Antonio Pelaggi
1. Premessa e considerazioni generali.
L'assicurazione dei crediti all'esportazione ha assunto, soprattutto nei Paesi ad economia indu-striale, u n a sempre maggiore i m p o r t a n z a , fino a divenire u n a caratteristica essenziale e perma-nente del c o m m e r c i o internazionale.
T e n e n d o presente q u a l e g r a n d e incidenza ha il traffico di esportazione nella economia di u n o Stato, bisogna considerare che nel c a m p o del cre-dito verso i debitori esteri, oltre al rischio d a t o dal pericolo di insolvenza del debitore (rischio comu-ne al credito verso i debitori interni) si p r e s e n t a n o i rischi derivanti dalle vicende e c o n o m i c h e e poli-tiche del Paese i m p o r t a t o r e : da ciò l'esigenza de-gli Stati di intervenire in vario m o d o e con diversi mezzi per offrire u n a garanzia contro i particolari rischi cui v a n n o incontro i crediti derivanti dal-l'esportazione.
Il credito all'esportazione — che l'assicura-zione ed il finanziamento statali t e n d o n o a p p u n t o a potenziare — costituisce u n a m i s u r a pratica che mira a f a v o r i r e le esportazioni m e d i a n t e congrue dilazioni di p a g a m e n t o consentite agli a c q u i r e n t i esteri i quali, senza tale agevolazione, n o n avreb-b e r o la possiavreb-bilità di effettuare i loro acquisti.
Ne deriva che u n sistema così concepito di ven-dita sui mercati esteri, per n o n essere assoggettato ad un alto costo del relativo credito, e per la na-tura dei rischi, deve essere n e c e s s a r i a m e n t e finan-ziato n o n già dal n o r m a l e credito b a n c a r i o , m a da f o n d i pubblici, e deve inoltre essere assicurato dallo Stato.
Cosi si spiega p e r c h é in questi ultimi anni — come già a c c e n n a t o — l'assicurazione dei crediti all'esportazione c o n t r o i rischi speciali (politici e catastrofici) ed a n c h e n o r m a l i (insolvenza commerciale) a b b i a acquistato u n a g r a n d e i m p o r t a n -za p o n e n d o s i a d d i r i t t u r a come u n o degli stru-menti più idonei per p o t e n z i a r e le esportazioni.
E infatti è possibile r i s c o n t r a r e f o r m e di assi-c u r a z i o n e e di finanziamento più o m e n o simili
e con dimensioni più o m e n o estese, oltre che nei Paesi della C o m u n i t à E u r o p e a , Austria, Giappo-ne, C a n a d a , Israele, Sud A f r i c a , Norvegia, Sve-zia, Stati Uniti.
F o r m e di finanziamento a lungo termine per le esportazioni sono praticate anche dall'URSS. Ciò è p r o v a t o dagli interventi finanziari da essa effet-tuati in f a v o r e d e l l ' I n d i a , dell'Egitto e di altri Paesi in via di sviluppo; interventi che per altro sono legati all'obbligo assunto dai Paesi bene-ficiari di utilizzare l'intero a m m o n t a r e dei finan-ziamenti per l'acquisto di p r o d o t t i di origine e p r o v e n i e n z a russa.
E p e r t a n t o a t t u a l m e n t e il finanziamento delle esportazioni a breve, m e d i o e lungo termine, viene a porsi, integrato dalle varie f o r m e di assicura-zione, come la leva principale delle vendite al-l'estero; e ciò per il f a t t o che u n incremento di rilievo, nella presente situazione economica inter-nazionale, p u ò realizzarsi soltanto attraverso esportazioni verso quei Paesi in via di sviluppo e finanziariamente deboli, che n o n sono in condi-zioni di p a g a r e a p r o n t i i p r o p r i acquisti.
2. Linee evolutive della legislazione italiana in rapporto a quella estera.
L'assicurazione ed il finanziamento dei crediti all'esportazione e r a n o in passato regolati nel no-stro Paese dalla legge 2 2 d i c e m b r e 1953, n . 9 5 5 , modificata ed integrata con la successiva legge 3 d i c e m b r e 1957, n. 1198, e dalla legge 7 feb-b r a i o 1961, n. 68, che estendeva le n o r m e delle p r e d e t t e leggi ai depositi di p r o d o t t i nazionali costituiti all'estero ed ai lavori eseguiti dalle no-stre imprese in Paesi esteri.
La disciplina risultante dai suddetti provvedi-m e n t i si era p e r ò b e n presto provvedi-m o s t r a t a i n a d e g u a t a alle esigenze dei nostri esportatori i quali dove-v a n o a f f r o n t a r e la c o n c o r r e n z a internazionale in condizioni di netto svantaggio rispetto ai loro
col-leghi dei Paesi esteri, cui le rispettive legislazioni venivano ad offrire maggiori facilitazioni.
In sostanza, da u n esame c o m p a r a t o delle varie legislazioni estere era agevole evincere che i prin-cipi informatori dei sistemi assicurativi dei diversi Paesi erano i seguenti:
1) l'intervento dello Stato era in atto in tutti i Paesi, sia per i rischi speciali che per quelli commerciali;
2) n o n erano poste limitazioni ai tipi di merci da fornire all'estero, ed anzi in molti Paesi venivano assicurati anche i crediti derivanti da lavori e da deposito di merci all'estero, n o n c h é da consulenza ed assistenza tecnica;
3) erano ammessi alla garanzia i crediti a breve ad a m e d i o termine, con u n a d u r a t a massi-m a di cinque a n n i , che trovava p e r ò possibilità di deroga in alcuni Paesi, in relazione all'interesse nazionale annesso alla f o r n i t u r a ;
4) i rischi n o r m a l m e n t e coperti e r a n o quelli politici, catastrofici, i trasferimenti valutari, le insolvenze commerciali, il m a n c a t o o r i t a r d a t o p a g a m e n t o ;
5) le p e r c e n t u a l i di c o p e r t u r a in p a r e c c h i Paesi s u p e r a v a n o la q u o t a d e l l ' 8 5 % del credito assicurato e c o m u n q u e la r i p a r t i z i o n e dei d a n n i avveniva sempre p r o p o r z i o n a l m e n t e tra assicurato ed assicuratore, senza alcuna f r a n c h i g i a a carico d e l l ' o p e r a t o r e .
Allo scopo di a d e g u a r e il sistema assicurativo italiano ai principi testé riferiti, veniva e m a n a t a in data 5 luglio 1961 la legge n . 6 3 5 r e c a n t e di-sposizioni sull'assicurazione e sul finanziamento dei crediti alle esportazioni di merci e servizi, alla esecuzione di lavori all'estero, n o n c h é all'assi-stenza ai Paesi in via di s v i l u p p o .
Va subito avvertito che detta legge, p u r non e l i m i n a n d o c o m p l e t a m e n t e tutte le disparità esi-stenti con la legislazione s t r a n i e r a , veniva ad in-t r o d u r r e noin-tevoli modificazioni ed inin-tegrazioni, f a c e n d o sf che il n o s t r o sistema assicurativo ve-nisse ad a s s u m e r e u n a fisionomia e delle caratte-ristiche n o n m o l t o dissimili da quelle dei sistemi vigenti presso i Paesi esteri nostri più diretti com-petitori nel c a m p o delle e s p o r t a z i o n i .
3. Esame della disciplina anteriore a quella attualmente vigente.
Visto che nel s u o insieme il p r o v v e d i m e n t o legislativo testé r i c h i a m a t o si p r e s e n t a v a c o m e un
testo unico composto di cinque titoli, dei quali il p r i m o ed il secondo riproducevano — rielaborate ed aggiornate —• le n o r m e di cui alle leggi 22 di-cembre 1953, n. 9 5 5 ; 3 didi-cembre 1957, n. 1198, e 17 febbraio 1961, n. 68, già citate, mentre il terzo titolo si c o m p o n e v a di n o r m e completamente innovatrici intese ad i n t r o d u r r e nuove f o r m e di finanziamento a lungo termine.
Nel m e n z i o n a t o testo legislativo, m e n t r e era m a n t e n u t o il principio secondo cui la copertura assicurativa statale doveva limitarsi ai « rischi speciali » (e n o n p u r e alla « insolvenza commer-ciale » che era rimasta al di fuori della disciplina dettata dalla citata legge) cui potevano a n d a r e soggette le esportazioni di merci e di servizi forniti a credito, veniva invece eliminato il concetto di « f o r n i t u r a speciale » che aveva fino allora condi-zionato la possibilità di conseguire l'assicurazione statale.
T a l e i n n o v a z i o n e rivestiva u n a i m p o r t a n z a con-siderevole, poiché essa veniva ad allargare il cam-po di applicazione della c o p e r t u r a assicurativa statale in f a v o r e di settori merceologici che prima ne e r a n o esclusi, come i beni di c o n s u m o e i beni s t r u m e n t a l i n o n costituenti u n complesso orga-nico di rilevante entità.
Inoltre, n o n m e n o i m p o r t a n t e era la modifica per cui veniva a u m e n t a t a da q u a t t r o a c i n q u e a n n i la d u r a t a n o r m a l e delle garanzie per i crediti a m e d i o t e r m i n e su f o r n i t u r e , f e r m a r e s t a n d o sem-pre la facoltà già attribuita al C o m i t a t o di gestio-ne di accogliere operazioni con p a g a m e n t o diffe-rito a n c h e oltre il p e r i o d o indicato.
Degni a n c o r a di rilievo si p r e s e n t a v a n o l'equi-p a r a z i o n e , ol'equi-pe legis, del m a n c a t o l'equi-p a g a m e n t o al rischio di m a n c a t o t r a s f e r i m e n t o e la r i d u z i o n e da dodici a sei mesi del p e r i o d o che doveva intercor-rere f r a il verificarsi del sinistro e il p a g a m e n t o del relativo i n d e n n i z z o .
Il titolo IV della legge n. 6 3 5 p r e v e d e v a poi l'istituzione di un f o n d o a u t o n o m o presso il Me-diocredito per f a r f r o n t e , con appositi e speciali mezzi finanziari, al f a b b i s o g n o di cassa nella eventualità del verificarsi di sinistri generali per f r o n -teggiare i q u a l i non a v r e b b e costituito sufficiente c o p e r t u r a l ' a c c a n t o n a m e n t o dei p r o v e n t i della ge-stione assicurativa.
U n a p a r t i c o l a r e p o r t a t a i n n o v a t i v a aveva il titolo terzo della legge il q u a l e , d i s c i p l i n a n d o l'as-s i c u r a z i o n e ed il finanziamento dei crediti a l u n g o t e r m i n e relativi alla e s p o r t a z i o n e di merci e ser-vizi e alla e s e c u z i o n e di lavori all'estero, n o n c h é
all'assistenza ai Paesi in via di sviluppo, mirava alla introduzione di n u o v e f o r m e di finanziamento da parte degli Istituti speciali autorizzati ad ope-rare con il Mediocredito ai sensi del decreto mini-steriale 5 n o v e m b r e 1952, effettuate direttamente in f a v o r e dell'importatore straniero, senza pas-sare per il tramite dell'esportatore.
A differenza di q u a n t o avveniva per i crediti del tipo tradizionale, i quali erano regolati dai titoli primo e secondo, in base alle disposizioni del titolo terzo i finanziamenti p r e c e d e v a n o il mo-mento dell'esportazione. E inoltre, m e n t r e per i crediti del tipo tradizionale i finanziamenti erano necessariamente legati all'esportazione (crediti vincolati), per i crediti del n u o v o tipo le opera-zioni di finanziamento p o t e v a n o anche essere di-sgiunte dall'esportazione (crediti n o n vincolati).
In seguito a tali innovazioni il sistema dei cre-diti all'esportazione a medio t e r m i n e veniva ad essere integrato con quello dei crediti finanziari di d u r a t a più lunga, c e r t a m e n t e più preferiti e più c o n f a c e n t i alle esigenze dei Paesi in via di sviluppo.
Nel corso dell'iter p a r l a m e n t a r e del provvedi-m e n t o in esaprovvedi-me era stato a n c h e rilevato che il si-stema di finanziamenti di cui al citato titolo terzo aveva n o n ultimo scopo quello di c o n f e r i r e u n a maggiore elasticità all'impiego delle disponibilità verso l'estero. Ciò in vista della eventualità che la situazione c o n g i u n t u r a l e potesse r e n d e r e oppor-t u n o e possibile nella f o r m a di cessione di risorse finanziarie il nostro concorso verso i Paesi sotto-sviluppati, anche se l'azione che p o t e v a svolgere il nostro Paese in tale settore c o n t i n u a v a ad avere luogo p r e v a l e n t e m e n t e , data la s t r u t t u r a della no-stra e c o n o m i a , attraverso l ' e s p o r t a z i o n e di m e r c i , lavori e servizi.
D o p o le esposte considerazioni d ' i n s i e m e sulle i n n o v a z i o n i i n t r o d o t t e dal titolo terzo della citata legge n. 635, più in p a r t i c o l a r e si p u ò aggiungere che la disciplina in esso c o n t e n u t a si articolava secondo le seguenti linee:
a) per l ' e s p o r t a z i o n e di merci e servizi,
non-ché di lavori all'estero, le i m p r e s e italiane pote-v a n o essere a u t o r i z z a t e dal Ministero del com-m e r c i o con l'estero, d'intesa con quello del tesoro, a ricevere in p a g a m e n t o :
1) titoli obbligazionari in lire italiane od in valuta estera emessi dallo Stato i m p o r t a t o r e o da enti od i m p r e s e di n a t u r a p u b b l i c a o privata del Paese stesso, godenti, n e l l ' u l t i m o caso, di
ga-ranzia dello Stato o di ente pubblico autorizzato a garantire il pagamento;
2) titoli in lire italiane o in valuta estera emessi dagli Istituti od aziende di credito di cui all'art. 19 della legge 25 luglio 1952, n. 949, rap-presentativi della proprietà di speciali gruppi di valori o titoli pubblici o privati emessi dallo Stato i m p o r t a t o r e o da enti od imprese di n a t u r a pub-blica o privata del Paese stesso e garantiti come sub 1);
3) titoli obbligazionari in lire italiane o in valuta estera di speciali serie, emessi dagli Istituti ed aziende di credito di cui all'art. 19 della legge 25 luglio 1952, n. 949, a f r o n t e di finanzia-menti dagli stessi concessi allo Stato i m p o r t a t o r e o ad enti od imprese di n a t u r a p u b b l i c a o privata del Paese stesso con garanzie come sub 1) allo scopo esclusivo di permettere l'acquisto presso ditte italiane da p a r t e dello stesso Paese delle m e n z i o n a t e f o r n i t u r e di beni, lavori e servizi;
b) la d u r a t a dei titoli di cui ai n u m e r i 1),
2), 3) n o n poteva superare i dieci anni, salvo che il Ministero del c o m m e r c i o con l'estero, d'intesa con il Ministero del tesoro, riconoscesse che l'ope-r a z i o n e autol'ope-rizzata l'ope-rivestiva pal'ope-rticolal'ope-re cal'ope-rattel'ope-re di p u b b l i c o interesse;
c) con decreto del Ministero del c o m m e r c i o con l'estero, di concerto con il Ministero del te-soro, sentito il Ministro degli affari esteri, gli Istituti e le aziende di credito di cui all'art. 19 della legge 2 5 luglio 1952, n . 9 4 9 , p o t e v a n o esse-re autorizzati ad o p e r a r e , da soli od in consorzio f r a loro o con enti o b a n c h e esteri, nelle f o r m e previste di cui ai n u m e r i 1), 2), 3), anche per la concessione a Stati o b a n c h e centrali estere di crediti destinati al r i s a n a m e n t o e c o n o m i c o di detti Stati o di loro aree depresse;
ci) l ' I s t i t u t o nazionale delle assicurazioni
as-s u m e v a e geas-stiva per conto dello Stato la garanzia dei « rischi speciali » r e l a t i v a m e n t e : ai titoli di cui al n u m e r o 1) nei c o n f r o n t i dei loro p o r t a t o r i : ai valori o titoli esteri di cui al n u m e r o 2) nei c o n f r o n t i degli Istituti od aziende emittenti i c o r r i s p o n d e n t i titoli r a p p r e s e n t a t i v i , ai finanzia-m e n t i di cui al n u finanzia-m e r o 3) nei c o n f r o n t i degli isti-tuti od a z i e n d e di credito che avessero effettuato il finanziamento;
e) per le garanzie di cui sub 3) e per quelle
di copertura assicurativa — prevista in via nor-male nella misura d e l l ' 8 5 % — poteva essere elevata sino al 1 0 0 % del valore dei crediti concessi;
/) il rischio di « m a n c a t o p a g a m e n t o » ve-niva a risultare e q u i p a r a t o senz'altro di pieno di-ritto al rischio di « m a n c a t o trasferimento » qua-lora i titoli o i valori esteri o i finanziamenti assicurativi fossero emessi, assunti o garantiti da amministrazioni statali o da enti od imprese di n a t u r a pubblica autorizzati ad assumere o garan-tire debiti all'estero.
4. Carenze normative ed esigenze innovative.
I n d u b b i a m e n t e , come n o t a v a m o in p r e c e d e n z a , con le modifiche introdotte dal m e n z i o n a t o prov-v e d i m e n t o legislatiprov-vo n. 6 3 5 del 1961, le distanze che d i v i d e v a n o il nostro sistema dell'assicurazio-ne e del finanziamento dei crediti all'esportaziodell'assicurazio-ne dai sistemi vigenti negli altri Paesi e r a n o state in p a r t e ridotte, m a n o n c o m p l e t a m e n t e eliminate, il che implicava o v v i a m e n t e il p e r m a n e r e in esso di talune deficienze che con l ' a n d a r e del t e m p o si sono rivelate sempre più gravi, in relazione soprat-tutto alla più favorevole situazione concorrenziale in cui si v e n i v a n o a t r o v a r e gli operatori esteri, f a c e n d o presto avvertire l'esigenza di ulteriori f o r m e innovative: e ciò con r i f e r i m e n t o sia al finanziamento che all'assicurazione.
Per q u a n t o r i g u a r d a il p r i m o , si poteva infatti rilevare come in alcuni Paesi della C E E esistesse u n concetto di « credito a b r e v e t e r m i n e » diverso da quello accolto nel n o s t r o Paese. M e n t r e qui si c o n s i d e r a v a tale quello avente d u r a t a n o n supe-riore ad un a n n o , in altri Paesi firmatari del Trat-t a Trat-t o di R o m a ( c o m e F r a n c i a , G e r m a n i a , Belgio, O l a n d a ) p e r « c r e d i t o a b r e v e t e r m i n e » s'inten-deva quello che p o t e v a estendersi sino a d u e a n n i dalla consegna delle m e r c i .
Se poi si tiene p r e s e n t e che in tali Paesi veni-v a n o a n c h e p r a t i c a t e di solito f o r m e di prefinan-z i a m e n t o che p o t e v a n o d u r a r e fino a d u e anni pri-m a della consegna della pri-m e r c e , si c o pri-m p r e n d e in q u a l e vantaggiosa situazione si veniva a t r o v a r e l ' o p e r a t o r e il q u a l e , p o t e n d o cosi godere, in so-stanza, di anticipazioni creditizie a tassi agevolati per un p e r i o d o complessivo di q u a t t r o a n n i , ve-niva messo in c o n d i z i o n e di p o t e r realizzare sen-sibili e c o n o m i e di costi.
E si c o m p r e n d e altresì come e perché i nostri operatori, privi di quelle agevolazioni, venivano necessariamente a trovarsi, sotto tale profilo, in posizione di inferiorità rispetto ai loro colleghi dei Paesi esteri concorrenti. Posizione di inferio-rità e di disagio che certo aveva m o d o di farsi avvertire maggiormente nei periodi in cui si veri-ficava u n a tensione del credito e nei casi in cui la p r e p a r a z i o n e del p r o d o t t o da esportare richiedeva l'anticipazione di somme considerevoli, costrin-gendo per conseguenza l'esportatore a far ricorso al m e r c a t o finanziario o r d i n a r i o .
Per q u a n t o attiene alle n o r m e sul sistema assi-curativo, la loro più grave deficienza era rappre-sentata dalla m a n c a t a garanzia statale dei rischi « commerciali ».
E infatti, m e n t r e nel nostro Paese tali rischi p o t e v a n o u s u f r u i r e soltanto delle c o m u n i presta-zioni assicurative offerte dalle c o m p a g n i e private, in altri Paesi (come ad esempio G e r m a n i a , Belgio, O l a n d a , Inghilterra, G i a p p o n e ) essi v e n i v a n o fatti oggetto di c o p e r t u r a assicurativa statale: e ciò, si b a d i , sia p e r i crediti a breve che per quelli a m e d i o termine.
Più in p a r t i c o l a r e era d a t o constatare come in G e r m a n i a la garanzia contro i rischi c o m m e r c i a l i o r d i n a r i venisse offerta dagli stessi organismi che p r o v v e d e v a n o alla c o p e r t u r a assicurativa dei rischi speciali e veniva a t t u a t a con le stesse m o d a -lità con cui era effettuata q u e s t ' u l t i m a p r e s t a z i o n e assicurativa. Il sistema a d o t t a t o dal p r e d e t t o Paese p r e s e n t a v a a tal p r o p o s i t o la seguente p e c u l i a r i t à : i rischi c o m m e r c i a l i d o v e v a n o essere assicurati assieme ai rischi politici, m e n t r e il rischio ine-rente al m a n c a t o t r a s f e r i m e n t o poteva essere co-p e r t o da solo.
Per q u a n t o r i g u a r d a il sistema belga si riscon-trava la seguente distinzione: q u a n d o i rischi c o m m e r c i a l i c o n c e r n e v a n o l ' e s p o r t a z i o n e verso i Paesi e x t r a e u r o p e i , essi v e n i v a n o coperti di ga-ranzia assicurativa alle stesse condizioni vigenti per i rischi speciali; q u a n d o i rischi c o m m e r c i a l i si r i f e r i v a n o invece ad esportazioni verso i Paesi d e l l ' E u r o p a occidentale, l ' o p e r a t o r e aveva d u e s t r a d e da seguire a p r o p r i a scelta: o assicurarsi s o l t a n t o c o n t r o i rischi politici presso l'Office N a t i o n a l du D u c r o i r e ( O N D ) e c o n t r o i rischi commerciali presso la C o m p a g n i e belge d'assu-rance-crédit; o p p u r e assicurarsi presso questa c o m p a g n i a per a m b e d u e i tipi di rischio.
In O l a n d a esisteva la N e d e r l a n d s c h e Crediet-verzekerig M a a t s c h a p p i j che assicurava i rischi
politici e commerciali per suo conto, m e n t r e poi lo Stato pensava a coprire quei rischi che per la loro durata troppo lunga o per altri motivi parti-colari n o n p o t e v a n o essere garantiti dalla men-zionata compagnia.
In Francia, come si sa, vi era la C o m p a g n i e Francaise d ' A s s u r a n c e p o u r le commerce exté-rieur (COFACE), la quale offriva la copertura assi-curativa contro il rischio di insolvibilità dell'ac-quirente privato a breve t e r m i n e e riceveva dallo Stato, per tale attività, u n a garanzia per il caso in cui il deficit di u n esercizio superava il 1 0 % dei premi ricevuti.
Ciò vuol dire sostanzialmente che la predetta c o m p a g n i a godeva di benefici statali di cui in definitiva si avvantaggiavano le correnti di espor-tazione; essa infatti, a v e n d o la possibilità di chie-dere ed ottenere anticipi da p a r t e del T e s o r o quan-do ciò si d i m o s t r a v a necessario per sopperire a s o p r a v v e n u t e deficienze di cassa, era in grado di offrire agli esportatori delle prestazioni assicura-tive di più sicuro affidamento e di più ampia p o r t a t a .
N o n solo. Ma q u a n d o i rischi commerciali bisognosi di garanzia s u p e r a v a n o , per il loro a m m o n -tare o per la loro d u r a t a , le capacità tecniche e e c o n o m i c h e di c o p e r t u r a della c o m p a g n i a , questa poteva rivolgersi allo Stato p e r c h é esso stesso assumesse in assicurazione i predetti rischi. I n tal caso lo Stato offriva u n a garanzia del 5 0 % quan-do i rischi s u p e r a v a n o la d u r a t a di un a n n o e del 1 0 0 % per gli i m p o r t i eccedenti i cento milioni di f r a n c h i . E inoltre — si b a d i alla peculiarità — i rischi politici p o t e v a n o essere coperti soltanto se erano coperti a n c h e i rischi c o m m e r c i a l i .
È interessante n o t a r e , come, sempre in F r a n c i a , era stato i n t r o d o t t o da t e m p o il sistema della « po-lizza globale » n e l l ' a m b i t o dell'assicurazione dei crediti all'esportazione.
Esso c o m p o r t a v a per l ' o p e r a t o r e , il q u a l e in-t e n d e v a soin-tin-toporre alla c o p e r in-t u r a assicurain-tiva del-la COFACE i rischi di u n a d e t e r m i n a t a o p e r a z i o n e , l ' i m p e g n o di sottoporre alla m e d e s i m a c o p e r t u r a tutti i rischi attinenti alle sue transazioni commer-ciali con l'estero, nel loro complesso.
T a l e f o r m a di assicurazione offriva l ' i n d u b b i o vantaggio di p o t e r p e r m e t t e r e che venisse prati-cato u n tasso di p r e m i o m e n o elevato di quello che risulta a d o t t a t o n o r m a l m e n t e .
Ciò si c o m p r e n d e f a c i l m e n t e se si pensa che in b a s e a tale sistema — c o m e detto — gli ope-ratori v e n g o n o obbligati ad assicurare tutto il
complesso delle loro transazioni commerciali con l'estero e quindi, di conseguenza, anche quegli affari che essi concludono con Paesi dove i rischi sono più tenui o dove si rinvengono compratori di maggiore affidamento.
Il sistema della polizza globale veniva inoltre adottato anche in O l a n d a e in Belgio. Infatti, per q u a n t o in particolare riguarda quest'ultimo, l'Of-fice N a t i o n a l du D u c r o i r e assicurava i rischi com-merciali se essi erano legati all'assicurazione dei rischi politici nel q u a d r o di u n a polizza globale che c o m p o r t a l'obbligo di assicurare l'insieme delle operazioni di esportazione.
Di f r o n t e agli evidenti, indiscutibili vantaggi di tale sistema, ed alla sua notevole diffusione al-l'estero, viene spontaneo d o m a n d a r s i come mai la legge n. 6 3 5 n o n lo abbia introdotto anche nel nostro o r d i n a m e n t o .
La sua m a n c a t a applicazione in Italia, con-giunta alla carenza di ogni garanzia statale per i rischi commerciali o r d i n a r i , faceva sì che anche in tale c a m p o — come già in quello del finanzia-m e n t o , p r i finanzia-m a esafinanzia-minato — continuasse a perdu-r a perdu-r e u n a condizione di svantaggio, n o n ceperdu-rto tperdu-ra- tra-scurabile, dei nostri esportatori rispetto agli ope-ratori commerciali dei Paesi esteri.
5. Verso la nuova disciplina: le proposte dell'ap-posita Commissione parlamentare di studio.
Al fine di eliminare i rilevati inconvenienti presenti nella nostra legislazione, veniva istituita, nel mese di luglio del 1964, u n a apposita Com-missione di studio per il m i g l i o r a m e n t o delle di-sposizioni r i g u a r d a n t i l'assicurazione ed il finan-z i a m e n t o dei crediti all'esportafinan-zione.
D e t t a C o m m i s s i o n e c o n c l u d e v a i suoi lavori p r e s e n t a n d o al M i n i s t r o per il c o m m e r c i o con l'estero u n a a p p r o f o n d i t a ed a m p i a relazione, con allegato p u r e u n o s c h e m a di p r o v v e d i m e n t o legi-slativo, inteso ad a p p o r t a r e varie modifiche al sistema allora vigente.
In esso veniva prevista la possibilità di r e n d e r e più sollecita e f u n z i o n a l e la p r o c e d u r a per l'assi-c u r a z i o n e dei l'assi-crediti, e v e n i v a n o suggeriti appro-priati miglioramenti tecnici per q u a n t o r i g u a r d a v a le condizioni di assicurazione dei crediti deri-v a n t i d a l l ' e s p o r t a z i o n e di « merci e serderi-vizi » e dei p r o d o t t i costituiti in deposito all'estero. I n tale settore le p r o p o s t e della C o m m i s s i o n e concerne-v a n o s o p r a t t u t t o : la garanzia dei costi sostenuti d u r a n t e l ' a p p r o n t a m e n t o della f o r n i t u r a , ivi
com-presi i pagamenti d u r a n t e lo stesso periodo; la garanzia delle cauzioni che le ditte italiane pos-sono essere tenute a depositare all'estero per la partecipazione a gare pubbliche, l'allargamento e migliore definizione del rischio di sospensione e revoca della commessa; la copertura del rischio di requisizione e confisca dei prodotti, relativa-mente alle merci costituite in deposito all'estero.
Con riferimento sempre alle forniture di « mer-ci e servizi », la Commissione f o r m u l a v a la pro-posta di pervenire ad u n intervento statale nella copertura dei « rischi commerciali ordinari ». Lo Stato, cioè, avrebbe d o v u t o assumere d i r e t t a m e n t e i rischi commerciali limitatamente ai crediti a medio e lungo termine, e avrebbe dovuto, invece, intervenire attraverso la f o r m a della riassicura-zione nella copertura dei rischi commerciali quan-do si trattava di crediti a b r e v e termine. In tal m o d o l'attività dello Stato s a r e b b e v e n u t a a porsi come utile ed o p p o r t u n o elemento integratore e di c o m p l e t a m e n t o di quella che è l'attività del m e r c a t o assicurativo privato.
In ordine, poi, alla m a t e r i a dei « lavori al-l'estero », la Commissione suggeriva in p r i m o luo-go di f a r e in m o d o di conferire, a n c h e sotto il profilo della tecnica legislativa, u n a c o m p l e t a a u t o n o m i a al relativo settore, in c o n s i d e r a z i o n e delle peculiari caratteristiche di q u e s t ' u l t i m o .
I n tal c a m p o le i n n o v a z i o n i p r o p o s t e dalla Commissione e r a n o piuttosto notevoli, e concer-n e v a concer-n o iconcer-n special m o d o :
1) l ' i n t r o d u z i o n e di n u o v i rischi r i g u a r d a n t i i costi sostenuti p e r lo studio e la p r o g e t t a z i o n e , per i m a c c h i n a r i destinati all'allestimento dei can-tieri e per l'esecuzione dei lavori stessi;
2) l ' a u m e n t o delle a l i q u o t e di c o p e r t u r a , a seguito d e l l ' a d o z i o n e del c r e d i t o di unicità nel t r a t t a m e n t o dei crediti d e r i v a n t i da o p e r a z i o n i realizzate con l'estero;
3) l'assicurazione di tutti i p a g a m e n t i do-vuti c o n t r a t t u a l m e n t e a l l ' i m p r e s a n a z i o n a l e dal c o m m i t t e n t e estero, ivi c o m p r e s e le cauzioni;
4) l ' i n t r o d u z i o n e della g a r a n z i a dei macchi-nari e delle a t t r e z z a t u r e impiegate.
Di p a r t i c o l a r e rilievo a n c h e q u a n t o p r o p o s t o dalla C o m m i s s i o n e nel c a m p o dei « crediti finan-ziari », con la previsione di u n a d u p l i c e f o r m a di i n t e r v e n t o creditizio: p e r un verso il diretto inter-v e n t o dello Stato, a m e z z o del M e d i o c r e d i t o
Cen-trale, nei finanziamenti concessi a Paesi con cri-terio di assistenza per iniziativa governativa e, per altro verso, la concessione di crediti finanziari da parte degli istituti di credito autorizzati al medio termine, al fine di incrementare le espor-tazioni nazionali e consentire l'esecuzione di la-vori all'estero, secondo la valutazione degli istituti medesimi, i quali, in ogni caso, sarebbero facul-tati ad intervenire anche nei crediti finanziari a carattere politico o assistenziale, allorché il pla-f o n d statale si rilevasse insupla-fpla-ficiente.
P u r e degna di rilievo si presentava la proposta di i n t r o d u r r e u n a speciale assicurazione per le « linee di credito a breve t e r m i n e » concesse da b a n c h e italiane a b a n c h e estere e destinate a per-mettere e favorire le esportazioni di prodotti na-zionali.
Per q u a n t o concerne, poi, il « finanziamento della e s p o r t a z i o n e » , bisogna partire dalla impre-scindibile considerazione che la disponibilità di mezzi sufficienti ottenuti a tassi favorevoli e com-petitivi costituisce e r a p p r e s e n t a u n a esigenza f o n d a m e n t a l e del settore.
Ciò è stato t e n u t o b e n presente dalla menzio-n a t a Commissiomenzio-ne che menzio-nella sua relaziomenzio-ne menzio-n o menzio-n ha m a n c a t o di suggerire, f r a l'altro, in particolare,