3. La normativa in Italia prima del recepimento delle direttive europee
3.4. La legge Bossi – Fini
Il governo di centro destra emanò nel 2002 la legge n.189 detta anche Bossi–Fini che andò ad integrare la precedente legge in materia di immigrazione. Le norme che riguardano la regolamentazione del diritto di asilo vennero limitate agli artt.31 e 32 contenenti “disposizioni in materia di asilo” che andarono ad integrare l’ancora vigente
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art.1 della l.n. 39 del 1990 inserendovi altri sei articoli (dall’art. 1-bis all’art.1-septies)91.
In particolare l’art.32 intitolato “procedura semplificata” introduceva una nuova procedura che andava ad affiancare quella ordinaria nell’esame delle domande di asilo.
Il nuovo art. 1-bis nonostante dichiari che “Il richiedente non può essere trattenuto
al solo fine di esaminare la domanda di asilo presentata” prevede poi dei casi in cui
la persona può essere trattenuta; il trattenimento si divide nei casi in cui è facoltativo, per cui è lasciato alla discrezionalità delle autorità competenti, e nei casi in cui invece è obbligatorio e quindi viene sempre disposto.
Il trattenimento è facoltativo:
a) Se risulta necessario verificare la nazionalità o l’identità del richiedente essendo questo sprovvisto di documenti validi;
b) Se è necessario verificare gli elementi su cui si basa la sua domanda di asilo; c) In dipendenza del procedimento che deve constatare se ha il diritto di
accedere al territorio dello Stato. Al contrario il trattenimento è obbligatorio:
a) Se la domanda previene dallo straniero fermato per aver tentato di evitare il controllo di frontiera o se viene fermato in condizioni di soggiorno irregolare; b) Se lo straniero è già interessato da un provvedimento di espulsione o
respingimento;
Nei casi obbligatori si attua la procedura semplificata per il provvedimento di riconoscimento dello status di rifugiato.
Qualora il richiedente sia stato fermato per aver tentato di evitare il controllo di frontiera o perché era in condizioni di soggiorno irregolare il questore competente
91 Alcune delle disposizioni sancite dall’art.1 della legge 39/1990 devono essere rilette in
base alla normativa in materia di asilo che è stata modificata nel corso degli anni, per esempio l’art.1, c.4, lett. a) impediva l’ingresso al richiedente nel territorio dello Stato a coloro che sono già stati riconosciuti come rifugiati in un altro Stato. Ora tale norma deve essere intesa come impeditiva della presentazione di un’ulteriore domanda ma non come divieto di fare ingresso sul territorio nazionale (come disposto dal Regolamento Dublino II).
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deve disporre il trattenimento del richiedente in un centro di identificazione per il tempo strettamente necessario:
“Alla definizione delle autorizzazioni alla permanenza nel territorio dello Stato in base alle disposizioni del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286” (nuovo art. 1-bis c.1, l.n. 39/1990)
Il questore entro due giorni ha l’obbligo di trasmettere la sua documentazione alla Commissione Territoriale che ne esaminerà la domanda e disporrà entro quindici giorni l’audizione e dovrà prendere la decisione entro i tre giorni successivi (nuovo art. 1-ter c.2, l.n. 39/1990).92
Se al momento in cui presenta la domanda, il richiedente è già interessato da un procedimento di espulsione o respingimento, viene trattenuto in un centro di permanenza temporanea93; se il richiedente fosse già trattenuto, il questore
competente chiede al tribunale monocratico una proroga di trenta giorni per il uso trattenimento nel medesimo centro (nuovo art.1-ter, c. 3, l.n. 39/1990).
Se al termine della procedura semplificata (complessivo di 20 giorni) non è stata presa una decisione al richiedente viene lasciato un permesso di soggiorno temporaneo valido fino al termine della procedura. Se invece la persona si allontana senza autorizzazione da uno dei centri di identificazione la sua domanda verrà annullata (nuovo art.1-ter, c. 4, l.n. 39/1990).
Si nota come il trattenimento sia stato disposto dalla legge non come misura eccezionale ma piuttosto come misura ordinaria andando a ricoprire molte delle situazioni che si verificano nei procedimenti di riconoscimento dello status di rifugiato. Rispetto la legge Turco – Napolitano, che aveva introdotto i Centri di permanenza temporanea e prevedeva la possibilità di proroga del trattenimento qualora fosse
92Secondo l’art.1-bis, c.2, l.n. 39/1990 introdotto dal decreto legislativo 189/2002 anche
nei casi previsti dall’art.1 della legge n.39 del 1990 (prima ostativi alla presentazione della domanda di asilo) lo straniero ha il diritto di vedere esaminata la propria domanda di protezione internazionale prima che venga disposto il suo allontamento
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imminente l’eliminazione della causa di espulsione, con la legge Bossi – Fini il periodo possibile del trattenimento passa da trenta a sessanta giorni se:
“L’accertamento dell’identità e della nazionalità, ovvero l’acquisizione di documenti
per il viaggio presenti gravi difficoltà, il giudice, su richiesta del questore, può prorogare il termine di ulteriori trenta giorni. Anche prima di tale termine, il questore esegue l’espulsione o il respingimento, dandone comunicazione senza ritardo al giudice”
Esistono poi delle situazioni in cui il trattenimento facoltativo non dovrebbe essere disposto in quanto altre norme disciplinari le riconoscono come condizioni che consentono l’ingresso o il soggiorno sul territorio nazionale94:
a) Chi presenta domanda di asilo dopo essere entrato regolarmente95 ed entro il
limite degli 8 giorni previsto dall’art.5 del D.Lgs. 286/1998 per richiesta di regolare permesso di soggiorno;
b) Nei casi dei rifugiati “sur place” che risiedono già sul territorio nazionale e la momento della domanda sono titolari di un permesso di soggiorno valido, scaduto o in corso di rinnovo;
c) I minori non accompagnati che devono essere segnalati ai servizi sociali del comune, al tribunale per i minorenni e al Comitato per i minori stranieri istituito con l’art.33 del D.Lgs. 286/1998;
d) Il richiedente che ha bisogno di essere sottoposto a cure urgenti come sancite dall’art.35 del D.Lgs. 286/1998;
e) Se colui che presenta domanda di asilo rientra nei requisiti previsti per essere destinatario di un provvedimento di ricongiungimento familiare come riconosciuto dall’art.30 del D.Lgs. 286/1998.
94 Elenco da: Bonetti P., Neri L., (2004)
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Con la legge Bossi – Fini vengono istituite le Commissioni Territoriali presso le Prefetture-Uffici territoriali del Governo per il riconoscimento dello status di rifugiato. Le Commissioni, nominate con decreto del Ministro dell’interno, sono:
“Presiedute da un funzionario della carriera prefettizia e composte da un
funzionario della Polizia di Stato, da un rappresentante dell’ente territoriale designato dalla Conferenza Stato-città ed autonomie locali e da un rappresentante dell’ACNUR”
(nuovo art.1-quater, c. 1, l.n. 39/1990).
Le prime sette commissioni96 si trovano a Gorizia, Milano, Roma, Foggia, Siracusa,
Crotone e Trapani97.
Il cambiamento più importante introdotto dall’art.32 riguarda proprio l’obbligo delle Commissioni territoriali di verificare il sussistere delle condizioni che permettano il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari senza che l’interessato ne richieda istanza. Il nuovo art 1-quater, c.4, l.n. 39/1990 sancisce che:
“Nell’esaminare la domanda di asilo le commissioni territoriali valutano per i
provvedimenti di cui all’articolo 5, comma 6, del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, le conseguenze di un rimpatrio alla luce degli obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali di cui l’Italia è firmataria e, in particolare, dell’articolo 3 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ratificata ai sensi della legge 4 agosto 1955, n. 848”
L’indagine è a carico della Commissione, al questore o ad altra carica amministrativa viene tolta ogni libertà di potere discrezionale nella decisione. L’autorità di pubblica sicurezza ha il solo compito di verificare se sussistono le condizioni ostative all’esame della domanda previste dalla legge e di redigere l’apposito “verbale delle dichiarazioni degli stranieri che richiedono in Italia il
96 Con il D.Lgs. 25/2008 vengono aggiunte altre tre sedi a Torino, Bari e Caserta.
97 Gorizia: competenza sulle domande presentate nelle regioni Friuli-Venezia Giulia,
Veneto, Trentino Alto Adige; Milano competenza sulle domande presentate nella regione Lombardia; Roma competenza sulle domande presentate nelle regioni Lazio, Sardegna e Umbria e su Abruzzo e Marche fino al 31.12.2014; Foggia competenza sulle domande presentate nelle province di Foggia e Barletta-Andria-Trani; Siracusa competenza sulle domande presentate nelle province di Siracusa, Ragusa, Caltanissetta, Catania; Crotone competenza sulle domande presentate nelle regioni Calabria e Basilicata; Trapani competenza sulle domande presentate nelle province di Agrigento, Trapani, Palermo, Messina, Enna.
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riconoscimento dello status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951”. Il verbale dovrà essere inviato alla Commissione Territoriale competente
entro i due giorni successivi.
La Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato98 viene
altresì trasformata in Commissione Nazionale per il diritto di asilo. Le decisioni permesse alla Commissione Nazionale si limitano da questo momento in poi ai casi di revoca o cessazione dello status di rifugiato (nuovo art.1-quinquies, c. 2, l.n. 39/1990).
La legge Bossi – Fini ha infine istituzionalizzato il progetto di intesa che era cominciato nel 2001 sotto il nome di “programma nazionale asilo” e si era andato a creare tra le associazioni e le organizzazioni non governative, il Ministero dell’Interno Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione, l'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI) e l'Alto commissariato delle Nazioni unite per i rifugiati (UNHCR).
La legge 189/2002 istituì anche il Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR) coordinato dal “Servizio centrale di informazione, promozione,
consulenza, monitoraggio e supporto tecnico agli enti locali”. Secondo il nuovo art. 1- sexies, c.5, l.n. 39/1990 il servizio centrale deve provvede a:
a) Monitorare la presenza sul territorio dei richiedenti asilo, dei rifugiati e degli stranieri con permesso umanitario;
b) Creare una banca dati degli interventi realizzati a livello locale in favore dei richiedenti asilo e dei rifugiati;
c) Favorire la diffusione delle informazioni sugli interventi;
d) Fornire assistenza tecnica agli enti locali, anche nella predisposizione dei servizi;
e) Promuovere e attuare, d’intesa con il Ministero degli affari esteri, programmi di rimpatrio attraverso l’Organizzazione internazionale per le migrazioni o altri organismi, nazionali o internazionali, a carattere umanitario.
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Il Ministero dell’interno dovrà emanare dei decreti annuali che definiscano il finanziamento dei servizi di accoglienza proposti dagli enti locali e che si rivolgono ai rifugiati, ai titolari di protezione umanitaria e ai richiedenti asilo non trattenuti che non dispongono di mezzi di sostentamento propri.
Le risorse necessarie per il funzionamento e la gestione del servizio centrale sono stabilite dal Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo (nuovo art. 1-septies, c.5, l.n. 39/1990).