STATALE E PROFILI COMPARATISTICI DI ALCUNE ESPERIENZE STRANIERE
3. Il principio della partecipazione nella formazione degli strumenti urbanistic
Un discorso a parte, e per certi aspetti più approfondito, deve essere fatto con riguardo alla partecipazione77, intesa come partecipazione collaborativa; essa ha il fine di rendere più democratiche e condivise le scelte pubbliche. Già la legge sull’ espropriazione per pubblica utilità, L. n. 2359/1865, aveva introdotto il principio della partecipazione dei cittadini alla progettazione delle opere pubbliche. Il combinato disposto degli artt. 4 e 5 stabiliva che il progetto dell’opera pubblica doveva essere pubblicato e che chiunque poteva proporre le sue osservazioni.
Sono quindi da ricercare nel passato le radici della partecipazione nei procedimenti di pianificazione; i privati sono, dalla legge, sollecitati a prendere parte al procedimento attraverso la formulazione di osservazioni ed opposizioni.
Queste forme di intervento sono in via generale memorie scritte che i soggetti interessati possono presentare solo dopo l’adozione del piano prima che si arrivi al momento dell’approvazione.
Il dilemma che ci poniamo di indagare riguarda la complessità dei processi e il numero degli attori e delle questioni coinvolte che le amministrazioni si trovano ad affrontare.
Le relazioni tra i livelli di governo e tra diversi dipartimenti della stessa amministrazione sono onnipresenti; così come le relazioni con i rappresentanti degli interessi, concentrati o diffusi, o con i semplici cittadini. È raro che una scelta pubblica di un certo rilievo non
77 M. Nigro, Il nodo della partecipazione, in Scritti giuridici, Milano, 1996, II, 1414:
sintetizza in modo chiaro cosa intende per partecipazione. Per l’autore «il concetto di sembra, nelle linee generali, sufficientemente chiaro. Nel suo significato più elementare, che rende però benissimo la sostanza del fenomeno, la partecipazione indica e realizza il “prender parte”, ad un processo di decisione, di cui soggetti diversi da quelli ai quali un ordinamento attribuisce istituzionalmente la competenza a provvedere e che si organizza stabilmente a questo scopo».
43 implichi il coinvolgimento di diversi attori, istituzionali e non, soprattutto quando ci si trova di fronte alla nuova generazione di politiche “integrate” che mirano ad affrontare simultaneamente diverse facce di un problema che un tempo sarebbero state gestite separatamente78.
Prima di esaminare i modo, con i quali gli amministratori tendono ad entrare in contatto con gli altri soggetti interessati, dobbiamo vedere quali sono i soggetti che possono godere di tale facoltà.
3.1 Una riflessione preliminare: a “chi” si rivolgono i processi partecipativi?
In via teorica la migliore risposta alla domanda a quali soggetti si rivolge la partecipazione è “a tutti i cittadini” questa risposta risulta però generica ed inverosimile, in quanto i soggetti che partecipano non sono mai tutti, ma piuttosto una parte di essi che costituisce “la cittadinanza attiva”, ossia i cittadini consapevoli e organizzati che si impegnano per il bene comune79. Questa posizione come altre80 riflettono situazioni più realistiche che prendono atto dell’impossibilità di coinvolgere l’intera popolazione.
Una posizione antitetica è sostenuta da chi81 sostiene che la partecipazione dovrebbe essere indirizzata ai soggetti più deboli, ossia coloro che non hanno meno chance di far sentire la propria voce. Tale impostazione sostiene appunto che la
78 Cit. F. Basilica, nel suo contributo in , L. Bobbio, A più voci, Amministrazioni
pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi (a cura di), Roma, Edizioni Scientifiche Italiane, 2004.
79A. Magnaghi, “Presentazione”, in G. Allegretti, M.E. Frascaroli (a cura di),
Percorsi condivisi. Contributi per un atlante di pratiche partecipative in Italia.
Alinea, Firenze 2006 (p. 9-16).
80 M. Carboni, si riferisce ai cittadini che “hanno livelli superiori di istruzione, si
informano su quotidiani e tv, leggono libri, e si interessano di politica”.
81 M. Scalvi (a cura di) , Avventure Urbane. Progettare la città con gli abitanti,
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scommessa di tali pratiche partecipative è raggiungere l’inclusione dei cittadini che normalmente restano senza voce82. Oltre a riuscire a coinvolgere i più deboli, la scommessa sta anche nel riuscire a coinvolgere i più forti83 che preferiscono non esporsi pubblicamente ma adottare vie differenti di dialogo, spesso anche occulte, come le notizie di cronaca dimostrano. Nel cercare di identificare “chi” partecipa nelle esperienze di partecipazione, non si può che ravvisare un paradosso, infatti si ambisce a includere “tutti” ma di fatto si riesce a coinvolgere soltanto “qualcuno”84.
3.2 La legittimazione ad intervenire
Data la premessa, più teorica che giuridica data nel par. precedente, vediamo “chi” è direttamente legittimato ad intervenire nel procedimento di formazione degli strumenti urbanistici.
Tra le persone interessate a tali procedure, si possono distinguere due categorie: la prima categoria è rappresentata da quei soggetti, la cui sfera di interessi individuali presenti un apprezzabile legame con il territorio oggetto della prescrizione urbanistica; oggi, il riconoscimento di tale situazione sussiste in capo a qualsiasi soggetto85.
Il secondo gruppo di soggetti è da ricondurre a coloro che hanno, non un interesse immediato, bensì un interesse diffuso; questi interessi entrano all’interno del procedimento attraverso
82 Op. cit. vede, dal punto di vista del sociologo, come una sconfitta l’esclusione dei
cittadini più deboli.
83 Come ad esempio: i proprietari immobiliari, costruttori e imprenditori.
84 Luigi Bobbio e Gianfranco Pomatto, Meridiana n. 58, nuove forme di democrazia
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l’intervento delle associazioni di cittadini che si oppongono ad una scelta dell’amministrazione che potrebbe arrecargli pregiudizio, nell’operare la protezione di queste situazioni possono interloquire con l’amministrazione e suggerire anche soluzioni più soddisfacenti per tutti86.
Un terzo soggetto legittimato ad intervenire può essere anche quindi anche da un ufficio del comune stesso87.
3.3 La funzione della partecipazione
Le forme di intervento dei privati nei procedimenti amministrativi, possono avere finalità differenti, a seconda della specifica fattispecie che si trova di fronte.
Si è soliti ricondurre la partecipazione ad un fine di “garanzia” riservato ai privati; essi attraverso il contraddittorio con l’amministrazione possono difendere la propria sfera giuridica dagli effetti pregiudizievoli del provvedimento.
La seconda finalità è quella della “collaborazione” che si propone di creare soluzioni più efficienti per poter perseguire al meglio l’interesse pubblico.
Si rileva comunque che, al di là delle diverse finalità prospettate, ciò che spinge il cittadino, un’associazione o un’altra amministrazione pubblica ad intervenire nel procedimento, è la possibilità di far prevalere gli interessi che risultano più conformi alle proprie aspettative e convenienze,
86 È questo il caso di alcuni intessi di natura costituzionale come ad esempio il diritto
alla salute ed alla tutela ambientale. Vi sono infatti molti casi in cui sono proprio le associazioni ambientaliste a proporre delle osservazioni.
87 Questa possibilità è stata riconosciuta dal C. Stato, sez. IV, 02-08-2011, n.
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tali da far venire meno una netta distinzione tra la funzione garantistica e quella collaborativa88.
4. La partecipazione nel procedimento di PRG e gli orientamenti