1. IL P R I N C I P A L E S T R U M E N T O
Il principale strumento della cooperazione tra la Comunità europea ed i paesi in via di sviluppo (PVS) è il finanziamento di progetti utili alla loro crescita sia economi-ca che sociale'.
Esistono due tipi di progetti. I primi sono finanziati nel quadro di accordi regionali, veri e propri trattati internazionali2 che le-gano la CEE con gli Stati beneficiari. Di norma richiedono un impegno finanziario notevole, anche diversi milioni di ECU, hanno come obiettivo lo sviluppo di un'at-tività economica o sociale importante, se non di un intero settore dell'economia del paese beneficiario. Sono realizzati dall'am-ministrazione locale, di regola con l'ausilio di una assistenza tecnica finanziata dalla CEE, e poiché fanno parte di un accordo tra CEE e paese beneficiario possono esse-re esse-realizzati solo nei PVS firmatari di tali accordi.
La seconda categoria di progetti è finanzia-ta al di fuori di ogni accordo diretto tra CEE e PVS. Il finanziamento assume la forma di una donazione fatta dalla CEE a una ONG il cui importo può raggiungere al massimo 360.000 ECU in tre anni ma che in media è inferiore a 150.000 ECU. 1 progetti hanno degli obiettivi puntuali e mirano soprattutto a sopperire a dei biso-gni precisi di gruppi sociali ben identifica-ti, normalmente tra i più sfavoriti del terzo mondo.
1 progetti vengono realizzati da ONG euro-pee che ricevono un contributo dalla Com-missione, che è però sempre complementa-re ad altcomplementa-re risorse di cui l'ONG ha già la disponibilità. Per questa ragione si parla sempre di cofinanziamento.
L'amministrazione locale non ,deve neces-sariamente intervenire e può limitarsi a dare un semplice assenso al progetto. In ogni caso in questo contesto, essa non ha alcuna relazione diretta con la Commissio-ne. Per questa ragione, poiché questo tipo di progetti può essere realizzato al di fuori di ogni accordo tra CEE e PVS, tutti i PVS possono beneficiarne.
2. C A R A T T E R I S T I C H E DELLA C O O P E R A Z I O N E R E A L I Z Z A T A T R A M I T E LE O N G
Il ricorso alle ONG per la realizzazione di progetti nei paesi in via di sviluppo trova la sua giustificazione nella loro struttura estremamente semplificata che le rende più facilmente adattabili alle situazioni locali ed alla loro diversa matrice ideologica (re-ligiosa, politica, ecc.) che, unitamente alla motivazione dei loro membri, contribuisce efficacemente al coinvolgimento della po-polazione locale qualunque sia l'atmosfera politica dominante.
A ciò va aggiunta la piccola dimensione che permette loro una notevole elasticità di gestione e che rende il loro intervento più rapido, efficace e meno costoso di quello che potrebbe essere, in ipotesi, un'azione diretta della Comunità o di un'ammini-strazione locale.
In definitiva, quindi, accanto alla coopera-zione ufficiale finanziata dalla CEE nel quadro di un accordo internazionale, esiste un'altra cooperazione che non è l'espres-sione diretta della politica comunitaria, ma dell'iniziativa spontanea delle ONG e che, in generale, implica anche una importante partecipazione della popolazione locale. Per queste specifiche caratteristiche la Co-munità appoggia queste forme di coopera-zione e le sostiene economicamente.
2.1. Stanziamenti a favore delle ONG
L'art. 941 del bilancio generale delle Co-munità europee, riservato al finanziamento delle azioni in favore dei PVS realizzate dalle ONG, prevede per il 1984 uno
stan-ziamento di 35 Mio ECU3. Nel 1981 lo
stanziamento era di 14 Mio di ECU. Nel 1983 i crediti stanziati furono pari a 31,2 Mio di ECU di cui 28,2 spesi entro l'anno, 14 milioni dei quali a fronte di impegni anteriori.
Le ONG possono anche essere destinatarie di aiuti alimentari comunitari da distribui-re sul posto. Si tratta di un terzo canale di distribuzione dell'aiuto alimentare comu-nitario, in genere più capillare, oltre a quello diretto, fornito dalla CEE ai PVS e a quello distribuito per il tramite delle grandi organizzazioni internazionali (FAO, Croce Rossa, ecc.).
A questo titolo le ONG hanno ricevuto nel
1983 prodotti per un valore di 40 Mio di ECU.
Un terzo tipo di stanziamento a favore del-le ONG, ma assai meno importante, è quello previsto all'art. 936 del bilancio (3 Mio di ECU nel 1984) destinato, in parte, al cofinanziamento di progetti o program-mi di aiuto per i rifugiati o i profughi nei PVS non associati alla Comunità. La pro-cedura per la concessione del finanziamen-to è analoga a quella prevista per i progetti da finanziarsi sull'art. 941. Le condizioni generali applicabili al contratto sono però assai più sommarie.
3. BASE G I U R I D I C A DEL F I N A N Z I A M E N T O
A differenza di ciò che è praticato per la quasi totalità dei crediti iscritti nel bilancio CEE, l'utilizzo dei crediti dell'art. 941 non è regolamentato da un atto normativo co-munitario né del Consiglio né della Com-missione (regolamento di base)4.
Questa peculiarità è il risultato del com-promesso raggiunto per conciliare due op-poste tendenze scontratesi per lungo tempo nel corso di numerose discussioni in seno al Consiglio.
Da una parte i rappresentanti degli Stati membri preoccupati del rispetto dell'orto-dossia in materia di bilancio avrebbero vo-luto un regolamento del Consiglio sulla base dell'art. 235 CEE (nuova politica co-mune non prevista dal Trattato), o almeno una decisione di principio del Consiglio. Dall'altra la posizione della Commissione era che non si trattava di una nuova politi-ca ma del complemento della politipoliti-ca di sviluppo già svolta dalla Commissione e che comunque si trattava di una semplice attività di dono ad organismi privati che non implicava, almeno all'epoca, l'iscri-zione a bilancio, vista l'entità assai ridotta dei crediti destinati a tale scopo.
Sulla base del compromesso la Commis-sione si impegnava a stabilire delle modali-tà di utilizzo dei crediti ONG ed a presen-tare ogni anno al Consiglio una relazione sull'utilizzo dei crediti ONG nel corso del-l'anno precedente.
Alla luce di questa relazione le modalità di utilizzo potevano essere riviste. Questa co-struzione giuridica, abbastanza anomala,
ha per conseguenza che le condizioni alle quali il finanziamento comunitario è con-cesso non sono riprese in un regolamento
ma in un documento della Commissione5
che viene allegato ad ogni contratto di fi-nanziamento stipulato tra la CEE e l'ONG. Nello stesso documento sono an-che indicati la procedura da seguire per ot-tenere il finanziamento comunitario, i re-quisiti che le ONG ed i progetti da loro presentati devono soddisfare per ottenerlo e gli adempimenti che le ONG devono ri-spettare una volta ottenutolo.
3.1. Requisiti per le ONG
3.1.1. Personalità giuridica
Le ONG che domandano un finanziamen-to CEE non devono avere scopo di lucro e devono avere personalità giuridica in uno Stato membro della CEE. Per ciò che con-cerne l'Italia è da intendere che le ONG debbono essere persone giuridiche ai sensi dell'art. 12 CC. Si tratta cioè di «Associa-zioni, fondazioni o altre istituzioni di ca-rattere privato» riconosciute.
Non sembra che abbia alcuna rilevanza in questo contesto la distinzione fatta dal Co-dice tra persone giuridiche riconosciute mediante decreto del Capo dello Stato e quelle riconosciute mediante decreto pre-fettizio6 e ciò per il fatto che la Commis-sione sembra dare alla nozione di persona giuridica l'interpretazione più lata possibi-le per potere tenere conto della diversità della legislazione nazionale degli Stati membri e per evitare discriminazioni là dove questa sia più restrittiva. Pur tenendo conto di questa esigenza è tuttavia da escludere la possibilità per le associazioni non riconosciute e i comitati previsti al-l'art. 36 e segg. CC, che per definizione non hanno personalità giuridica, di ottene-re finanziamenti CEE per la ottene-realizzazione di progetti7.
3.1.2. Nazionalità
Possono ottenere un finanziamento solo le ONG della Comunità. Sono considerate tali quelle la cui sede si trova in uno Stato membro e che abbiano la maggior parte delle loro risorse umane e finanziarie di origine comunitaria.
Questa disposizione significa che sono escluse dal finanziamento comunitario sia le ONG europee, ma non appartenenti ad uno Stato membro (es. Svizzera), sia, il che
sembra meno giustificabile, le ONG esi-stenti nei PVS nei quali i progetti sono de-stinati a realizzarsi (c.d. ONG del Sud). Queste ultime però possono sempre inte-ressare ai loro progetti una ONG abilitata a chiedere il finanziamento ed associarvisi in loco.
3.1.3. Altri criteri
Per determinare se una ONG possa riceve-re una sovvenzione comunitaria, la Com-missione ne valuta anche la capacità orga-nizzativa e l'efficacia nel realizzare il pro-getto. Gli aspetti che sulla base delle «Condizioni generali» fanno l'oggetto di una particolare analisi sono:
a) la capacità della ONG di attirare aiuti e sovvenzioni private;
b) i suoi precedenti in materia di aiuto ai PVS e la sua esperienza in materia di cofi-nanziamento con la CEE o con i regimi analoghi esistenti negli Stati membri8; c) la sua capacità organizzativa sia in Eu-ropa che sul posto;
d) i suoi legami con altre ONG in Europa9
e nei PVS;
e) la priorità accordata all'aiuto allo svi-luppo nei PVS.
3.1.4. Divieto di rappresentanza
Al fine di evitare possibili abusi le «Condi-zioni generali» precisano (cap. 1 par. 3) che non può ottenere un finanziamento co-munitario l'ONG che, pur soddisfacendo a tutte le condizioni sia di diritto (personali-tà giuridica, nazionali(personali-tà) che di fatto (ge-stione efficace) agisca in effetti quale rap-presentante di un'altra ONG non avente i requisiti richiesti.
3.2. Requisiti per i progetti
Devono inserirsi negli obiettivi di sviluppo del paese beneficiario. Per questo devono essere accettati dalle autorità competenti, rispondere alle priorità ed ai bisogni della popolazione locale, che per quanto possi-bile deve partecipare ad ogni stadio del progetto, avere degli obiettivi ben definiti raggiungibili in un periodo prefissato. I finanziamenti CEE sono devoluti in pri-mo luogo ai progetti miranti allo sviluppo economico piuttosto che a quelli tendenti alla pura e semplice sussistenza del gruppo sociale a cui sono destinati. Per questa ra-gione sono considerati prioritari i progetti di formazione ed educazione di tipo
pro-fessionale, i progetti in grado di espandersi una volta terminato l'aiuto comunitario, sia perché prevedono la costituzione di una struttura organizzativa in loco in gra-do di continuare la gestione, sia perché permettono l'accumulo di risorse da reim-piegarsi in altri progetti, e comunque in progetti autosufficienti una volta termina-to.
I progetti possono riguardare settori quali lo sviluppo agricolo, le infrastrutture socia-li, la medicina preventiva, la formazione professionale ecc. Tuttavia alcuni settori quali l'istruzione pura e semplice, l'assi-stenza medica, la ricerca fondamentale, i seminari ed i viaggi di studio non sono considerati prioritari. Una particolare ca-tegoria di progetti è quella che ha come obiettivo la sensibilizzazione dell'opinione pubblica europea ai problemi di sviluppo. Di norma essi vengono realizzati facendo ricorso, almeno parzialmente ai media e dato il loro obiettivo possono essere realiz-zati anche completamente sul territorio della Comunità. Per questi progetti esisto-no delle apposite «condizioni generali» che, mutatis mutandis, ricalcano fedel-mente quelle applicabili ai progetti di svi-luppo (citate alla nota 5).
4. P R O C E D U R A
4.1. Domanda di finanziamento
Deve essere inviata alla Commissione delle Comunità europee, Direzione generale del-lo Sviluppo, a Bruxelles.
Deve contenere tutte le indicazioni relative alla ONG ed in particolare, oltre al nome, indirizzo, status sociale, ecc., le principali attività svolte in materia di sviluppo e le referenze finanziarie: bilancio e finanzia-menti ottenuti negli ultimi tre anni10. Il progetto per il quale il finanziamento co-munitario è richiesto deve essere presenta-to in dettaglio secondo uno schema presta-bilito" che prevede diverse rubriche: a) Informazioni di carattere generale: con-testo storico, studi preliminari, persone re-sponsabili nella sede dell'ONG e sul posto, compatibilità del progetto con le priorità del paese, accettazione dell'autorità locale. b) Descrizione del progetto ivi comprese le risorse umane e preventivo di spesa sia per
la quota finanziata dalla CEE che per quel-la ONG, il calendario dei "quel-lavori e quel-la parte-cipazione della popolazione locale nella fase di concezione, realizzazione e funzio-namento del progetto. Il progetto deve es-sere anche tecnicamente vitale e nell'ipote-si di progetti produttivi, finanziariamente autosufficiente.
c) Indicazioni sul finanziamento del pro-getto. In pratica l'ONG è tenuta ad indica-re il costo totale del progetto, la quota de-stinata ad essere coperta dal contributo co-munitario e la quota finanziata dalla ONG con mezzi propri o/e da contributi prove-nienti da altre fonti.
d) Informazioni di carattere amministrati-vo: tasso di cambio tra la moneta locale e quella della sede ONG, data di versamento delle rate della sovvenzione comunitaria, recapito bancario, ecc.
Sono ammesse domande di finanziamento per progetti già iniziati a condizione però che i lavori non siano già ad uno stadio troppo avanzato.
4.2. Il contributo CEE
Può raggiungere il 50% del costo totale del progetto per un massimo di 120.000 ECU per anno per tre anni. Vi sono due eccezio-ni: quando si tratta di progetti da realizza-re in paesi o territori particolarmente sfa-voriti il contributo può raggiungere il 75% del costo del progetto. Quando la domanda di cofinanziamento concerne un program-ma raggruppante più progetti, presentati da diverse ONG, il contributo può arrivare a 720.000 ECU.
Non sono prese in considerazione le do-mande di sovvenzioni inferiori a 12.000 ECU12.
L'ONG è tenuta ad indicare tutte le fonti di finanziamento del progetto, che possono essere costituite da mezzi propri o da fi-nanziamenti provenienti da altre ONG, da enti pubblici o da beneficiari locali. Una priorità è data ai progetti finanziati da fon-di propri all'ONG per almeno il 15%.
I costi totali di un progetto possono inclu-dere, oltre alle spese direttamente connesse al progetto, gli studi preparatori (max 5%), la remunerazione del personale parteci-pante in loco alla realizzazione del proget-to, le spese amministrative (max. 6%), ivi comprese le spese per la contabilità, un margine per inflazione commisurato alla durata del progetto ed alla sua natura e le spese eventualmente effettuate dalla ONG per un'azione di sensibilizzazione nei con-fronti del progetto (max. 7,5%).
La domanda di finanziamento deve indica-re per quali voci ed in quale misura il con-tributo CEE è richiesto.
La CEE si riserva il diritto di non prendere in considerazione o di ridurre alcune voci di spesa. In tali ipotesi il suo contributo viene ridotto in conseguenza. In particolari casi è ammessa l'inclusione tra i costi del progetto di costi relativi al valore di presta-zioni in natura, terreni o prestapresta-zioni d'ope-ra, o di infrastrutture esistenti riutilizzabili per il progetto a condizione che abbiano meno di due anni.
I costi indicati nel preventivo non sono soggetti a revisione per nessun motivo, nel senso che il contributo CEE non è suscetti-bile di aumento. Tuttavia, se un progetto è realizzato ad un costo inferiore di quello stimato, l'ONG è tenuta a rimborsare l'ec-cedenza e gli interessi bancari ad essa rela-tivi, a meno che, in accordo con la Com-missione, non ne sia stato deciso un altro utilizzo.
4.3. Il contratto di cofinanziamento
La domanda di finanziamento viene istrui-ta alla luce delle disposizioni delle «Condi-zioni generali» tenuto conto ovviamente della disponibilità di bilancio.
Se l'istruzione ha esito positivo, eventual-mente dopo che l'ONG abbia apportato al progetto le modifiche richieste dalla Com-missione, viene stipulato un contratto di cofinanziamento mediante uno scambio di lettere13 firmate da entrambe le parti. Il te-sto della lettera è molto semplice, su tre ar-ticoli, il primo dei quali fissa l'importo del contributo, il secondo il calendario dei pa-gamenti, il terzo ribadisce l'obbligo per l'ONG di rispettare le obbligazioni in ma-teria di contabilità, controlli e invio di rap-porti.
Oltre al contratto deve firmare una «di-chiarazione relativa alle condizioni
genera-li di cofinanziamento»14 con la quale l'ONG accetta in toto le «condizioni gene-rali» e dichiara di considerarle come parte integrante del contratto".
4.4. Pagamento del contributo
Il contributo è versato in una o più rate se-condo quanto previsto nel contratto. Il pri-mo pagamento ha luogo solo se l'ONG lo richiede indicando che i lavori sono già iniziati o se devono iniziare entro tre mesi. In linea di massima la prima rata non può essere superiore a 60.000 ECU o al 50% del totale del contributo. La Commissione può rescindere il contratto se l'ONG non richiede il versamento del contributo entro sei mesi dalla data della stipulazione. Le rate successive alla prima sono versate in genere a nove mesi di intervallo a condi-zione che l'ONG invii alla Commissione un rapporto provvisorio sull'avanzamento del progetto e l'utilizzo dei fondi già rice-vuti16 oltre alla domanda per la nuova rata.
Per i progetti che implicano lavori di gran-de portata o investimenti importanti, spe-cie di attrezzature, la CEE può ritardare il pagamento del 5% del contributo fino al-l'approvazione del rapporto di realizzazio-ne inviato all'ONG.
4.5. Rapporto di realizzazione e rapporto di funzionamento
Oltre ai rapporti provvisori di cui si è detto al paragrafo precedente, l'ONG, una volta terminati i lavori, è tenuta ad inviare alla Commissione un rapporto di realizzazione per permetterle di verificare che i lavori siano stati svolti secondo quanto inizial-mente previsto. Tale rapporto comprende anche una parte contabile che deve essere presentata secondo uno schema prestabi-lito17.
Il rapporto deve essere presentato entro 12 mesi dal versamento dell'ultima rata del contributo.
Due anni dopo il rapporto di realizzazio-ne, l'ONG è tenuta ad inviare un rapporto di funzionamento del progetto, soprattutto per ciò che concerne la sua vitalità econo-mica e l'impatto sociale.
5. C O N T R O L L I
Al fine di permettere l'espletamento dei controlli eventualmente decisi dalle diverse istanze comunitarie, l'ONG deve tenere una contabilità separata per ogni contratto corredata da tutte le pezze giustificative alle quali i funzionari comunitari devono poter accedere liberamente nell'ipotesi di un controllo, sia alla sede che sul progetto. I controlli possono essere espletati in pri-mo luogo dalla Commissione, sia dal servi-zio che decide sulla concessione del contri-buto, e che ha quindi la gestione di questo settore, sia dal controllo finanziario, che è l'organo di controllo interno della Com-missione (art. 19 del regolamento finanzia-rio applicabile al bilancio generale della CEE). In secondo luogo dalla Corte dei Conti, sulla base dell'art. 82 dello stesso regolamento, che subordina la concessione di contributi al fatto che il beneficiario ac-cetti di farsi controllare da tale Istituzione. Questa disposizione è del resto ripresa nel-le «Condizioni generali».
6. C O N T E N Z I O S O
La CEE si riserva il diritto di sospendere il contratto o di rescinderlo nel caso l'ONG non rispetti le sue obbligazioni. Questo im-plica la sospensione o la soppressione dei versamenti. La CEE può richiedere il rim-borso totale o parziale dei versamenti effet-tuati più gli interessi.
Una clausola compromissoria contenuta nelle «Condizioni generali» attribuisce la competenza giurisdizionale in materia alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee.
CI94/82). Il regolamento di base sembra da interpre-tarsi come una vera e propria autorizzazione a spende-re gli stanziamenti iscritti al bilancio. Si ritiene che solo le c.d. «spese puntuali», spese di piccolo importo non aventi carattere ripetitivo, non siano tenute all'os-servanza di questa procedura.
5 Condizioni generali relative ai cofinanziamenti delle Comunità Europee rappresentate dalla Commissione delle Comunità Europee e delle organizzazioni non go-vernative (ONG) dei progetti nei paesi in via di svilup-po, Gennaio 1984 - Doc. Vili/174/81 Rev. 2.
6 Si tratta di persone giuridiche che esercitano la loro attività solo nell'ambito della provincia.
7 Esistono eccezioni.
8 In Italia una forma di cofinanziamento analoga a quella della Comunità è gestita dal Ministero degli Af-fari Esteri (legge 9 febbraio 1979, n. 38) che può conce-dere contributi fino al 50% del costo del progetto fino ad un massimo di due miliardi a enti, istituti ed organi-smi pubblici o privati che operano nel settore del vo-lontariato civile realizzando propri programmi nei