindi grazie
alla sola presentazione del conto24. La presentazione del conto,
quindi, può essere considerata essa stessa come atto introduttivo del giudizio. Se invece l’agente contabile non adempie all’obbligo di presentazione del conto allora l’iniziativa è rimessa al Procuratore contabile. Il vaglio della Corte sul conto, detto “esame d’ufficio”, serve per l’accertamento di due condizioni: la regolarità delle partite di conto e la chiusura in pareggio. Se all’esito del suddetto esame si registra il pareggio del conto, allora il magistrato relatore deve chiedere al Presidente della Sezione l’emissione del c.d. “decreto di discarico” che risulta essere un vero e proprio provvedimento amministrativo. Nei casi in cui invece il conto dovesse presentare delle deficienze o non è stato presentato entro i termini stabiliti, allora il P.M. deve chiedere al Presidente della sezione la fissazione di un’udienza, ed è proprio così che si verifica l’apertura del giudizio per resa di conto. All’agente contabile deve essere notificato il decreto e
24 E. CASETTA, Compendio di diritto amministrativo, GIUFFRE’ EDITORE, 2010, pag.
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contestualmente viene ingiunto a presentare il conto entro un certo termine. Se questo non accade il conto viene compilato dalla stessa P.A. ed il contabile ed i suoi aventi causa dovranno accertarlo mediante sottoscrizione entro un certo termine,
scaduto il quale l’accettazione si dà per avvenuta. In seguito si avrà la trasmissione del conto alla Corte e ci sarà
l’apertura della pubblica udienza, e la decisione verrà emessa a
seguito del giudizio25. A questo punto possiamo, finalmente,
vedere quali sono i caratteri distintivi tra i due tipi di responsabilità (amministrativa e contabile): (1) anzitutto, la responsabilità contabile si basa sul maneggio di denaro e altri beni e valori materiali pubblici da parte degli agenti contabili, mentre quella amministrativa si fonda in un danno patrimoniale, doloso o colposo, cagionato alla P.A.; (2) In secondo luogo ispirandosi all’art. 1780 c.c. e cioè alla responsabilità del
depositario26, la responsabilità contabile deriva da un
inadempimento dell’obbligo di restituzione dei valori avuti in consegna. Mentre la responsabilità amministrativa si basa
25 P. AVALLONE, S. TARULLO, Il giudizio di responsabilità amministrativo-contabile
innanzi alla Corte dei Conti, CEDAM, 2002, pagg. 112-113-
26 Il depositario sostanzialmente è liberato dall’obbligo di restituzione solo se dimostra
che la perdita è avvenuta per causa a lui non imputabile. Questo è ciò che ci dice il comma 1 dell’art. 1780 del c.c. il quale afferma che: “Se la detenzione è tolta al depositario in conseguenza di un fatto a lui non imputabile egli è liberato dall’obbligo di restituzione [...].”
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sull’art. 1176 del c.c.27, e cioè su quell’antico istituto di
tradizione romanistica che è “la diligenza del buon padre di famiglia”. Il soggetto legato alla P.A. deve adempiere ai propri doveri nei confronti di questa con la diligenza del buon padre di famiglia; (3) in terzo luogo quindi si può affermare che la responsabilità contabile riguarda l’obbligo di restituzione di valori già appartenenti alla Pubblica Amministrazione, mentre la responsabilità amministrativa attiene più propriamente alla omissione o al compimento di una mal prestazione che si traduce in un danno patrimoniale nei confronti della stessa
Amministrazione; (4) in quarto luogo mentre la responsabilità amministrativa si
fonda su un rapporto di servizio, anche se abbiamo detto che questo requisito non è più così indefettibile come in passato, posto che oggi la responsabilità amministrativa può essere affermata anche in caso di danno ad amministrazione diversa da quella di appartenenza, la responsabilità contabile grava anche
27 Art. 1176 del c.c. comma 1, il quale afferma che: “Nell’ adempiere l’obbligazione il
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sugli agenti contabili di fatto28, e quindi deriva da mera gestione
di denaro e altri valori materiali pubblici; (5) altra differenza sta nel fatto che nel caso della responsabilità amministrativa la legge prevede che la Corte dei Conti abbia la facoltà di porre a carico dei responsabili tutto o solo in parte il danno accertato (si parla in questo caso di potere riduttivo del quale tratteremo in seguito), proporzionando quindi l’entità del risarcimento in base al grado di colpevolezza del soggetto agente. Nella responsabilità contabile invece tendenzialmente questo tipo di potere è escluso per cui il giudice accertato il danno potrà soltanto condannare o assolvere senza “proporzionare”. Abbiamo utilizzato l’avverbio “tendenzialmente” perché appunto oggi la giurisprudenza tende a riconoscerlo un tale potere, ritenendo unica la fonte della obbligazione risarcitoria gravante sia sul responsabile amministrativo sia su quello contabile, derivando entrambi dal rapporto di servizio, e quindi ha affermato il carattere generale e
non eccezionale del potere riduttivo dell’addebito;
28 M. MIRABELLA, M. DI STEFANO, A. ALTIERI, “Corso di diritto amministrativo,
GIUFFRE’ EDITORE, 2009, pag. 925. Sono agenti contabili c.d. (di diritto), tutti quei soggetti che vengono espressamente indicati dalla legge di Contabilità di stato: agenti di riscossione, pagatori e tesorieri, i consegnatari di generi appartenenti allo Stato o gli enti pubblici; al contempo sono qualificati come agenti contabili coloro che pur avendo i medesimi obblighi, ma senza formale investitura e quindi di mero fatto, abbiamo maneggio di denaro e altri beni o valori materiali pubblici. Questi ultimi sono i c.d. agenti contabili (di fatto).
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(6) ancora dal punto di vista processuale come abbiamo visto sopra parlando del giudizio di conto, il giudizio di responsabilità contabile è instaurato all’atto della presentazione del conto a prescindere dalla eventuale denuncia di una situazione di irregolarità. Invece per ciò che concerne la responsabilità amministrativa il giudizio è promosso dal Procuratore regionale presso la Corte dei conti, d’ufficio o su denuncia dei funzionari che hanno conoscenza di certi fatti dai quali può scaturire una
responsabilità; (7) quindi in definitiva possiamo dire che nella responsabilità
contabile la colpa è presunta, perché deve essere il Procuratore contabile a verificare se ci sono state deficienze e situazioni di irregolarità, ed ovviamente sarà poi onere dell’agente contabile a
dimostrare la sua non colpevolezza.
Nella responsabilità amministrativa invece la colpa va
accertata29.
5. Giurisdizione in materia di responsabilità amministrativa e contabile.
29 S. BIANCARDI, Il manuale dell’economo dell’ente locale, MAGGIOLI EDITORE,
2016, pagg. 67-68.
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Per affrontare il tema relativo alla giurisdizione in materia di responsabilità amministrativa necessariamente bisogna partire da quella norma senza la quale tale giurisdizione non avrebbe avuto ragione di esistere che peraltro abbiamo già richiamato in precedenza e cioè l’art 103, comma 2 della Costituzione. Ma prima ancora per capire i termini del “discorso” possiamo citare l’art 1 del d.lgs. n°174/2016 che ha approvato “il nuovo codice di giustizia contabile” il quale afferma che: “La Corte dei Conti ha giurisdizione nei giudizi di conto, di responsabilità amministrativa per danno all’erario e negli altri giudizi in materia di pubblica contabilità”. Quindi come si evince nella locuzione “contabilità pubblica” non rientrano solo i giudizi di conto, ma anche quelli di responsabilità amministrativa per danni cagionati all’erario e si badi bene che risulta essere una precisazione di non poco conto considerando che nel passato proprio tale espressione è stata oggetto di dibattito, ed è per questo che va spiegata. L’articolo 103, comma 2 della Costituzione afferma “la Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge”. Ecco proprio in origine le Sezioni Unite della Corte di Cassazione avevano capito e dato importanza a tale norma
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affermando appunto in una sentenza del ’6830, che “la Corte dei
conti ha acquisito, in forza dell’art. 103 della Costituzione, la cui efficacia precettiva immediata non è discutibile, una competenza generale nelle materie di contabilità pubblica”, materie nelle quali per altro era poi “sufficientemente individuata con il concorso di due elementi: l’uno soggettivo che attiene alla natura pubblica dell’ente, sia esso lo Stato siano le regioni, gli enti locali, gli enti ed amministrazioni pubbliche in genere; l’altro oggettivo, che riflette la qualificazione pubblica del denaro e del bene oggetto della gestione”. Ed in un primo tempo anche la Corte Costituzionale si era attestata sulla stessa
lunghezza d’onda della Corte di Cassazione31. Nella sentenza n°
68 del 1971, infatti la Corte Costituzionale aveva affermato che: “Deve ritenersi, infatti, che il secondo comma dell’art. 103 della Costituzione, nel riservare alla giurisdizione della Corte dei conti “le materia di contabilità pubblica” , da un lato e sotto l’aspetto oggettivo, ne abbia assunto la nozione tradizionalmente accolta nella legislazione vigente e nella giurisprudenza, comprensiva dei giudizi di conto e di quelli di responsabilità;
30 Cass., SS.UU. n. 2616, 1968.
31 S. IMPERIALI, Presidente di sezione della Corte dei conti, La giurisdizione della
Corte dei conti nelle materie di contabilità pubblica, in www.contabilità-pubblica.it/Dottrina2016/Imperiali2.
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mentre, d’altro lato e sotto l’aspetto soggettivo, ne abbia allargato l’ambito oltre quello, cui aveva originario riferimento, dell’amministrazione diretta dello Stato: tale essendo il proprio significato dell’aggettivo , com’è confermato dallo stesso uso fattone in altre disposizioni della Costituzione …”. Sennonchè nel decennio successivo, rispetto alle sentenze del ’68 e del ‘71, sia la Corte Costituzionale che la Corte di Cassazione hanno mutato orientamento sostenendo proprio l’indeterminatezza dell’espressione “materie di contabilità pubblica”, che dovevano quindi essere definite dal legislatore, e affermando che solo facendo appello alla c.d. interpositio legislatoris sarebbe stato possibile attribuire effettivamente alla Corte dei Conti la concreta giurisdizione su specifici settori. Purtroppo a causa della lettura riduttiva e restrittiva dell’art. 103, comma 2 della Costituzione, solo di recente con le leggi n. 19 e 20 del 1994 e la n. 639 del 1996 che hanno apportato significative modifiche, si è arrivati all’attribuzione alla Corte dei Conti della giurisdizione su tutto il
settore della responsabilità amministrativa32. Peraltro è stato
ritenuto da più parti che lasciare all’intermediazione del
32 E. F. SCHLITZER, Profili sostanziali della responsabilità amministrativo-contabile, in
F. PASQUALUCCI, E. F. SCHLITZER, G. CAPONE, P. DELLA VENTURA, M. DI STEFANO, A. LUPI, L’evoluzione della responsabilità amministrativa, (a cura di), E. F. SCHLITZER, op cit., pagg. 47 e ss.
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legislatore la possibilità di definire l’ambito della “contabilità pubblica” avrebbe voluto dire svuotare il concetto di protezione costituzionale offerto al giudice contabile e quindi al riconoscimento della sua giurisdizione. Infatti non si può tacere come dietro la norma costituzionale ci sia una inevitabile esigenza di giustizia sostanziale in tema di responsabilità amministrativa, perché in caso di danno cagionato all’Amministrazione è la stessa che deve promuovere azione di risarcimento innanzi al giudice civile, non essendo previsto alcun potere d’ufficio in questo senso da parte del pubblico ministero. Sostanzialmente il rischio è quello di rendere completamente irresponsabili i pubblici dipendenti soprattutto se si considera che in relazione a determinati comportamenti che consistono nell’uso distorto del denaro o in mal prestazioni nei confronti della stessa Amministrazione si cela quasi sempre l’omissione di un’azione di controllo da parte della stessa, o addirittura il concorso dei funzionari e dirigenti della medesima per la perpetrazione dei suddetti comportamenti dannosi, i quali certamente non hanno nessun interesse a far evidenziare le loro manchevolezze promuovendo l’azione di risarcimento. Per riprendere il filo del nostro “discorso” oggi sia la dottrina che la giurisprudenza sono
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concordi nel ritenere che la nozione di “contabilità pubblica” sia del tutto idonea a contenere al proprio interno tutto quel complesso di rapporti legati alla gestione della pubblica finanza e l’utilizzo di risorse pubbliche che potrebbero risolversi in eventi produttivi di responsabilità per danni. A questo punto attualmente si può benissimo affermare che alla Corte dei Conti appartiene il sindacato non solo delle “materie di contabilità pubblica” così come previsto dal dettato costituzionale, ma anche sulle “altre materie” definite di volta in volta dal legislatore ordinario. Quindi in conclusione si può ritenere che la Corte dei Conti sia il
giudice naturale in materia di responsabilità amministrativa33.
6. Evoluzione normativa della responsabilità amministrativa. A questo punto della nostra trattazione sembra doveroso anche capire quali siano state le tappe legislative che hanno pian piano portato alla strutturazione della fisionomia attuale dell’istituto in esame. Ad avviso di chi scrive, per capire questo percorso normativo, è possibile partire da un discorso del Procuratore generale della Corte dei Conti tenuto il 1° ottobre 1862 a Torino, il quale ricordava quanto segue: “ Le magistrature che in tutti i
33 M. ANDREIS, Responsabilità della pubblica amministrazione: quale giurisdizione?
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tempi e sotto forme e denominazioni diverse rappresentavano presso le Nazioni antiche e moderne ‘ l’istituzione’, attualmente designata come Corte dei conti, erano un’emanazione diretta ed immediata del Potere sovrano” e fra i compiti di detto organo rientra “il giudizio supremo sui conti dei pubblici Agenti”. Orbene da quanto detto possiamo affermare con certezza che, almeno inizialmente, la legge istitutiva della Corte dei Conti (legge 14 agosto 1862 n° 800), al suo art. 10 ricollega al medesimo organo fra le varie funzioni quella di giudicare dei conti “ che debbono rendere tutti coloro che hanno maneggio di denaro o di altri valori dello Stato e di altre pubbliche amministrazioni designate dalla legge”. Quindi alla Corte dei Conti spettava soltanto il c.d. giudizio di conto del quale abbiamo già parlato nel corso della nostra trattazione, e avevamo detto che la decisione all’esito del giudizio poteva risolversi o nel “discarico” nei confronti del contabile oppure in una pronuncia di condanna al pagamento del debito accertato. Circa 7 anni dopo con la legge 22 aprile 1869 n° 5026 (legge di Contabilità di Stato) per la prima volta si ebbe l’introduzione di un nuovo istituto e cioè l’istituto del giudizio di responsabilità amministrativa nei confronti dei soggetti espressamente previsti
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dall’articolo 61 della citata legge, il quale afferma che: “Gli ufficiali pubblici stipendiati dallo Stato, e specialmente quelli ai quali è commesso il riscontro e la verificazione delle casse e dei magazzini, dovranno rispondere dei valori che fossero per loro colpa o negligenza perduti dallo Stato. A tale effetto sono sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti, la quale potrà porre a loro carico una parte o tutto il valore perduto”. Quindi per la prima volta con questa legge emergono due novità: anzitutto l’utilizzo del “potere riduttivo” sul quale torneremo in seguito; e in secondo luogo la nascita di una nuova forma di giudizio che non concerne più solamente l’accertamento della responsabilità degli agenti contabili e della regolarità delle partite di entrata e di uscita, ma anche l’accertamento della presenza di un danno ascrivibile a colpa o dolo, del pubblico ufficiale. Il nuovo giudizio assunse la prevalenza soprattutto per i risultati che grazie ad esso era possibile ottenere, tanto e vero che venne confermato anche da un’altra legge: legge 30 dicembre 1888 n.
5865 art 86, relativa agli amministratori comunali34. L’art. in
questione recita quanto segue: “Gli amministratori che ordinano
34 E. F SCHLITZER, Profili sostanziali della responsabilità amministrativo-contabile, in
F. PASQUALUCCI, E. F. SCHLITZER, G. CAPONE, P. DELLA VENTURA, M. DI STEFANO, A. LUPI, L’evoluzione della responsabilità amministrativa, (a cura di), E. F. SCHLITZER, op cit., pagg. 1 e ss.
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spese non autorizzate dal bilancio e non deliberate dai rispettivi consigli, o che ne contraggono l’impegno, ne rispondono in proprio ed in solido. La responsabilità delle spese che fossero deliberate come urgenti dalla giunta municipale o dalla deputazione provinciale cessa solamente allorchè, ne sia avvenuta la ratificazione dei rispettivi consigli. Sulla responsabilità degli amministratori giudica il Consiglio di Prefettura e la Corte dei Conti nell’esame e giudizio dei conti. Col regolamento saranno stabilite le modalità del
procedimento”35. Cronologicamente segue l’art. 81 della legge
sulla contabilità di Stato, R.D. 18 novembre 1923 n. 2440, recante “disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato”, che riguarda più propriamente la responsabilità degli atti di gestione finanziaria e contabile, in base a cui i funzionari amministrativi incaricati di assumere impegni e disporre pagamenti, i capi delle ragionerie ed i funzionari destinatari di aperture di credito “debbono rispondere dei danni che derivano all’amministrazione per loro colpa o negligenza o inosservanza degli obblighi loro demandati
nell’esercizio delle funzioni ad essi attribuite”;
35 Art. 86, legge 30 dicembre 1888 n. 5865 (portante modificazioni alla legge comunale e
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l’altra norma sempre della citata legge è l’articolo 82 il quale precisa che qualunque impiegato che commette un’azione od omissione, colposa o dolosa, tale da arrecare allo Stato un danno
è tenuto al risarcimento nei confronti dello stesso; ed infine sempre la stessa legge al suo articolo 83 precisa che per
entrambi i tipi di responsabilità i funzionari e i dipendenti sono sottoposti al giudizio della Corte dei Conti. A ribadire ancor di più questi concetti abbiamo poi un’altra norma che è l’art. 52 del T.U. sull’ordinamento della Corte dei Conti, (R.D. 12 luglio 1934, 1214), il quale precisamente afferma che: “I funzionari, impiegati ed agenti, civili e militari, compresi quelli dell’ordine giudiziario e quelli retribuiti da amministrazioni, aziende e gestioni statali ad ordinamento autonomo, che nell’esercizio delle loro funzioni, per azione od omissione imputabili anche a sola colpa o negligenza, cagionino danno allo Stato od altra amministrazione dalla quale dipendono, sono sottoposti alla giurisdizione della Corte nei casi e modi previsti dalla legge sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale
dello Stato e da leggi speciali.
La Corte, valutate le singole responsabilità può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore
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perduto”36. Ora il sistema che abbiamo appena descritto riguarda
certamente le amministrazioni dello Stato, ma ad avviso del citato art. 52 anche le “ aziende e gestioni statali ad ordinamento autonomo”. Per ciò che invece concerne gli amministratori e dipendenti degli enti locali era previsto il c.d. sistema del doppio binario, ed a tal proposito si può fare riferimento al T.U. della legge comunale e provinciale approvato con R.D. 3 marzo 1934, n 383 il quale conteneva nel titolo VI, intitolato alla “Responsabilità degli amministratori, degli impiegati e di chi ha maneggio di denaro pubblico”, tutta una serie di disposizioni (artt. 251-260), le quali facevano riferimento a varie ipotesi di responsabilità in capo ai soggetti di cui al presente titolo. Per tutte queste ipotesi sia aveva anzitutto un doppio grado di giudizio: in primo grado giudicava il Consiglio di Prefettura, mentre in secondo grado la Corte dei Conti. Il Consiglio di prefettura è comunque stato abolito perché non dava sicure garanzie di imparzialità; in secondo luogo era previsto un termine prescrizionale di dieci anni proprio come nel caso della responsabilità contrattuale; in terzo luogo era sufficiente il requisito della colpa lieve. Orbene a tali ipotesi di responsabilità
36 P. SANTORO, L’illecito contabile e la responsabilità amministrativa. Disciplina
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definita “specifica” se ne contrapponeva una “generica” consacrata dall’art. 261 il quale affermava che “Gli amministratori e gli impiegati dei Comuni, delle Province e dei Consorzi, nonché delle istituzioni amministrative dipendenti dagli enti predetti, sono responsabili dei danni recato, con dolo o colpa grave, all’ente o a terzi, verso i quali l’ente stesso debba rispondere. Se il fatto dannoso sia avvenuto per il dolo o la colpa grave di più amministratori, o di più impiegati, essi stessi sono tenuti in solido al risarcimento. Tuttavia se le colpe dei responsabili non siano eguali, potrà porsi a carico di tutti o alcuni di essi una parte proporzionale del danno”. Al contrario su tale tipo di responsabilità era chiamata a giudicare l’Autorità giudiziaria ordinaria, si prevedeva la durata quinquennale del termine prescrizionale, e la necessità del dolo o colpa grave. Dunque ecco dove risiedeva il fondamento del sistema a doppio binario: sostanzialmente nella evidente disparità che si verificava per gli amministratori e dipendenti degli enti locali e funzionari dello Stato. Per ciò che concerne infine la normativa sulla responsabilità amministrativa dopo l’avvento della Repubblica (art. 103, comma 2 della Costituzione), e prima delle riforme del 1994-96 che tratteremo a breve e ancora relativamente alle
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dispute che sono nate in seguito a questo dettato costituzionale possiamo rinviare a quanto detto in precedenza nella nostra trattazione in tema di giurisdizione relativamente alla
responsabilità amministrativa e contabile37.
7. Le riforme del 1994 e del 1996.
La responsabilità amministrativo-contabile che, lo ricordiamo, è la responsabilità di coloro, funzionari o dipendenti pubblici, che cagionano un danno all’erario, trova la sua fondamentale disciplina nelle leggi 14 gennaio 1994 n. 19 e 20 recanti “ disposizioni in materia giurisdizione e controllo della Corte dei Conti”, leggi modificate dalla legge 20 dicembre n. 639 del 1996. Tali innovazioni normative hanno comportato anzitutto un riordino della materia che risultava frammentata a causa delle diverse figure dei dipendenti pubblici appartenenti a diversi rami della Pubblica Amministrazione, fatto testimoniato dalle varie tappe legislative di cui abbiamo trattato in precedenza; ed ancora tali leggi hanno anche inciso sul funzionamento della Corte dei
Conti38. Le innovazioni in questione hanno infatti consentito
l’istituzione di Sezioni giurisdizionali dello stesso organo in tutte
37 S. M. PISANA, La responsabilità amministrativa illustrata con la giurisprudenza più
recente, op cit., pagg. 14 e ss.
38 V. TENORE, (a cura di), La nuova Corte dei Conti. Responsabilità, pensioni, controlli.
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le Regioni italiane, hanno nuovamente rinnovato la disciplina in tema di promozione dell’azione di responsabilità prevedendo l’appello innanzi alle Sezioni giurisdizionali centrali, hanno limitato la responsabilità degli eredi nei soli casi di illecito arricchimento, e così via dicendo. Però c’è da dire sin da subito che dal momento della loro entrata in vigore queste leggi hanno lasciato irrisolto un punto fondamentale per ciò che concerne più propriamente uno degli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa, e cioè il comportamento soggettivo: infatti per alcune categorie di dipendenti ai fini della loro responsabilità si prevedeva il dolo o colpa grave, mentre per altri soltanto ipotesi di colpa lieve. Orbene questo tipo di disparità non era accettabile ed infatti ad avviso di molti studiosi è stato auspicato che per i pubblici dipendenti in generale si limitasse “la responsabilità patrimoniale ai soli casi di dolo e colpa grave, nei quali effettivamente la volontà illecita dell’agente esplica un intervento reale ed incontrovertibile”. A seguito delle riforme del 1994 ci fu un rinnovato fermento per la trattazione di questi temi, non solo grazie alla produzione normativa da parte della Corte dei Conti, attiva in tutte le Regioni, ma anche sul profilo politico-amministrativo. La questione che risultò essere in quel momento
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più dibattuta e quindi oggetto di più attenzione fu che bisognava rivedere la legge in modo tale da poter stabilire con certezza che il danno erariale potesse essere fatto valere solo a seguito di dolo o colpa grave. E fu proprio così che alla fine del 1996 il Parlamento approva quella legge che andrà a modificare le leggi n. 19 e 20 del 14 gennaio del 1994, e cioè la legge 20 dicembre n. 639 del 1996. Codesta legge ha portato con sé altrettante innovazioni che è bene approfondire:
a) anzitutto la prima fondamentale innovazione, che questa legge porta con sé, è proprio l’estensione del regime soggettivo della responsabilità per dolo e colpa grave. Tanto è vero che il 1 comma dell’art. 1 della legge n. 20 del 14 gennaio del 1994 risulta così modificato: “La responsabilità dei soggetti sottoposti alla Giurisdizione della Corte dei Conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali. Il relativo debito si trasmette agli eredi secondo le leggi vigenti nei casi di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente indebito arricchimento degli eredi stessi”. Si tratta quindi di una novità importante perché per un verso pone fine ad una ingiustificabile
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disuguaglianza, per l’altro verso la riforma prende coscienza della complessità non solo delle diverse ramificazioni della P.A., ma anche delle diverse stratificazioni normative che ne regolano il funzionamento. Sostanzialmente le pubbliche amministrazioni si fanno carico del rischio che l’azione amministrativa comporta anche per cause che non possono essere agevolmente ricondotte al comportamento dei pubblici agenti;
b) in secondo luogo avendo la riforma inciso sul regime dell’elemento soggettivo della responsabilità amministrativa patrimoniale, questo ha anche comportato tutta una serie di effetti relativamente alla giurisprudenza della Corte dei Conti:
soprattutto per ciò che attiene l’errore scusabile39 a partire dal
1997 sono state emanate dalla stessa Corte tutta una serie di pronunce che escludono la colpa grave nel caso in cui l’agente pubblico sia stato indotto in errore a causa di una norma la quale si è rivelata di non facile interpretazione. Sostanzialmente la violazione di una norma non comporta di per sé la colpa grave. La Corte dei Conti ha infatti stabilito, con sentenza 3 febbraio n. 21 del 1999, che la colpa grave può essere determinata in presenta di fatti ulteriori e gravi, come ad esempio: la costante
39 “E’ tale quello che non è cagionato da colpa del soggetto caduto in errore, e per
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violazione di disposizioni e principi, il porre in essere determinati comportamenti dai quali si evince lo scarso interesse per l’esercizio delle pubbliche funzioni, il porre in essere condotte ispirate a massima negligenza e così via dicendo;
c) un’altra rilevante innovazione riguarda l’elemento del danno ed è costituita dal riconoscimento dell’utilità di spesa. In sostanza il comma 1 dell’art. 1 della legge n. 20 del 14 gennaio del 1994 come modificato dall’art. 3 della legge n. 639 del 20 dicembre del 1996, afferma che: “Nel giudizio di responsabilità, fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione o dalla comunità
amministrata in relazione al comportamento degli
amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità”. Dunque con questa previsione normativa si è voluto inserire l’istituto della “Compensatio lucri cum damno”, prima inesistente. La formula latina si riferisce in pratica a quei casi nei quali nonostante la produzione di un fatto illecito, dal quale appunto deriva un danno, si producono ugualmente condizioni vantaggiose. In queste situazioni il risarcimento va determinato anche calcolando gli eventuali vantaggi che trovino origine nello stesso atto che ha prodotto il danno, e detraendoli
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dall’ammontare del danno da risarcire. Per fare un esempio pratico possiamo riferisci a quel lavoratore che dopo essere stato licenziato illegittimamente trovi occupazione presso un altro datore di lavoro. In questo caso avrà sicuramente diritto al risarcimento del danno, ma il suo ammontare sarà decurtato tenendo conto di quanto abbia già guadagnato presso il nuovo
datore di lavoro40;
d) sempre l’art. 3 della succitata legge contiene un’altra disposizione di particolare importanza per ciò che attiene più propriamente il rapporto tra organi politici preposti all’indirizzo, programmazione e controllo delle pubbliche amministrazioni e gli apparati tecnico-amministrativi di queste ultime. La norma afferma: “Nel caso di deliberazioni di organi collegiali la responsabilità si imputa a coloro che hanno espresso voto favorevole. Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione”. Quello che a noi interessa sapere è che con questa
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norma il baricentro della responsabilità si sposta maggiormente verso i dirigenti e i funzionari responsabili dei servizi e delle funzioni, anche se il peso di detta responsabilità risulta essere attenuato dalla delimitazione dell’elemento soggettivo al dolo e alla colpa grave;
e) va infine rilevato per quanto attiene più propriamente al profilo del giudizio di responsabilità, che le disposizioni della legge 639 del 1996 precisano che l’istituto della solidarietà passiva è limitato ai casi di più agenti concorrenti che abbiamo conseguito un illecito arricchimento o che abbiano agito con dolo, mentre negli altri casi opera l’istituto della c.d. “parziarietà”, in base al quale ciascun agente risponde per la
parte che ha avuto nella determinazione del fatto di danno41.
41 P. ROSSINI, Dirigente amministrativo del comune di Cologno Monzese (Milano), La
responsabilità amministrativa patrimoniale: riflessioni sull’evoluzione normativa nel quinquennio 1994-1999, in www.diritto.it.
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Capitolo 2 Elementi costitutivi della responsabilità amministrativa
1. Il rapporto di servizio con la P.A.
“Il rapporto di servizio con la Pubblica Amministrazione è
presupposto oggettivo della responsabilità amministrativa”42. Il
rapporto di servizio è quel rapporto giuridico (intersoggettivo)
che si viene a creare tra un ente e una persona fisica43, ed è un
rapporto che viene ad esistenza non soltanto nel caso di rapporto
continuativo e professionale44, ma riguarda qualsiasi altro modo
di essere al servizio della Pubblica Amministrazione come ad
esempio un rapporto meramente occasionale45. In tutti i casi in
cui sussistano ipotesi di responsabilità amministrativa, innanzi al giudizio dell’organo contabile sono sottoposti i soli dipendenti, di
regola, intranei alla P.A., legati alla stessa da rapporto organico. La normativa di riferimento che qualifica il dipendente pubblico
sottoposto alla giurisdizione contabile è ancora il citato art. 52
42 PILATO S., La responsabilità amministrativa. Op cit, pag. 48.
43 CONSALES B., LAPERUTA L., Compendio di diritto amministrativo, MAGGIOLI
EDITORE, 2009, pag. 145.
44 GIRELLA S., Il processo di trasformazione della responsabilità dei pubblici
dipendenti. FRANCOANGELI EDITORE, pag. 191.
45 MELE E., Manuale di diritto amministrativo. G. GIAPPICHELLI EDITORE, 2013,
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del R.D. 12 luglio 1934 n. 1214, il quale afferma che: “I funzionari, impiegati ed agenti, civili e militari, compresi quelli dell’ordine giudiziario e quelli retribuiti da amministrazioni, aziende e gestioni statali ad ordinamento autonomo, che nell’esercizio delle loro funzioni, per azione od omissione imputabili a solo colpa o negligenza, cagionino danno allo Stato o ad altra amministrazione dalla quale dipendono, sono sottoposti alla giurisdizione della Corte nei casi e modi previsti dalla legge sull’amministrazione del patrimonio e sulla
contabilità generale dello Stato e da leggi specialistiche46”. Ora
per poter affermare la responsabilità amministrativa sono necessarie, al momento della condotta, due condizioni: anzitutto l’autore dell’illecito deve avere la capacità di intendere e di volere; in secondo luogo deve aver agito nell’esercizio di compiti
legati da occasionalità necessaria con l’attività istituzionale47.
Bisogna comunque notare che rispetto al citato art. 52 del R.D. 12 luglio 1934 n.1214, il quale, estende la giurisdizione della Corte dei Conti, ai soli dipendenti pubblici legati alla P.A. da un rapporto di servizio, di recente la giurisprudenza ha invece
46 R.D. 12 luglio 1934 n. 1214
47 V. TENORE, L. PALAMARA, B. MARZOCCHI BURATTI, Le cinque responsabilità
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mutato orientamento prevedendo che potessero essere sottoposti alla giurisdizione del medesimo organo, anche soggetti, persone fisiche o giuridiche, come ad esempio banche con funzioni di tesoriere o esattore, che abbiano un rapporto di servizio con la P.A. e che vengano inseriti a qualsiasi titolo (volontario, coattivo, onorario o impiegatizio), nelle strutture pubbliche attraverso
un’investitura autoritativa o convenzionale, svolgendo
determinate attività presso la stessa Amministrazione in modo
continuativo48. Da quanto detto emergono due conseguenze:
anzitutto che il principio di “personalità”, introdotto dall’art. 1 comma 1 della legge 14 gennaio n. 20 del 1994 non può essere inteso in senso penalistico, ma va interpretato come regola di imputazione (personale) delle sole proprie condotte illecite foriere di responsabilità patrimoniale personale, con l’esclusione di addebiti per colpe altrui o per la pura qualifica rivestita in un ufficio; l’altra conseguenza è che non si è in presenza del rapporto di servizio nel caso in cui manchi una formale investitura per lo svolgimento di una determinata attività a favore della Pubblica Amministrazione. Parimenti non ci sarà giurisdizione della Corte de Conti in materia di responsabilità
48 M. DE PAOLIS, La responsabilità degli amministratori e dipendenti pubblici. IPSOA,
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amministrativa in tutti quei casi nei quali non sussista la presenza di un rapporto di servizio caratterizzato dall’inserimento di un soggetto presso un apparato organizzativo della Pubblica Amministrazione in maniera continuativa, ma al contrario quest’ultimo svolga prestazioni saltuarie, anche se rese
ripetutamente ed esternamente presso la Pubblica
Amministrazione. Relativamente a quest’ultima conseguenza c’è comunque da dire che la magistratura, ha affermato sì la presenza di un rapporto di servizio anche in caso di assenza di formale investitura, ma è necessario che il soggetto si sia quanto meno ingerito, anche in via di fatto, nella gestione di sostanze pubbliche. Tale ultimo inciso trova il proprio fondamento oltre che nella tutela dell’affidabilità del terzo, anche in relazione al contabile di fatto.
L’ovvia conseguenza della mancanza del rapporto di servizio è che l’illecito eventualmente prodotto non può essere perseguito dalla magistratura contabile. Resta però la facoltà per l’ente danneggiato di poter citare davanti il giudice ordinario l’autore
del danno49.
49 V. TENORE, L. PALAMARA, B. MARZOCCHI BURATTI, Le cinque responsabilità
