Fino alla fine degli anni ’70 del secolo scorso, l’Unione Europea sembrava ancora correttamente distinguere risparmio energetico ed efficienza energetica e ripartire l’attenzione e la priorità d’azione in maniera fondamentalmente equilibrata tra i due concetti. Già dal 1980, però, iniziava a farsi strada l’ambiguità che avrebbe poi sostanzialmente caratterizzato tutta la successiva produzione normativa europea.
Nel 1980 il Consiglio Europeo dedicava una Risoluzione alla promozione di nuove linee d’azione della Comunità nel settore del risparmio di energia.970 Nonostante nel titolo della Risoluzione vi fosse un esclusivo riferimento al risparmio, le misure proposte sembravano però essere maggiormente aderenti al concetto di efficienza energetica. In particolare, veniva approvato un obiettivo di progressiva riduzione dei consumi espresso come il rapporto medio tra il tasso di progressione del consumo lordo di energia primaria e il tasso di progressione del prodotto interno lordo (vi si legge un riferimento alla intensità energetica, cioè la quantità di energia per unità di prodotto interno lordo). Si poneva inoltre l’accento sulla necessità di accelerare i lavori relativi all’elaborazione tecnica di metodi per la misura del consumo di energia, nonché alle norme per la misura del rendimento, con particolare riferimento a quelle concernenti la resa dei generatori di calore e degli elettrodomestici, con un implicito riferimento quindi all’efficienza energetica. Un’intera sezione della Risoluzione veniva espressamente riservata all’indicazione di misure volte ad incoraggiare l’impiego razionale dell’energia nella forma di risparmi energetici. A ben vedere, però, nella relativa elencazione vi si trovavano misure di efficienza energetica più che di risparmio: risparmi di energia nelle abitazioni sotto forma di un aumento delle prestazioni minime obbligatorie per le nuove abitazioni ed i nuovi sistemi di riscaldamento; aiuti finanziari per il riadattamento delle abitazioni esistenti e a favore di
970 Risoluzione del Consiglio del 9 giugno 1980 concernente nuove linee d’azione della Comunità nel settore
piccole e medie imprese; agevolazioni fiscali per favorire gli investimenti nel risparmio energetico; etichettatura indicante il consumo d’energia degli elettrodomestici; introduzione di una contabilità per il consumo di energia nelle industrie maggiormente energivore.
La risoluzione del 1985 sul miglioramento dei programmi di risparmio di energia degli Stati Membri, invece, proponeva, conformemente a quanto dichiarato nel proprio titolo, interessanti iniziative volte ad incidere sui comportamenti in un’ottica di risparmio in senso proprio (ad es. l’inserimento dell’uso razionale dell’energia nei programmi di studio delle scuole e delle università, nonché nei programmi di formazione professionale e delle scuole guida), e dimostrava interesse per misure come l’ottimizzazione dei trasporti pubblici.971 Allo stesso tempo però, e nonostante il titolo espressamente rivolto al risparmio, l’attenzione veniva spostata anche su un’altra serie di misure più affini all’efficienza energetica: mezzi atti a garantire competenze professionali adeguate dei consulenti e delle persone addette alle vendite e all’installazione di impianti che utilizzano energia; messa a punto nel settore dell’edilizia di norme efficaci di rendimento e di funzionamento per gli impianti di riscaldamento e le caldaie; sviluppo di norme efficaci per gli impianti di ventilazione e climatizzazione, tenuto conto in particolare del recupero di calore.
L’anno seguente veniva adottata dal Consiglio Europeo la Risoluzione contenente i nuovi obiettivi comunitari di politica energetica per il 1995.972 Si trattava del secondo piano decennale europeo, varato in risposta al nuovo shock petrolifero del 1979 sulla scorta della positiva esperienza del primo piano del 1974. Il Consiglio Europeo tornava qui a parlare di “vigorosa politica di risparmio energetico e di utilizzazione razionale dell’energia”, soffermandosi sulla necessità di un’azione diretta a mettere in evidenza le possibilità specifiche di risparmi energetici, attendendo come risultato un miglioramento della resa della domanda finale di energia pari al 20% entro il 1995. Tale documento era comunque, in primo luogo, teso a rispondere a preoccupazioni di carattere economico: vi ricorrevano quindi concetti quali competitività e sicurezza e vi si indicava come obiettivo generale quello di permettere al consumatore di disporre, a condizioni economiche soddisfacenti, di energia sufficiente e sicura, in modo da permettere una apprezzabile
971 Risoluzione del Consiglio del 15 gennaio 1985 concernente il miglioramento dei programmi di risparmio
di energia degli stati membri.
972 Risoluzione del Consiglio del 16 settembre 1986 relativa a nuovi obiettivi comunitari di politica
espansione economica. Il focus era pertanto, a ben vedere, sull’efficienza energetica più
che sul risparmio.
Nel 1993 la Direttiva 93/76/CEE,973 connettendo cambiamento climatico ed energia, portava alla ribalta l’efficienza energetica quale strumento funzionale alla limitazione delle emissioni di biossido di carbonio. Nei considerando veniva chiarito come la direttiva fosse volta a preservare la qualità dell’ambiente e ad assicurare una prudente e razionale utilizzazione delle risorse naturali, intendendosi con queste anche le principali fonti di energia (prodotti petroliferi, gas naturale e combustibili solidi). L’attributo “prudente” suona come un graduale ma inesorabile allontanamento da quella utilizzazione “parsimoniosa” che, secondo le intenzioni dell’Unione Europea del 1975, avrebbe dovuto caratterizzare l’azione tanto della Comunità quanto degli Stati Membri. In ogni caso la Direttiva rimaneva fedele a quanto espresso nel titolo, e si concentrava così sul miglioramento dell’efficienza energetica declinandolo in una serie di interventi: dalla certificazione energetica degli edifici alle diagnosi energetiche presso imprese fortemente energivore o al finanziamento tramite terzi degli investimenti di efficienza energetica nel settore pubblico.
Il Libro Verde per una Politica Energetica dell’Unione Europea,974 presentato dalla Commissione l’anno successivo alla Direttiva 93/76/CEE, in alcuni passaggi sembrava riprendere la distinzione tra i due concetti di risparmio ed efficienza energetica che abbiamo visto aver, entro certi limiti, caratterizzato la prima politica europea in materia. Se in alcuni passaggi del Libro Verde risparmio ed efficienza apparivano quindi come nozioni differenti (si vedano le espressioni “il potenziale per l’efficienza energetica e il risparmio”, “l’interesse nel risparmio energetico per la riduzione dei consumi e la protezione ambientale”), è però vero che in numerosi altri il risparmio energetico sembrava relegato ad un ruolo strumentale rispetto all’efficienza (“il supporto finanziario per la ricerca e lo sviluppo tecnologico nell’efficienza energetica e nel risparmio energetico nel settore dell’efficienza energetica”, “i potenziali risparmi di energia dell’ordine del 10%-30% del consumo primario di energia […] questi miglioramenti nell’efficienza energetica”). Emblematica in tal senso la presenza di numerosi riferimenti al risparmio di energia all’interno della sezione intitolata efficienza energetica, a sua volta ricompresa tra le
973 Direttiva 93/76/CEE del Consiglio del 13 Settembre 1993 intesa a limitare le emissioni di biossido di
carbonio migliorando l'efficienza energetica (SAVE).
974 Commissione delle Comunità europee, Libro Verde – Per una politica energetica dell’Unione Europea,
priorità dell’azione comunitaria. Si registra invece l’assenza di una sezione esclusivamente dedicata al risparmio, che non veniva nemmeno annoverato dal legislatore tra le priorità europee.
La situazione è parzialmente diversa nel Libro Bianco del 1995 sulla Politica Energetica per l’Unione Europea, adottato in seguito al nutrito dibattito scaturito intorno al Libro Verde.975 Dopo aver chiarito, nella parte iniziale, che il Parlamento Europeo chiamava la Comunità a dare priorità, accanto alla promozione delle energie rinnovabili, anche all’efficienza energetica e al risparmio energetico come strumenti per il raggiungimento degli impegni comunitari in ambito ambientale, il Libro Bianco proseguiva infatti col mantenere distinti in svariati passaggi i due concetti: “la promozione degli obiettivi dell’efficienza energetica e del risparmio energetico”, “il raggiungimento di più alti livelli di efficienza energetica e di risparmio energetico”, “lo sviluppo di tecnologie che promuovessero il risparmio energetico e la conservazione dell’energia”. Non si può comunque non notare che i riferimenti all’efficienza nel testo sono di gran lunga più numerosi di quelli che riguardano il risparmio e che anche in questo caso vi è una intera sezione dedicata all’efficienza energetica, mentre manca una riservata al risparmio. Proprio in tale sezione si legge che l’efficienza energetica per il consumatore finale può tagliare i costi senza alcun sacrificio a livello di comfort e di comodità. La distanza con quanto espresso dalla Risoluzione del 1975 sembra quindi essersi progressivamente fatta incolmabile: lì veniva portata in primo piano la necessità sia di un uso razionale delle risorse energetiche, al fine di risparmiarle il più possibile, sia di un’adeguata informazione del pubblico, allo scopo di sensibilizzarlo al problema del risparmio di energia; qui la preoccupazione per il risparmio sembra invece soppiantata dal prevalente interesse per il mantenimento del comfort, della comodità e, più in generale, della competitività delle aziende europee.
Il passaggio del testimone (e dell’interesse) tra i due concetti era ormai sancito. A ribadirlo il fatto che nel 1998 venisse emanata un Risoluzione dedicata non più al risparmio energetico, come avveniva ancora agli inizi degli ani ’80 con la Risoluzione sulle nuove linee d’azione della Comunità nel settore del risparmio di energia, ma all’efficienza energetica. 976 Quest’ultima veniva qui considerata non solo nell’ottica della
975 Commissione delle Comunità europee, Libro Bianco – Una politica energetica per l’Unione Europea,
COM(95)682.
protezione ambientale, ma anche in quella della sicurezza dell’approvvigionamento, della competitività economica e della creazione di attività economiche e di posti di lavoro in risposta a quelli che venivano identificati come i tre obiettivi chiave della politica energetica, ossia la sicurezza dell’approvvigionamento, la competitività e la protezione dell’ambiente.