REGOLAMENTO REGIONALE N 4/R DEL 14 FEBBRAIO
2. Il governo del territorio nell’evoluzione legislativa della Regione Toscana
2.1 La legge reg Toscana n 5/
La legge reg. Toscana n. 5/1995 ha costituito la prima vera legge urbanistica della Regione, la quale intitolandosi “ Norme per il governo del territorio” ha anticipato concettualmente e lessicalmente la riforma costituzionale del 2001139 sfruttando l’ampiezza della definizione “governo del territorio” in luogo di “urbanistica”.
Con questa legge regionale si è inaugurato in Toscana quel processo di rinnovamento del sistema di pianificazione territoriale avviato a metà degli anni Novanta dalle regioni italiane e sfociato nell’approvazione delle cosiddette leggi urbanistiche di seconda generazione.
I principi innovatori di questa legge possono ravvisarsi nell’introduzione del principio di “sviluppo sostenibile”140 e della irriducibilità delle risorse ambientali che sarà, tra l’altro oggetto di più ampio sviluppo nelle successive leggi e che crea
139 La legge cost. n. 3/2001 ha riformata il titolo V della costituzione modificando gli
artt. 114-132. Con questa legge venne attribuito alle Regioni un potere legislativo concorrente con lo Stato nella materia “governo del territorio.
140 Sul sito della Regione Toscana vi è oggi un’apposita sezione web dedicata al tema
dello sviluppo sostenibile. Viene infatti affermato che “Vi è ormai una diffusa consapevolezza che la tenuta dell'economia dipenda anche dalla capacità di
governare le dinamiche di localizzazione/rilocalizzazione delle attività produttive in un'ottica di sostenibilità, riorganizzando e riqualificando le zone esistenti,
migliorandone l'accessibilità, equipaggiandole con le più efficienti infrastrutture tecnologiche, dotandole di nuovi e più avanzati servizi, insomma agendo dal lato della competitività territoriale che é anche – e forse soprattutto – offerta di qualità ambientale.” www.regione.toscana.it/-/il-contributo-delle-regioni-alla-attuazione-di- un-sistema-apea-nazionale
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le basi per l’introduzione delle significative novità nel contesto della pianificazione.
Questa legge inoltre introduce i tre pilastri che rimarranno immutati nelle successive leggi sul governo del territorio; questi pilastri sono rappresentati dall’introduzione del PIT della Regione, il recepimento del piano di coordinamento Provinciale già previsto dalla legge n. 142/1990141 e dalla riformulazione integrale del PRG che rispetto al modello tradizionale, viene disgregato in più strumenti con diversi contenuti, separando la parte strategica-statutaria da quella operativa.
Per dare attuazione all’art. 3 della legge n. 142/1990, vennero riorganizzate le competenze di ciascun soggetto istituzionale affidando la determinazione della competenza pianificatoria secondo il “criterio dell’interesse territoriale”142; l’affermarsi del principio autonomistico si tradusse, a livello pianificatorio, nel principio di autoapprovazione143 del piano da parte di ciascun soggetto; tale novità portò infatti all’eliminazione della cd. “complessità ineguale” del P.R.G. costituita dall’adozione regionale e l’approvazione invece riservata alla Regione144.
141 La legge n. 142/1990, intitolata “Ordinamento delle autonomie locali”, dettava
all’art. 3 una disciplina nuova del rapporto regioni- enti locali, impostato secondo il principio cooperativo, in linea con l’evoluzione dottrinale e giurisprudenziale. Cit. F. Staderini, Diritto degli enti locali, CEDAM, 2006 p. 213.
142 Questo elemento di novità introdotto dalla l. n. 142/1990 risiede nel fatto che
l’interesse locale viene assunto quale criterio che il legislatore comunale è tenuto ad osservare nell’opera di riassetto delle locali.
143 Tale novità sostanziale, relativa alle competenze pianificatorie non ha mai subito
interventi di illegittimità; la giurisprudenza del Tar Toscana, ha confermato la legittimazione dell’approvazione del PRG da parte del comune che lo ha adottato. Cfr. TAR Toscana, 10 gennaio 2000 n.1 secondo cui è manifestatamente infondata la questione di legittimità sollevata all’art. 40, secondo comma, lett. A) della l. reg. 5/1995, nella parte in cui detta disposizione consente, per le varianti di interesse esclusivamente locale, che la procedura di approvazione inizi e si concluda a livello comunale.
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Per quanto riguarda i rapporti tra i vari piani, veniva inteso in termini di conformità tra prescrizioni tra il piano sovraoridnato e quello rispetto a quello sottordinato145.
Il PRG risultava dalla legge destrutturato e scomposto, rispetto al vecchio sistema di pianificazione, in due segmenti diversi: la prima parte del piano era stabile, sostanziata da strategie e regole statuarie espresse nel piano strutturale; la seconda era la parte flessibile costituita da contenuti a carattere operativo espressi nel regolamento urbanistico.
Il piano strutturale (PS) al pari quindi del PIT e del PTC, assume una valenza programmatica e non conformativa dei diritti edificatori, ma propone visioni di lungo periodo mentre il regolamento assume invece un contenuto prescritto e conformativo con durata quinquennale.
Questo sistema dei piani risultò vincente in quanto il piano
comunale risultava indubbiamente il più incisivo, collocandosi a tale livello le scelte definitive circa l’uso dei suoli e delle trasformazioni ammissibili146.
2.1.1 Partecipazione e informazione nella legge reg. Toscana n. 5/1995
Merita attenzione qui analizzare come il legislatore regionale ha inteso inglobare il profilo partecipativo all’interno della legge reg. n. 5/1995 a tale scopo è utile riportare l’art. 1 che nell’individuare le finalità e gli obiettivi della legge stabilisce che: «La presente legge, di riforma dei principi e delle modalità per il governo
145 Come è stato osservato, si esprimeva in questi termini una forma “gerarchica”
seppur attenuata tra piani.
146 Cit. P. Stella Richter, Profili funzionali dell’urbanistica, Milano, GIuffrè, 1984, p.
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del territorio, orienta l'azione dei pubblici poteri ed indirizza le attività pubbliche e private a favore dello sviluppo sostenibile nella Toscana, garantendo la trasparenza dei processi decisionali e la partecipazione dei cittadini alle scelte di governo del territorio».
Trasparenza, informazione, partecipazione e scelte sono le parole che ai nostri fini assumono una rilevante importanza; è infatti da annoverare come questo sia stato considerato il pregio di questa legge che per attuare questi principi introduce a pratiche partecipative
che viene individuata come una strategia ai fini della produzione di piani e strumenti che, essendo condivisi, meglio si prestano a raggiungimento dei fini di governo della azioni di trasformazione del territorio147.
Per consentire un miglior accesso dall’esterno ai soggetti che lo richiedono tale legge ha previsto l’istituzione del S.I.T. (Sistema Informativo Territoriale) come istituto conoscitivo fondamentale, in grado di organizzare la conoscenza e diffonderla previsto dall’art. 4 della l. reg. 5/1995148.
147 S. Cerrai,- T. Quarto, G. Signoretta, Buone pratiche per il governo sostenibile del
territorio, Alinea Editrice, Firenze, 2006, p. 100.
148 ART. 4: (Sistema informativo territoriale)
1. La Regione, le province e i comuni singoli o associati partecipano alla formazione e gestione del sistema informative territoriale (S.I.T.).
2. Il S.I.T. costituisce il riferimento conoscitivo fondamentale per la definizione degli atti di governo del territorio e per la verifica dei loro effetti.
3. Sono compiti del S.I.T.: a) l'organizzazione della conoscenza necessaria al governo del territorio, articolata nelle fasi della individuazione e raccolta dei dati riferiti alle risorse essenziali del territorio, della loro integrazione con i dati statistici, della georeferenziazione, della certificazione e finalizzazione, della diffusione, conservazione e aggiornamento; b) la definizione in modo univoco per tutti i livelli operativi della documentazione informativa a sostegno dell'elaborazione
programmatica e progettuale dei diversi soggetti e nei diversi settori; c) la
registrazione degli effetti indotti dall'applicazione delle normative e dalle azioni di trasformazione del territorio.
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Tale sistema è tutt’oggi operativo ed anzi ha ampliato i suoi contenuti alla materia ambientale.
La conoscenza del territorio, e quindi l'informazione geografica, è infatti diventato un riferimento fondamentale per l'elaborazione e la valutazione degli strumenti di pianificazione territoriale149.
Inoltre con questa legge, all’art. 18 venne prevista l’istituzione del garante dell’informazione che «contestualmente alla convocazione della conferenza di cui al primo comma dell'art. 17, la Provincia dà avviso della procedura attraverso pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Toscana e assicura adeguata informazione sui mezzi di comunicazione di massa maggiormente diffusi nella provincia».
In quest’ottica si prefigurava un più ampio diritto di informazione, rispetto alla partecipazione però si prevedeva che il Garante aveva «il compito di
assicurare a chiunque la conoscenza tempestiva delle scelte dell'amministrazione e dei relativi supporti conoscitivi e di adottare le forme più idonee per nei modi previsti, informazioni provenienti da enti pubblici e dalla comunità
scientifica.
5. Alla costituzione e alla disciplina del S.I.T. si provvede, anche con atti successivi, entro un anno, d'intesa con le province e i comuni, nel quadro degli adempimenti previsti dallo Statuto regionale per garantire la disponibilità dei dati informativi.
149 La raccolta, l'organizzazione, l'aggiornamento e la diffusione dell'insieme delle
conoscenze inerenti lo stato di fatto e di diritto del territorio e delle sue risorse sono i compiti che la legge regionale sul governo del territorio attribuisce al sistema informativo geografico regionale. Le componenti fondamentali della base informativa geografica sono:
a) le basi informative topografiche, geologiche, le ortofotocarte, le riprese aeree e satellitari, le cartografie storiche;
b) le basi informative tematiche sullo stato delle risorse essenziali del territorio; c) le basi informative sullo stato di fatto e di diritto risultante dagli strumenti della pianificazione e dagli atti di governo del territorio.
Tutte le informazioni sono fruibili da parte di tutti collegandosi al sito della regione Toscana al link: www.regione.toscana.it/enti-e-associazioni/pianificazione-e- paesaggio/informazione-geografica
73 favorire la partecipazione dei cittadini singoli o associati».
Questa norma, molto innovativa ebbe però poco seguito a livello pratico, infatti gli ulteriori sviluppi si ebbero solo con le successive leggi che sempre di più hanno ampliato e reso effettivo il diritto di partecipare.
3. La legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1 del 2005 “Norme per il