SOMMARIO: 1 L’evoluzione storica del diritto di asilo nel diritto internazionale 2 L’asilo territoriale ed
5. La legislazione interna italiana.
Se da un lato vi è una forte incidenza normativa a livello costituzionale, d’altro canto, invece, vi è un eccessivo disinteresse mostrato dal Legislatore in questa materia che, ancora oggi, predomina in Europa per non avere ancora un testo organico sul diritto di asilo. La mancanza di una disciplina strutturale rende necessaria una ricerca capillare per rilevare tracce di disciplina del diritto di asilo in diversi interventi normativi. Si evidenziano, così, le disposizioni della legge n. 39 del 28 febbraio 1990128 e, più recentemente, quelle della
127 C. ESPOSITO, op. cit., p. 222.
128 Recante norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato. Disposizioni in materia di asilo. E’ conosciuta anche come “legge Martelli” e costituisce la conversione in legge del primo intervento “quasi” organico in materia di diritto di asilo. Tale intervento fissava i nuovi criteri per l’ingresso in Italia dei cittadini extracomunitari e si prefiggeva la regolarizzazione della posizione degli immigrati già presenti nel territorio italiano. Per quanto riguarda i rifugiati, il decreto stabiliva la riorganizzazione del procedimento per il riconoscimento di rifugiato politico, eliminava la riserva geografica che consentiva all’Italia di riconoscere come rifugiati solo gli individui provenienti dall’Europa, ma non permetteva l’ingresso a chi fosse già stato riconosciuto rifugiato in un altro Stato o a chi proveniva da un Paese aderente alla Convenzione di Ginevra, nonché a tutti quei soggetti considerati pericolosi per la sicurezza dello Stato. Vedi F. RESCIGNO, op. cit., note, p. 170.
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legge n. 189 del 30 luglio 2002129, la quale si limita ad occuparsi dell’asilo negli articoli 31 e 32, cercando soprattutto di impedire l’abuso delle richieste di asilo da parte dei c.d. ‘profughi apparenti’130.
La maggior parte della materia è, a tutt’oggi, regolata dalla normativa del 1990, che affronta anche il problema maggiore, concernente le procedure alle frontiere e il rischio di refoulement, per di più a causa della parziale realizzazione dei servizi di accoglienza e assistenza previsti dal sesto comma dell’articolo 11 del Testo Unico n. 286 del 25 luglio 1998131.
Il Testo Unico, pur riservando all’asilo un’attenzione circoscritta, introduce alcune innovazioni che sembrano comprimere la portata del diritto di asilo previsto nell’ordinamento costituzionale132; in questo senso sembra indirizzarsi l’istituto del “trattenimento dei richiedenti asilo”, che può avvenire presso i centri di temporanea permanenza e accoglienza133 o ancora, presso i centri di identificazione134.
Il trattenimento del richiedente, durante il riconoscimento dello
status di rifugiato, può essere facoltativo o obbligatorio.
Il trattenimento facoltativo, previsto all’ articolo 1 bis, comma 1, è limitato al periodo necessario per la definizione delle autorizzazioni alla permanenza nel territorio dello Stato e, può essere
129 Intitolata “Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo” e conosciuta con il nome di “legge Bossi-Fini”.
130 Con tale espressione si fa riferimento ai profughi per motivi economici. Cfr. F. RESCIGNO, op. cit., p. 162.
131 Si tratta del Testo Unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero.
132 Ibidem, p. 162.
133 Il trattenimento nei centri di accoglienza è una misura obbligatoria per coloro che hanno presentato richiesta di asilo, essendo stati precedentemente colpiti da un provvedimento di espulsione o respingimento. L’esecuzione di tali provvedimenti di allontanamento, o la loro cancellazione, è subordinato dall’esito della richiesta. 134 La permanenza nei centri di identificazione è misura obbligatoria nei confronti di quei richiedenti asilo qualora risultino fermati per avere eluso i controlli di frontiera, o comunque si trovino in condizioni di soggiorno irregolare. Durante l’esame della domanda il profugo non ha possibilità di allontanarsi, essendo sprovvisto di qualsiasi titolo di soggiorno. L’allontanamento non autorizzato si traduce, automaticamente, nella rinuncia alla domanda di asilo.
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disposto solo per verificare o determinare la nazionalità o l’identità dello straniero, gli elementi su cui si basa la domanda e, infine, in pendenza del procedimento concernente il riconoscimento del diritto ad essere ammesso nel territorio dello Stato135.
Il trattenimento, invece, diviene obbligatorio ai sensi dell’articolo 1 bis, comma 2, per l’istante fermato in quanto ha eluso i controlli di frontiera, per chi si trova in condizioni di soggiorno irregolare e per gli stranieri già destinatari di un provvedimento di espulsione o di respingimento. La legge stabilisce anche che, in caso di operatività di tale trattenimento, i richiedenti asilo sono soggetti ad una procedura semplificata di valutazione della richiesta di asilo, per cui l’esame delle domande viene svolto da Commissioni territoriali, di cui al capitolo 1.
Se la decisione della Commissione territoriale non risponde alle esigenze dello straniero, questi ha la possibilità di presentare, entro 5 giorni dalla comunicazione della decisione, richiesta di riesame; la nuova valutazione verrà effettuata dalla medesima Commissione territoriale, integrata da un componente della Commissione nazionale per il diritto di asilo; la decisione dovrà essere presa entro 10 giorni durante i quali, il richiedente sarà comunque trattenuto presso il centro di identificazione o di accoglienza.
Solo il rinnovo del diniego da parte della Commissione può dare vita ad un successivo ricorso presentato, entro 15 giorni, dinanzi il Tribunale in composizione monocratica territorialmente competente, ricorso che, comunque, non sospende l’eventuale provvedimento di allontanamento dal territorio nazionale, salva la possibilità del richiedente di chiedere al Prefetto la facoltà di permanere sino all’esito del ricorso.
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Nel caso, invece, di procedura ordinaria136, spetta al Questore territorialmente competente rilasciare, su richiesta del ricorrente, un permesso di soggiorno valido fino alla definizione della procedura di riconoscimento e, in caso di diniego, la richiesta di riesame verrà indirizzata al Tribunale in composizione monocratica, territorialmente competente, entro 15 giorni ma, in questo caso, tale ricorso non sospende il provvedimento di allontanamento dal territorio nazionale.
Benché la legge Bossi – Fini del 2002 avesse l’intento di ostacolare i suddetti profughi apparenti, sembra, però, che questa abbia limitato anche il diritto di asilo, di cui dovrebbero godere coloro che sono effettivamente perseguitati nel Paese di provenienza137.
Tuttavia, malgrado questo stampo repressivo, la previsione legislativa presenta anche un dato positivo che merita di essere sottolineato: pur non introducendo lo status giuridico di «asilo umanitario», invocabile da coloro che, malgrado non siano in possesso dei requisiti per ottenere lo status di rifugiato, non possono però essere rimandati nel Paese di provenienza.
Ciò comporta, decisamente, un’importante apertura nello stabilire che le Commissioni debbano esaminare la domanda di asilo alla luce della previsione internazionale e non solo statale, in quanto le suddette Commissioni devono tener conto delle conseguenze che il rimpatrio o l’espulsione comporterebbe. Tale obbligo deriva, appunto, dalle convenzioni internazionali di cui l’Italia è firmataria138.