La libera prest azione, poggi ando sul presupposto per cui l’assicuratore e l’assicurato siano collocati in differenti Stati dell’Unione, non tutela solo il diritto dell’imprenditore ad allargare il mercato in cui allocare i servizi, m a anche il diritto del consum at ore all a possi bilit à di scegl iere t ra di versi off erenti e t ra differenti prodotti .
E ques to è il m ercat o assi curativo che a parti re dall e t erz e diretti ve il l egi sl atore europeo si è sforz ato di concretizzare: solo cons ent endo all e impres e ass icurati ve, previ a aut orizz azione, di offrire i propri prodotti sull’intero mercato unico (i.e. in tutti i Paesi membri) si aumenta la concorrenza e l’efficienza del mercato stesso.
90 R . C A P O T O S T I , L a r e a l i z z a z i o n e e f f e t t i v a d e l l a l i b e r t à d i s e r v i z i n e l l e a s s i c u r a z i o n i c o n t r o i d a n n i , i n A s s . , 1 9 8 8 , I I , 1 0 0 .
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Le terze di rettive apport ano, dunque, una si gni ficati va novit à al bi nomi o stabilim ento -li bera prest azioni di servizi: ment re il sistem a pr edisposto dal la prim a generazi one si fonda sull a st rett a corri spondenz a tra autorizzazione ed esercizio dell’assicurazione sul territorio nazionale, per cui il controllo sull’attività svolta nell a s ede secondaria spett a al P aese di stabilim ent o e nell a seconda generazione ancora perm ane l a facolt à per gli Stati di subordinare l’accesso al mercato in regime di libera prest azione di servizi al ril asci o dell ’autorizzazione a s econda dei ris chi o del soggetto che int raprende l’iniziativa contrattuale, la terza generazione trasforma il sistema.91
Quest e ultim e di ret tive, infatti , limit ano fort em ent e la discrezionalit à dell e autorit à nazionali sia nel mom ento preliminare dell’imposizione delle condizioni di accesso sia nel momento successivo del controllo sull’oper ato. Ma procediam o con ordi ne.
Le diretti ve di t erza generazione n. 92/49/CEE92 e n. 92/96/CEE com piono un pass o avanti nell a creazione di un mercato uni co ass icurativo sott o il duplice profilo dell a libert à di stabilim ento e del la libert à di prest azione de i servizi “allo scopo di facilitare alle imprese di
assi cur azione che hanno l a propria sede soci al e nella Comunità la copertura dei rischi situati all’interno della Comunità ” (cons. 1 , diretti va 92/ 49/C EE).
91 D a n o t a r e a n c h e l a d i f f e r e n z a c h e i n t e r c o r r e t r a l i b e r a p r e s t a z i o n e d i s e r v i z i e l a l i b e r a c i r c o l a z i o n e d e l l e p e r s o n e . M e n t r e i n q u e s t ’ u l t i m o c a s o l e n o r m e s i s i f o c a l i z z a n o s u i s o g g e t t i c h e n e b e n e f i c i a n o , q u e l l e i n e r e n t i a l l a l i b e r a p r e s t a z i o n e d i s e r v i z i n o n s i r i v o l g o n o a c o l o r o c h e l i f o r n i s c o n o o l i r i c e v o n o , m a s o n o i n c en t r a t e s u l c o n t en u t o d e l l ’ a t t i v i t à ec o n o m i c a d i c u i t en d o n o a g a r a n t i r e l a c i r c o l a z i o n e . S . T O R T I N I , I l a b i l i c o n f i n i f r a l a l i b e r a p r e s t a z i o n e d i s e r v i z i e d a l t r i p r i n c i p i c o m u n i t a r i , i n I l l a v o r o n e l l a g i u r i s p r u d e n z a , 2 0 1 3 , 2 , 1 5 0 . 92 P e r g l i a s p e t t i n o n t r a t t a t i n e l t e s t o , s i r i n v i a a l c o m m e n t o d i V . F L O R I D I , T e r z a d i r e t t i v a d e l C o n s i g l i o d e l 1 8 g i u g n o 1 9 9 2 s u l l e a s s i c u r a z i o n i c o n t r o i d a n n i ( n . 9 2 / 4 9 / C E E ) , i n D i r . e c o . a s s . , 1 9 9 2 , 2 - 3 , 5 9 1 .
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In particolare, l’istituto fondamentale introdott o da tale ass ett o normat ivo, la c.d. li cenza unica, prevede il ril ascio di un’autorizzazione da parte delle autorità del Paese in cui l’impresa ha la sede sociale (Stato membro d’origine), affinché l’impresa sia abilitata ad esercitare l’attività in regim e di st abilim ento e libera pres tazione di s ervizi sull’intero territorio comunitario.93
Inoltre, il sistema è completato dal principio dell’ home
coutry contr ol : infat ti, l a vi gil anza finanzi ari a s u
un’impresa di assicurazione, compresa quella sulle attività da quest a es erci tat e tramit e succursal i e in regim e di prest azione di s erviz i, ri entra nell a com pet enza es cl usiva dello Stato membro d’origine.
È bene richiamare l’attenzione sul requisito dell’ unicità dell a li cenza: da un lat o il nuovo regim e cons ent e all ’impres a di operare su tutt o il territori o dell a Com unit à grazie al rilascio di un s olo provvedimento concess o sulla bas e dei presupposti ri chi esti dall a normativa del Paes e d’origine; dall’altro la licenza abilita l’impresa ad operare in regim e sia di st abilim ento che di libera prestazi one di servizi, senza l’obbligo di presentare alcuna richiesta di autorizzazione alle autorità dello Stato in cui l’impresa coll oca la s ede s econdari a o opera la prest azione.94
Si badi che non si t ratt a del ri conosci mento d i un provvedim ent o am minist rativo, ma del reciproco riconoscimento del controllo che è all a bas e del rilascio dell’autorizzazione: il controllo delle specifiche condizioni di access o è effet tuato dalle aut orit à prepost e del Paese d’origine e solo da queste . Il provvedimento 93 G . V O L P E P U T Z O L U , L ’ e v o l u z i o n e d e l l a l e g i s l a z i o n e i n m a t e r i a d i a s s i c u r a z i o n i , c i t . , 1 4 . P a r l a d i “ u n e s o r t e d e “ p a s s e p o r t e u r o p é e n ” d e l’ a s s u r a n c e a v ec l e r ég i m e d e la “ li c en c e u n i q u e” , p r ed i s p o s t a d a l l e d i r et t i v e d i t e r z a g e n e r a z i o n e Y . L A M B E R T - F A I V R E , D r o i t d e s a s s u r a n c e s , D a l l o z , 1 9 9 8 , 6 8 . 94 V . A F F E R I N I , I s e r v i z i a s s i c u r a t i v i , c i t . , 5 1 .
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ril as ciato - l ’aut oriz zazione - è ri conos ci uto dall e autorit à degli alt ri St ati mem bri.
Dunque, si a in regi me di li bert à di st abilim ento che di libera prestazione di servizi è il Paese d’origine com pet ente a veri fi care i requisi ti di ac cess o al m ercato. L’apertura del mercato è ancora più evidente, poi, se si considera che lo stabilim ento e l a prest azione di servizi poss ono ess ere es erci tat e cumul ati vam ent e: è venuto meno, infatti, l’obbligo di oper are in libera prestazione in uno St ato in cui l’i mpresa ha l a sede s econdari a solo in quei rami per i quali non è st ata autorizz at a ad operare in regim e di st abil imento.95
È vero che una volta ottenuta l’autorizzazione dallo Stato d’origine dell’impresa, questa non opera immediatamente e dirett am ent e negli altri St ati, m a ciò non togli e importanza all a innovazione di fondo introdott a con l’istituto della licenza unica: l’impresa non ha bisogno di ulteriori autorizzazi oni ril as ci at e dagli alt ri Stati m embri per pot er operare s ul territorio.
La li cenz a uni ca e il principio del reci proco riconoscimento dell’autorizzazione sono, dunque, il roves cio della s tessa m edagl ia: l e terz e di rettive impongono il riconoscimento reciproco delle aut orizzazi oni t ra i Paesi m embri e l a li cenza uni ca non è alt ro ch e l ’attuazi one di t al e pri nci pio nei singoli ordinamenti. Infatti, l’autorizzazione è unica perché 95 R i m a n e , i n v e c e , o p e r a t i v o i l p r i n c i p i o d i s p e c i a l i z z a z i o n e , c i o è l’ i m p o s s i b i li t à d i o p er a r e n e l r a m o v i t a e n e l r a m o d a n n i i n d i s t in t a m en t e: t u t t e l e d i r e t t i v e c o m u n i t a r i e c h e s i s o n o s t r a t i f i c a t e n e l t e m p o , i n f a t t i , h a n n o r i b a d i t o i l d i v i e t o d e l c u m u l o ( p u r r i m a n e n d o l e g i t t i m a t e l e i m p r e s e c h e e r a n o g i à a u t o r i z z a t e ) , a n c h e s e l e t e r z e d i r e t t i v e h a n n o i n t r o d o t t o i l c . d . p i c c o l o c u m u l o , c i o è l e i m p r e s e c h e e s e r c i t a n o l e a s s i c u r a z i o n i s u l l a v i t a p o s s o n o e s s e r e a u t o r i z z a t e a n c h e n e i r a m i i n f o r t u n i e m a l a t t i a ; e a l l o s t e s s o m o d o s e c o p r o n o s o l o i r a m i i n f o r t u n i e m a l a t t i a p o s s o n o e s s e r e a u t o r i z z a t e a d o p e r a r e a n c h e n e l r a m o v i t a . E . B U T T I G L I E R I , I d e c r e t i l e g i s l a t i v i p e r l ’ e s e r c i z i o d e l l ’ a t t i v i t à a s s i c u r a t i v a . I l p r i n c ip i o d e l l ’ < < a u t o r i z z a z i o n e u n i c a > > , i n R e s p o n s a b i l ità c i v i l e e p r e v i d e n z a , 1 9 9 5 , 8 6 6 .
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riconosciuta dall’autorità di controllo dei Paesi membri e allo stesso tem po, propri o in vi rtù di tale ri conos cim ento, è unica perché rilasciata all’impresa dalle autorità del Paese d’origine.96
In alt ri termi ni, gl i St ati m em bri si impegnano a riconoscere val i dità e ril evanza giuridi ca all’autorizzazione rilasciata da un altro Stato membro e ai controlli dell’Autorità di settore di altri Stati (principio del mutuo ri conos ci ment o).97
La rati o del la normativa, d’alt ronde, è evident e: ogni impresa deve poter operare sull’intero mercato interno secondo il regime gi uridico del proprio Paese di ori gine, evit ando gli eventuali ost acoli frappos ti dall e singol e legi slazi oni statal i ( i .e. del P aes e osp it ant e).
In quest o modo si dovrebbe evi tare che le res idue differenz e esist enti tra gli ordi namenti cost ituis cano un ostacolo all’esercizio effettivo delle libertà in commento. Il principio del m utuo riconosci mento mira, dunque, a pot enziare l a concorrenza non pi ù sol o tra gli operatori, ma anche tra le di s cipli ne nazionali : i n quest o m odo gli Stati con una tradizione di “stretto controllo” dovrebbero modi ficare la dis ciplina, di ventando pi ù competiti vi ed evit ando, così, di penalizzare l e i mprese nazional i .98
Il principio del mutuo riconoscimento e dell’ home country
control i nevit abilm ente port a l e l egisl azioni dei singoli
Stati a confront ars i e da tale confronto dovrebbero scaturi re proces si di armonizzazione spont anea, onde evit are effett i dis torsivi . Tut t avi a, nel breve periodo l a
96 E . B U T T I G L I E R I , I d e c r e t i l e g i s l a ti v i p e r l ’ es e r c i z i o d e l l ’ a t t i v ità a s s i c u r a t i v a . I l p r i n c ip i o d e ll ’ < < a u t o r i z z a z i o n e u n i ca > > , c i t . . , 8 7 5 s s . 97 V . A F F E R I N I , I s e r v i z i a s s i c u r a t i v i , c i t . , 4 9 . 98 F . L O H E A C , L e m a r c h é u n i q u e d e l ’ a s s u r a n c e : o p p u r t i n i t é s , l i m i t e s e t p e r s p e c t i v e s , i n R e v u e d u m a r c h é c o m m u n e u r o p é e n n e , n . 3 8 2 , n o v e m b r e 1 9 9 4 , 5 9 4 .
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perm anenza di di s parit à tra i regim i nazionali s arà inevitabil e.99
Ecco, dunque, il punto cruci al e: per predisporre il regi me dell a l icenz a uni ca e del mutuo riconos cim ento, l e t erze direttive hanno dovuto dettare almeno un’arm onizzazione minim a delle regol e prudenziali100 e l a realizzazione del mercato unico, di cui i pri nci pi del mutuo riconosci mento del controllo del Paese d’origine sono gli strumenti fondam entali, si è accont ent at a di un mi nimo di coordi namento dei vari sist em i gi uridi ci, s uffi cient e ad ottenere il reciproco riconoscimento dell e autorizzazi oni e dei sist emi di controllo prudenziale, affi nché, ril as ciata l a licenza unica, le i mpres e possano operare s u tutto il territorio dell’Unione.
Infatti, l’armonizzazione co involge i punti chiave della disciplina dettata per l’esercizio dell’attività assicurativa, com e ad es empi o, i requi siti necess ari per ott enere l’autorizzazione amministrativa; le garanzie da apprestare per la solvibilità dell’impresa; il sistema sanzionat orio in cui i ncorrono gli operatori in caso di viol azione dell a norm ati va.
È lasci at o, in alt re parol e, agli St ati m embri il compit o di verificare che ogni impresa da essi autorizzat a si a in grado di adem pi ere alle proprie obbli gazi oni.
5. Conclu sioni. T an to tuonò ch e non pi ovve: l ’effetti va