L’obbligo di contrarre: da ostacolo alla concorrenza a strumento di tutela dell’interesse

gen eral e

Un es empio di di s posizione nazionale post a a t ut ela dell’interesse generale è l’obbligo a concludere un contratto nel s ett ore r.c.a. La s cel ta è ri cadut a propri o su tal e norm ativa non tanto perché all e impres e europee siano impos ti particol ari adem pim enti ri spetto all e impres e it ali ane, quant o perché l a giurisprudenz a dell a Cort e di giustizia s olleva perplessit à. Infatti, dopo aver censurato l a normat iva i tali ana nel 2003 per il regi me tariffari o imposto nel m edesim o settore dell a r.c. auto,288

p r o p o s t o d a u n a p e r s o n a f i s i c a o g i u r i d i c a , l a C o r t e h a r i p e t u t a m e n t e d i c h i a r a t o c h e t a l e r i c o r s o è e s p e r i b i l e s o l o s e g l i e f f e t t i g i u r i d i c i v i n c o l a n t i d i t a l e a t t o s o n o i d o n e i a d i n c i d e r e s u g l i i n t e r e s s i d i c h i l o i m p u g n a , m o d i f i c a n d o n e i n m i s u r a r i l e v a n t e la s i t u a zi o n e g i u r i d i c a ( v . s en t en za d e l l’ 1 1 n o v em b r e 1 9 8 1 , I B M / C o m m i s s i o n e , C - 6 0 / 8 1 , p u n t o 9 ; v . a n c h e s e n t e n z a d e l 1 3 o t t o b r e 2 0 1 1 , D e u t s c h e P o s t e G e r m a n i a / C o m m i s s i o n e , C_‑4 6 3 / 1 0 e C_‑4 7 5 / 1 0 , p u n t o 3 7 ) . 287 A . A N T O N U C C I , P . M A R I A N O , C o m m e n t o a l l ’ a r t . 2 7 , c i t . , 2 3 0 . N el l ’ i p o t esi i n c u i l a n o r m a t i v a i n t e r n a d o v e s s e r i s u l t a r e l e g i t t i m a e , d u n q u e , l ’ i m p r e s a h a d i s a t t es o g li o b b li g h i n a zi o n a li p o s t i a t u t ela d e l l’ i n t er e s s e g en e r a l e, s i p o n e i l p r o b l e m a d i s t a b i li r e l e r i p er c u s s i o n i n o n t a n t o s u l l’ i m p r es a ( c h e s i c u r a m en t e s a r à s o g g e t t a a s a n z i o n i ) q u a n t o s u i c o n t r a t t i e v e n t u a l m e n t e c o n c l u s i . S e c o n d o u n a r i c o s t r u zi o n e d o t t r i n a r i a , v i s t o i l r i n v i o d i c u i a l l’ a r t . 1 6 5 , c . a .p . , la v i o l a z i o n e c o m p o r t e r e b b e l a n u l l i t à d e g l i a t t i e d e i n e g o z i e v e n t u a l m e n t e p o s t i i n e s s e r e p e r c o n t r a r i e t à a n o r m a i m p e r a t i v a ( a r t . 1 4 1 8 , c . c . ) . T u t t a v i a , p o i c h é t a l e n u l l i t à r i s c h i a d i e s s e r e p r e g i u d i z i e v o l e p r o p r i o p e r l ’ a s s i c u r a t o , p i ù p e r s u a s i v a è l a t e o r i a p e r c u i d o v r e b b e a p p l i c a r s i l a n u l l i t à d i p r o t e z i o n e d i c u i a l l’ a r t . 1 6 7 , c o m m a 2 , c . a . p . , p r e v i s t o p er i c o n t r a t t i c o n c lu s i c o n i m p r e s e n o n a u t o r i z z a t e ( a r t . 1 6 7 , c o m m a 2 , c . a . p . ) . C o s ì A . A N T O N U C C I , P . M A R I A N O , C o m m e n t o a l l ’ a r t . 2 7 , c i t . , 2 2 2 s s . In v e r o , t a l e c o n c lu s i o n e p a r e p i ù a d e r en t e a i p r i n c i p i i n f o r m a t o r i d e l s e t t o r e a s s i c u r a t i v o , i l c u i a r t . 3 , c . a . p . p r e s c r i v e c o m e s c o p o p r i n c i p a l e d e l l a v i g i l a n z a , a n c o r p r i m a d e l l a s t a b i l i t à d e l s i s t e m a e d e i m e r c a t i f i n a n zi a r i , l ’ a d e g u a t a p r o t e zi o n e d e g li a s s i c u r a t i e d eg li a v en t i d i r i t t o a l l e p r e s t a z i o n i a s s i c u r a t i v e . 288S u l q u a l e p e r u n a p p r o f o n d i m e n t o v . i n f r a .

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la C ort e di gius tizia nella sent enz a del 28 aprile 2009, C- 518/06 ritiene in linea con l’ordinamento europeo l’obbligo di contrarre.289

In part icol are, l a Commissi one, informat a da al cune imprese europee operanti in Italia dell’imposizione di tale disciplina, apre una procedura di infrazi one per aver mant enuto dis pos izioni limit ative dell a libert à di concorrenza e in contrasto con l e lib ert à del Trat tat o.290 La Corte analizza di versi profi li di censura.

Innanzitutto, l’obbligo a contrarre costituirebbe una restrizi one all e li bert à fondamentali dei Trat tat i.

Per cost ant e gi uri sprudenza una rest rizione al le libert à dei Tratt ati comprende tut te l e misure che vi et ano, ost acolano o rendono meno attraente l’esercizio della libertà di stabilim ento o dell a libera prest azione dei s ervizi,291 com pres e quell e m isure che, s eppure indisti nt ament e applicabili, pregiudicano l’accesso al mercato per le impres e di altri Stat i membri, ostacolando in tal modo il comm ercio i nt racomunit ario, poi ché le impres e che

289 L e c e n s u r e r i g u a r d a n o l e d i s p o s i z i o n i d e l l a l . n . 9 9 0 d e l 1 9 6 9 ( a r t . 1 1 , c o m m a 1 , c h e i m p o n e a l l e i m p r e s e d i a s s i c u r a z i o n e l ’ o b b l i g o d i p r e s t a r e l’ a s s i c u r a zi o n e r es p o n s a b i li t à c i v i l e a u t o s u r i c h i es t a d i q u a ls i a s i p o t en zi a le c li en t e ( o g g i r i p r es o d a l l ’ a r t . 1 3 2 , c . a . p . ) ; l’ a r t . 1 1 , c o m m a 1 - b i s s u l c a lc o l o d e l l e t a r i f f e ( r i p r e s o d a g l i a r t t . 3 5 , n . 1 , e 3 1 4 , n . 2 , c . a . p . ) ; l ’ a r t . 1 2 - b i s s u l l a p u b b l i c i t à d e i p r e m i e d e l l e c o n d i z i o n i g e n e r a l i e s p e c i a l i d i p o l i z z a p r a t i c a t i n e l t e r r i t o r i o d e l l a R e p u b b l i c a ( o g g i a r t t . 1 3 1 e 3 1 3 , c . a . p . ) ; l ’ a r t . 1 2 - q u a t e r , c o m m a 1 c h e p u n i s c e i l r i f i u t o o l ’ e l u s i o n e d a p a r t e d e l l e i m p r e s e a s s i c u r a t r i c i d el l ’ o b b li g o d i c o n t r a r r e ( c f r . a r t . 3 1 4 , n . 1 , c . a .p . ) . 290 G . R O M A G N O L I , O b b l i g o a c o n t r a r r e . c o m p a t i b i l i t à c o n i l d i r i t t o U E , i n D a n n o e r e s p . ( O s s e r v a t o r i o a s s i c u r a t i v o ) , 2 0 0 9 , 8 - 9 , 9 0 3 ; p e r u n a p p r o f o n d i m e n t o v . a n c h e P . G R O S S O , A s s i c u r a z i o n e R . C . - a u t o , o b b l i g o d i c o n t r a r r e , d i s c i p l in a n a z io n a l e : l ’ I t a l i a v i e n e a s s o l t a d a l l ’ a c c u s a d i v io l a z i o n e d e l l a d i r e t t i v a e u r o p e a n . 9 2 / 4 9 / C E E , i n D i r . e c o . a s s . , 2 0 0 9 , 3 , 1 0 1 2 s s . ; F . M A N I O R I , I l “ c o n t r a t t o b a s e ” r . c . a u t o e l ’ a u t o n o m i a n e g o z i a l e : p r o f i l i d i d i r i t t o e u r o p e o e c o s t i t u z i o n a l e , i n D i r . f i s c . a s s . , 2 0 1 3 , 3 , 3 4 8 s s . 291 C f r . C o r t e d i g i u s t i z i a C - 4 6 5 / 0 5 , C o m m i s s i o n e c . I t a l i a e C - 3 8 9 / 0 5 , C o m m i s s i o n e c . F r a n c i a .

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intendono accedere al mercat o ital iano devono ripens are all e li nee di politi ca aziendal e.292

La Corte è ben consapevole che l’obbligo di contrarre non produce stri cto s ensu ripercussioni sull’accesso al

mercato assi curativo in uno St ato m em bro, poi ché non viene messa in discussione l’autorizzazione ottenuta dal Paese d’origine; tuttavia l’imposizione da parte di uno Stato membro dell’obbligo di contrarre costituisce un’ingerenza sostanziale nella libertà di concludere affari di cui godono, in linea di pri nci pi o, gli operat ori economici.293

Infatti, è fuor di dubbio che l’obbligo di contrarre, impli cando m aggiori oneri e costi per l e imprese, renda meno attraente l’accesso al mercato italiano, in particolare laddove ass oggett a l e imprese di assi curazione non solo all’obbligo di assumersi tutti i rischi che vengono loro proposti , bensì pariment i ad esi genz e di moderazi one tariffari a. Queste s ono t enut e, qualora intendano pot er accedere al mercato itali ano secondo m odalit à compati bili con l a norm ativa italiana, a ripensare la loro politi ca e le loro st rategie azi endali , in part icolare am pli ando considere volm ent e l a gamm a del la loro offert a di s ervizi assi curativi .294

Tanto che è la stessa Corte ad ammettere che l’obbligo riduce l a capacit à dell e im prese int eressat e a svol gere immediat am ent e una concorrenza effi cace nei confronti 292C o r t e d i g i u s t i z i a , C - 5 1 8 / 0 6 , c i t . , p u n t o 6 4 . 293 C o r t e d i G i u s t i z i a , C - 5 1 8 / 0 6 , c i t . , p u n t o 6 6 . 294 C o r t e d i G i u s t i z i a , C - 5 1 8 / 0 6 , c i t . , p u n t o 6 9 . I l r a g i o n a m e n t o d e l l a C o r t e è c o n t es t a t o d a u n ’ a t t en t a d o t t r i n a : l’ o b b li g o a c o n t r a r r e o s t a c o l e r eb b e la li b er a c o n c o r r e n z a t r a i m p r e s e , p i u t t o s t o c h e r i s u l t a r e i n c o n t r a s t o c o n l a l i b e r t à d i s t a b i l i m e n t o o l i b e r a p r e s t a z i o n e , p o i c h é d i f e t t a d i u n o d e i r e q u i s i t i b a s i l a r i p e r c o n f i g u r a r e l a v i o l a z i o n e d i t a l i n o r m e d e l T r a t t a t o , o v v e r o u n a d i s c r i m i n a z i o n e t r a l’ i m p r es a n a zi o n a l e e q u el la eu r o p ea . L’ o b b li g o a c o n t r a r r e, i n v ec e, s i a p p l i c a i n d i s t i n t a m e n t e t a n t o a l l e i m p r e s e s t r a n i e r e c h e d o m e s t i c h e . In q u e s t o s e n s o M . R O S S E T T I , T a n t o t u o n ò c h e n o n p i o v v e : c o m e s o p r a v v i s s e l ’ o b b l i g o d i c o n t r a t t a r e , i n C o r r i e r e g i u r i d i c o , 2 0 1 0 , 4 , 4 6 1 .

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dell e im pres e t radizionalm ent e operanti in Italia, ponendosi così i n contrast o con le li bert à di stabilim ento e di prest azione di s ervizi.295

Tutt avi a, la Corte accogli e l e giusti fi cazi oni i nvocat e dall o Stato it ali ano, tra l e quali ri leva la protezione soci al e dell e vit tim e di inci denti st radal i, che, int es a come garanzia a un adeguat o risarcim ent o delle suddett e vittim e, può ess ere considerat a ragione imperat iva di

interess e gener ale .

In parti col are, t al e ris arcim ent o vi ene principalm ent e finanzi ato m edi ant e cont ratti c oncl usi con imprese di assi curazione ed è l a stes sa normativa europea, imponendo agli Stat i m embri di prendere tutt e le mis ure ut ili affi nché i loro cittadini adempiano l’obbligo consistente nella conclusione di un’assicurazione di responsabilità civile aut o (art . 3 dell a direttiva 72/ 166), a consentire di utilizzare st rum enti idonei a far sott oscrivere a ogni proprietario di un autoveicolo un’assicurazione ad una tariffa non ecces si va .

Né rileva l’esistenza di un fondo di garanzia per le vittime dell a st rada, che as si curerebbe com unque un ris arci mento, poi ché assume sol ament e una funzi one suss idi ari a nel ris arcim ento delle vittime di incidenti st radali, princi pal mente nel caso i n cui il si nist ro sia st at o causat o da un vei col o per i l qual e gli obbli ghi assi curativi non siano st ati soddis fatt i.

Invece, sono proprio l’esistenza di un contratto indivi dual e di as sicurazi one responsabilit à civil e aut o e la possi bilit à di far val ere il cont rat to m edesimo direttamente nei confronti dell’impresa di assicurazion e a cost itui re, s econdo la C ort e, il fondam ento principal e dell a prot ezione dell e vittim e di incidenti stradali .

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Invero, il ragionament o l asci a perpl essi: l a persona danneggi at a può contare sul ri sarcim ento in ogni caso grazie al fondo di garanzia, ma ai fini della decisione t al e constatazi one vi ene gliss at a considerando prim ario il risarcimento ottenuto dall’assicuratore.296

Neanche l a censura soll evata dalla Com missione, s econdo cui l’obbligo di contrarre nei confronti di tutti i pot enzi ali cli enti e sull’intero t errit orio it ali ano s arebbe sproporzionat o , è accolt a. La Corte, i nvece, dà peso alla motivazione dello S tato it ali ano: a causa del le di fficil i condizioni del M eridione, dove si regist ra un aumento dei sinist ri, lo St ato deve assum ere misure corret tri c i affinché l’assicurazione responsabilità civile auto possa essere offert a a condizioni accettabili tanto per i cont raenti quanto per le imprese di assicurazioni. Pertanto, l’obbligo a contrarre, così come strutturato dall a disciplina it ali ana, contem perer ebbe l a necessit à degli as si curati situati nell a part e meridi onal e del P aese a pot er concl udere l’assicurazione (obbligatoria) r.c.a., e le esigenze delle impres e, a cui non è impedit o di applicare t ari ffe differenzi at e in funzione di stat isti che st ori che del costo medi o del ris chi, di calcolare, ci oè, una t ari ffa pi ù elevata per un contraent e resident e in una zona caratt erizzat a da un numero ri levante di si nist ri rispett o ad un contraent e resident e i n una zona a rischio m eno el evato.297

Invero, tal e conclus ione probabilm ent e non t iene nel dovut o conto l e esi genz e dell e assi curaz ioni: i l cont ratto assi curativo, per s emplifi care, si fonda su un m eccanis mo in cui il premio è rimodulato sulla base dell’andamento 296C f r . M .R O S S E T T I , T a n t o t u o n ò , c i t . , 4 6 2 . 297 D a l l ’ a r t . 1 1 , c o m m a 1 - b i s d e l la l e g g e n . 9 9 0 d el 1 9 6 9 e d a ll ’ a r t . 3 5 , n . 1 d el c o d i c e d e l l e a s s i c u r a z i o n i p r i v a t e e m e r g e d ’ a l t r o n d e c h e , a d o t t a n d o t a l e m i s u r a , l a R e p u b b l i c a i t a l i a n a n o n h a v i e t a t o a l l e i m p r e s e d i a s s i c u r a z i o n e d i a p p l i c a r e t a r i f f e d i f f e r e n z i a t e i n f u n z i o n e d i s t a t i s t i c h e s t o r i c h e d e l c o s t o m e d i o d e l r i s c h i o n e l l ’ a m b i t o d i c a t eg o r i e d i a s s i c u r a t i d e f i n i t e i n m a n i e r a s u f f i c i e n t e m e n t e a m p i a . C o r t e d i G i u s t i z i a , C - 5 1 8 / 0 6 , c i t . , p u n t o 9 0 .

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dell a sinist rosit à. S u tale base riposa l a stes sa discipli na pubbl ici sti ca in m erito all a s ana e prudent e gestione. Pert anto, imporre la concl usione di t ali contratt i pot rebbe avere ripercussi oni negat ive sul la stess a sol idit à dell’impresa: è vero, infatti, che tecnicamente non sono impost e tari ffe, m a è alt rett anto vero che la possibi lità di differenzi are l e t ariffe in funzione di s t atisti che stori che del costo m edio del rischi o incontra il li mite (di int eress e generale) di garant ire ai contraenti l a conclusione di contratti con t ari ffe non eccessive.298

Ad ogni m odo, s econdo la C orte l a norm ativa it ali ana integra una rest rizione dell e li bert à fondam ent ali, m a nel caso di specie è l egitt ima perché ris ponde a ragioni imperative di int eres se general e (l e final ità di prot ezione soci al e).

Ed è proporzi onat a al lo scopo di tut el are l e vittim e di inci denti stradali , poiché senza t al e st rument o l e imprese potrebbero deci dere di non copri re i ris chi nel le R egi oni ad alt o t ass o di si nis trosi tà.299

Sotto un alt ro profil o la di retti va sarebbe st at a viol at a per il “controllo sulle modalità con cui le imprese di assi curazione, con sede cent rale in un al tro Stato m em bro, ma operanti i n It ali a nel quadro dell a libertà di stabilim ento o del la li bera prest azi one di s ervizi, calcolano i propri premi assicurativi” 300

e per le san zioni comminate dall’IVASS al le im pres e che per eludere 298C f r . M . R O S S E T T I , T a n t o t u o n ò , c i t . , 4 6 5 . 299C o n t e s t a a s p r a m e n t e t a l e c o n c l u s i o n e , M . R O S S E T T I , T a n t o t u o n ò , c i t . , 4 6 2 , p o i c h é r i t i e n e c h e s i f i n i r e b b e p e r p r e m i a r e c o l o r o c h e m a n t e n g o n o u n c o m p o r t a m en t o s c o r r et t o . La c r i t i c a m o s s a d a l l ’ A. s i f o n d a s o p r a t t u t t o s u l l’ a u m en t o d e l l e f r o d i a ll e a s s i c u r a zi o n i , d ec i s a m en t e p i ù f r eq u en t i p r o p r i o n e l l e R e g i o n i d e l S u d It a l i a , o v v e r o i n q u e l l e z o n e a f a v o r e d e l l e q u a l i l ’ o b b l i g o d i c o n t r a r r e è s t a t o i m p o s t o c o m e m o t i v o d i i n t e r e s s e g e n e r a l e ( s i c ! ) . 300 C f r . a n c h e M . G A G L I A R D I , L ’ i n t e r e s s e g e n e r a l e n e l d i r i t t o c o m u n i t a r i o e l ’ o b b l i g o a co n t r a r r e n el l a R C a u to : u n a " v en t a ta " d i so l i d a r i s m o , i n R i v . D i r . C i v . , 2 0 1 1 , 1 , 9 7 .

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l’obbligo de quo proponevano la conclusione di contratti con una ri chi est a di premi esorbit anti.

Invero, tale controllo spetterebbe al paese d’origine (cfr. quint o cons iderando del la di ret tiva 92/49 e artt. 11 e 40 dell a stess a).

Dunque, i nt erpret ando restrittivam ent e l e eccezioni a t al e princi pio, l’ IVASS, qualora int endes s e int erveni re in merito ai premi as sicurativi respons abilità civil e auto prati cat i dall e im prese con sede princi pal e i n un alt ro Stato mem bro , dovrebbe inform are dell e pres unt e irregol ari tà l e aut ori tà di controllo dell o Stato me m bro di ori gine, chiedendo a quest e ultim e di prendere l e m isure appropri at e per porre fine all e infrazioni.

Tutt avi a, gli i nt erventi in m at eria t ari ffaria aventi ad oggetto l a t utela dei consum atori non rient rano nell’ambito della vigilanza finanziaria su lle imprese di assicurazioni (di cui all’art. 9 della direttiva 92/49, che attribuisce la competenza esclusiva all’autorità dello Stato membro di ori gi ne), ma sono s trument ali all a tutel a dei diritt i del consum at ore e, di cons eguenza, compet ent e è l’autorità del Paese ospitante.301

Infatti, sebbene l’art. 9 della citata direttiva indichi in mani era es empli fi cativa e non esaustiva quali siano le verifiche connes se all a vi gil anza finanzi ari a, t al e disposizione non può ess ere interpretata nel s enso che lo Stato m em bro di ori gi ne possieda una com pet enz a di controllo onni comprensi va est es a anche ai comport am enti comm erciali dell e im prese di assi curazioni.302

Da qui la legittimità dei controlli dell’IVASS.303

301 Il p r i n c i p i o d e l l ’ h o m e c o u n t r y c o n t r o l r i g u a r d a u n i c a m e n t e l a s o r v e g l i a n z a f i n a n z i a r i a d e l l e i m p r e s e d i a s s i c u r a z i o n e , s e c o n d o i l s e t t i m o c o n s i d e r a n d o e l o s t e s s o a r t . 9 d e l l a d i r e t t i v a 9 2 / 4 9 . 302C o r t e d i G i u s t i z i a C - 5 1 8 / 0 6 , c i t . , p u n t o 1 1 6 . 303 La C o r t e r e s p i n g e a n c h e u n a c o n t r a r i e t à c o n g l i a r t t . 1 1 e 4 0 , D i r . 9 2 / 4 9 , i n v o c a t i d a l la C o m m i s s i o n e , s u l l’ a s s u n t o c h e l’ a r t . 1 1 d e l la d i r et t i v a 9 2 / 4 9

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Inol tre, l a C ommis sione muove mot ivi di censura in ordi ne al cal col o dei prem i, rit enendo l ’art. 35, comma 1 , c.a.p. i n cont rast o con l a di rettiva 92/ 49.

Anche sott o tal e profilo è conferm ata l a legitti mità del la disciplina it ali ana, poi ché s econdo la Cort e t al e disposizione non int egra un sis tem a di previ a aut orizzazi one o di comuni cazione preventi va dell e tariffe, per l a cui confi gurazi one è invece necess ari o un sistema diffuso e generalizzato di cont rollo dei prezzi, ma fiss a un quadro tecnico al cui i nt erno l e impres e devono calcolare i loro premi, potendo così avere ri percuss ioni sull e tari ffe, m a in mani era non vi et at a dall a diretti va europea.304

Dunque, di front e al le esi genz e di prot ezione s ocial e, di cui l’obbligo a contrarre costituisce strumento attuativo, le li bert à dei Trat tati devono arretrare. Concl usio ne condivi sibil e nel fi ne, anche se la Cort e avrebbe dovuto indagare più a fondo e bil anci are in m ani era divers a gli interessi in conflitto, consentendo all’assicuratore di tutel arsi dagli assi curat i dist ratti che vengono coi nvolti in un num ero anom al o di incidenti.305

6.4 Applicazione dell’interesse generale: casistica. In