Parallelamente allo spostamento di focus dal risparmio all’efficienza energetica, si assiste anche a una progressiva commistione tra i due concetti, che sarà mantenuta sostanzialmente in tutta la successiva produzione normativa europea sul tema. Risparmio energetico ed efficienza energetica finiscono così per essere assimilati tra loro, dando sostanzialmente luogo a un’endiadi.
Già il nuovo Libro Verde del 2000 dedicato alla sicurezza dell’approvvigionamento energetico,977 ad esempio, manifestava questa contaminazione, usando l’espressione risparmi di energia sia in riferimento ad interventi nel settore dei trasporti e dell’edilizia, in prima battuta tradizionalmente interessati invece da misure di efficienza energetica, che in riferimento alla crescita dei consumi ed alla relativa necessità di politiche per razionalizzare la domanda di energia, queste sì più strettamente legate al concetto di promozione del risparmio. Vi si trovava poi il richiamo alla tecnologia come strumento per giungere al risparmio energetico quando invece, più correttamente, la tecnologia avrebbe dovuto innanzitutto essere correlata all’efficienza (e agli engineering savings). In termini simili si esprimeva anche il Piano d’azione del 2000 per migliorare l’efficienza energetica,978 documento che era ormai piena espressione del passaggio di interesse dal
risparmio all’efficienza e alla riduzione dell’intensità energetica: produrre (quantitativamente e qualitativamente) lo stesso con un minor consumo di energia. Interessante anche notare che nel presente Piano la sostenibilità della politica energetica veniva messa in relazione con la (sola) efficienza energetica.
977 Commissione delle Comunità europee, Libro Verde – Verso una strategia europea di sicurezza
dell’approvvigionamento energetico, COM(2000)769.
978 Commissione delle Comunità europee, Comunicazione della Commissione – Piano d’azione per
Nella Decisione del 2003 con la quale veniva adottato un programma di azione nel settore energetico per il periodo 2003-2006,979 risparmio ed efficienza facevano
nuovamente una fugace apparizione come concetti distinti nel considerando 6, dal quale emergeva come il Parlamento Europeo avesse identificato tanto l’efficienza energetica quanto il risparmio energetico come priorità assolute, auspicando la promozione di un approccio “intelligente” all’uso dell’energia. Tale riferimento era però destinato a rimanere vestigia isolata del primissimo approccio europeo.
Il Libro Verde sull’efficienza energetica del 2005980 ben rappresenta la confusione
esistente tra risparmio ed efficienza energetica, nonché il continuo altalenare del legislatore europeo tra corretta interpretazione ed uso dei due concetti ed impiego degli stessi in maniera traslata e spesso fuorviante. Il Libro Verde in questione, infatti, si intitolava “fare di più con meno” in piena logica “crescita ed efficienza energetica”. Allo stesso tempo, però, l’Unione Europea si riconosceva consapevole della contraddizione tra una maggior efficienza, risultante dall’introduzione delle forze del mercato, ed il conseguente calo dei prezzi con relativa spinta ad un incremento dei consumi indotta da prezzi più bassi: il sistema dei prezzi praticati sui prodotti energetici, vi si legge, non orienta il consumatore verso un uso più economico e razionale dell’energia, anzi, la struttura tariffaria e i minori prezzi del prodotto potrebbero anche portare ad un incremento dei consumi. L’Unione Europea era quindi conscia del rischio che una spinta sulla sola efficienza energetica, separata da un’altrettanto forte intervento sul risparmio inteso come modifica dei comportamenti e conseguente riduzione dei consumi, potesse non soltanto non risultare in un risparmio ma, al contrario, innescare un meccanismo di crescita dei consumi.981 In tal
senso può intendersi il richiamo alla necessità di riflessione su come contenere e ridurre le emissioni dei veicoli (da140 g/km nel 2008-2009 a 120 g/km nel 2012) a fronte della opposta tendenza all’aumento delle dimensioni, del peso e della potenza delle autovetture, fenomeno questo che rendeva difficile il conseguimento dell’obiettivo della riduzione del consumo di carburante. Sulla stessa linea di azioni volte a promuovere un risparmio di energia andando ad incidere sui comportamenti collettivi, può leggersi la scelta di intitolare una sezione del Libro Verde “Fare pagare l’uso delle infrastrutture per modificare i comportamenti”. Tale presa di coscienza (ed anche di posizione) sulla necessità di
979 Decisione 1230/2003/CE.
980 Commissione delle Comunità europee, Libro Verde sull’efficienza energetica: fare di più con meno,
COM(2005)265.
ridimensionamento veniva però subito spazzata via da un paragrafo conclusivo dello stesso Libro Verde che si esprimeva come segue: “essenziale ai fini della promozione dell’efficienza energetica è dare agli Stati membri, regioni, cittadini ed industria gli incentivi e gli strumenti necessari per realizzare le necessarie azioni e investimenti al fine di ottenere i risparmi energetici con un rapporto costi/benefici positivo. Ciò può essere realizzato senza una riduzione dei livelli di comfort o lo standard di vita nell’Unione; significa semplicemente evitare sprechi di energia laddove semplici accorgimenti possono ridurne il consumo”. Difficile, infatti, leggere dietro a quei “semplici accorgimenti” che possono ridurne il consumo qualcosa di più che un richiamo a mere, seppure essenziali, misure tecniche di efficienza energetica. Qualche paragrafo più avanti, però, la Commissione europea non poteva fare a meno di dichiarare il carattere generico dell’espressione “miglioramento dell’efficienza energetica”, riconoscendo che con questa si intendeva innanzitutto un migliore sfruttamento dell’energia mediante tecnologie che comportassero una maggiore efficienza energetica ma anche, in secondo luogo, un risparmio energetico conseguente a cambiamenti nel comportamento degli utenti. Proseguiva fornendo la definizione dei due diversi concetti e dichiarando che il Libro verde intendeva avviare una discussione sulle modalità che avrebbero consentito all’Unione Europea di promuovere una politica globale volta sia ad incoraggiare un maggiore ricorso alle nuove tecnologie di efficienza energetica che a stimolare nuovi comportamenti da parte del consumatore europeo. Ecco quindi che la distinta individualità dei due concetti veniva così, almeno per un momento, ricomposta e correttamente riconosciuta.
La Direttiva 2006/32/CE sull’efficienza energetica,982 sembrava invece ricreare l’endiadi, definendo il risparmio energetico come la quantità di energia risparmiata, determinata mediante una misurazione e/o una stima del consumo prima e dopo l’attuazione di una o più misure di miglioramento dell’efficienza energetica. La commistione che informa di sé la Direttiva risulta evidente: nei considerando si parla di obiettivi espressi in termini di promozione dell’efficienza nell’uso finale dell’energia, ma già il Capo II è titolato obiettivi di risparmio energetico.
982 Direttiva 2006/32/CE concernente l’efficienza degli usi finali dell’energia e i servizi energetici e recante
Né il Libro Verde del 2006 su una strategia europea per un’energia sostenibile, competitiva e sicura,983 né il Piano d’azione per l’efficienza energetica del 2006984
presentano novità di rilievo rispetto a quanto finora evidenziato con riferimento alla produzione normativa precedente: vi si ritrovano tanto i generici richiami a modifiche nei comportamenti, peraltro con riferimento pressoché esclusivo alla sensibilizzazione nei confronti dell’efficienza energetica e non del risparmio, quanto le rassicurazioni che una fattiva politica dell’efficienza energetica non avrebbe comportato sacrifici in termini di comodità o di convenienza, né avrebbe significato ridurre la competitività.
L’esordio della Comunicazione del 2007 Una Politica Energetica per l’Europa985 non
lascia molti dubbi riguardo alle finalità assunte dalla politica energetica europea: “A tal fine, i ministri hanno convenuto i seguenti obiettivi: […] mettere a disposizione delle economie europee una quantità maggiore di energia a prezzi più convenienti (Dichiarazione di Messina, 1955)”. Non soltanto quindi il risparmio ha ceduto il posto all’efficienza, ma è anche stato rimpiazzato dal suo opposto: l’obiettivo di mettere a disposizione delle economie europee una maggiore quantità di energia. La scelta di spingere sull’acceleratore della crescita, invece che su quello del risparmio, stride però con l’obiettivo di sostenibilità richiamato in più passaggi della stessa comunicazione. Il solo settore interessato da politiche effettivamente improntate alla sostenibilità dei consumi energetici sembra essere quello dei trasporti, per il quale veniva previsto nella Comunicazione, anche se in termini piuttosto generici, un rafforzamento ed un migliore uso della mobilità pubblica.
Il 2008 pare invece caratterizzato da posizioni più moderate. La Comunicazione (del 2008) dedicata a come affrontare la sfida dell’efficienza energetica con le tecnologie dell’informazione e della comunicazione,986 pur riproponendo l’assimilazione risparmio- efficienza, dimostrava infatti un certo interesse per un cambiamento nelle abitudini energetiche tanto degli utenti finali quanto delle imprese. Inoltre, nello stesso anno, la Commissione Europea, forse sentendosi in dovere di chiarire l’ambiguità che aveva
983 Commissione delle Comunità Europee, Libro Verde Una strategia europea per un’energia sostenibile,
competitiva e sicura, COM(2006)105.
984 Commissione delle Comunità europee, Comunicazione della Commissione – Piano d’azione per
l’efficienza energetica: Concretizzare le potenzialità, COM(2006)545.
985 Commissione delle Comunità europee, Comunicazione della Commissione – Una politica energetica per
l’Europa, COM(2007)1.
986 Commissione delle Comunità europee, Comunicazione della Commissione – Affrontare la sfida
contribuito a creare, si esprimeva come segue in una nota della Comunicazione sul
conseguimento dell’obiettivo del 20% di efficienza energetica: 987 “l’aumento
dell’efficienza energetica è misurato mediante l’intensità dell’energia, ossia l’energia utilizzata per unità prodotta. Il rafforzamento dell’efficienza energetica comporterà una riduzione del consumo energetico per prestazione, servizio o bene, ma non necessariamente un risparmio di energia in quanto tendiamo a riscaldare o raffreddare più case, percorrere in automobile più chilometri e utilizzare più dispositivi elettrici”988.
Ancora più significativa appare la spiegazione fornita, nuovamente in una nota, nel Piano di Efficienza Energetica del 2011,989 dalla quale risulta chiaramente come l’Unione
Europea sia consapevole dell’equivoco alimentato da anni nei suoi documenti programmatici e testi legislativi (ripetiamo qui la definizione già riportata in apertura del presente capitolo): “tecnicamente per ‘efficienza energetica’ si intende l’utilizzo di meno energia mantenendo un livello equivalente di attività o servizio economici; ‘risparmio energetico’ è un concetto più ampio che comprende anche la riduzione del consumo mediante cambiamenti di comportamento o una diminuzione dell’attività economica. In pratica i due concetti sono difficili da distinguere e, come nella presente Comunicazione, i termini sono spesso usati in modo intercambiabile”.
Nemmeno in una delle ultime comunicazioni in materia, la tabella di marcia 2011 verso un’economia competitiva a basse emissioni di carbonio nel 2050,990 la Commissione ha però dimostrato la volontà di porre in essere comportamenti conseguenti rispetto a quanto espressamente riconosciuto riguardo alla differenza tra efficienza e risparmio. Si assiste invece qui a una parziale involuzione anche in riferimento al settore che finora si era maggiormente distinto nel riconoscere il potenziale contributo del risparmio energetico: il settore dei trasporti. Si riducono, infatti, fino quasi a scomparire, i riferimenti alla mobilità sostenibile intesa come mobilità pubblica e l’attenzione viene completamente concentrata sulle innovazioni tecnologiche inserite in una logica di mobilità privata.991
987 Commissione delle Comunità Europee, Comunicazione della Commissione – Efficienza energetica:
conseguire l’obiettivo del 20%, COM(2008)772.
988 Commissione delle Comunità Europee, Comunicazione della Commissione – Efficienza energetica:
conseguire l’obiettivo del 20%, nota n. 18.
989 Commissione europea, Comunicazione della Commissione – Piano di efficienza energetica 2011, cit. 990 Commissione europea, Comunicazione della Commissione – Una tabella di marcia verso un’economia
competitiva a basse emissioni di carbonio nel 2050, COM(2011)112.
991 Modalità di trasporto alternativo a quello individuale e privato vengono invece prese in considerazione nel
Libro Bianco sui trasporti del 2011, Commissione europea, Libro Bianco – Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti - Per una politica dei trasporti competitiva e sostenibile, COM(2011)144.
Infine, un discorso analogo vale anche per la nuova Direttiva 2012/27/UE sull’efficienza energetica.992 In particolare, meritano attenzione le definizioni di risparmio energetico e di miglioramento dell’efficienza energetica date ai fini della Direttiva. Con risparmio energetico si intende la “quantità di energia risparmiata, determinata mediante una misurazione e/o una stima del consumo prima e dopo l’attuazione di una misura di miglioramento dell’efficienza energetica, assicurando nel contempo la normalizzazione delle condizioni esterne che influiscono sul consumo energetico”. Scompare quindi qualsiasi riferimento al risparmio come riduzione del consumo attraverso la modifica dei comportamenti. Quest’ultima è invece chiamata in causa entro la definizione di miglioramento dell'efficienza energetica, inteso come “l’incremento dell’efficienza energetica risultante da cambiamenti tecnologici, comportamentali e/o economici”. La palese alterazione dei contenuti concettuali del risparmio energetico può forse trovare una giustificazione nei termini della funzionalità entro una Direttiva dedicata alla promozione dell’efficienza energetica. Rimane però il dato di fatto che, ad oggi, non vi è una parallela normativa dedicata al risparmio, nella quale si faccia chiarezza sulla commistione e si promuova, oltre all’efficientamento energetico, anche la modifica dei comportamenti (tanto meno la riduzione dell’attività economica). Il significato proprio di risparmio energetico sembra pertanto per il momento destinato a scomparire dall’impianto normativo dell’Unione Europea.