La politica in materia di aiuti di Stato nel settore del trasporto aereo: oneri di servizio pubblico ed aiuti a carattere sociale.

Il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea disciplina al Titolo VI, ove sono presenti anche disposizioni concernenti la concorrenza e gli aiuti di Stato, il settore dei trasporti. In particolare l’art. 93 TFUE afferma che: «sono compatibili con i Trattati gli aiuti richiesti dalle necessità del coordinamento dei trasporti ovvero corrispondenti al rimborso di talune servitù inerenti alla nozione di pubblico servizio».

Tuttavia, il successivo art. 100 TFUE dispone che le previsione di cui al Titolo VI e, quindi, anche quelle di cui all’art. 93 TFUE si applicano solo ai trasporti ferroviari, su strada e per vie navigabili, mentre è demandato al Consiglio dell’Unione europea prevedere e adottare, attraverso la procedura legislativa ordinaria, le opportune misure relative al trasporto aereo e marittimo.

Ed invero, proprio in ordine alle modalità di trasporto da ultimo menzionate, deve sottolinearsi che lo sviluppo di una politica comunitaria ed esse relativo è stato piuttosto lento. Deve, infatti, riconoscersi in capo alla Corte di Giustizia, Istituzione non politica dell’Unione, la spinta decisiva in tal senso.

L’Autorità giudiziaria europea, con due fondamentali pronunce rispettivamente del 1974 e del 1978 (303_{), riconobbe l’applicabilità delle norme}

dettate dall’allora TCE (oggi TFUE) in materia di concorrenza e di aiuti di Stato anche ai settori dei trasporti aerei e marittimi; settori questi ultimi nei quali detta

(303_{) C. giust. Ce, 4 aprile 1974, causa 167/73, Commissione c. Repubblica francese, in}

Racc., 1974, p. 359 ss. e C. giust. Ce, 12 ottobre 1978, causa 156/77, Commissione c. Regno del Belgio, in Racc., 1978, p. 1881 ss.

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127 disciplina non era stata implementata. Successivamente, con la già ricordata nota sentenza Nouvelles Frontières del 1986 (304), che rappresenta la pietra miliare della giurisprudenza comunitaria in materia di applicabilità del diritto della concorrenza al settore del trasporto aereo, i giudici sottolineavano come dalla stessa formulazione dell’allora art. 74 TCEE (oggi art. 90 TFUE), ovvero la norma che apre il Titolo dedicato ai trasporti, appariva chiaramente che «gli obiettivi del Trattato, ivi compreso quello sancito dall’art. 3 lett. f), e consistente nella creazione di un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato comune, sono validi anche per il settore dei trasporti».

In sostanza, la Corte di Giustizia, alla luce del principio ubi lex voluit, dixit, sanciva la piena applicabilità delle norme dettate dall’allora TCEE in materia di concorrenza anche nell’ambito dei trasporti.

In realtà, il primo intervento comunitario di carattere organico nel settore dell’aviazione, finalizzato alla creazione di una Common Air Transport Policy risale alla fine degli anni Settanta del XX secolo, epoca in cui l’intero settore, a livello non solo comunitario bensì mondiale, era soggetto a consistenti cambiamenti anche di natura giuridica (305_{). Una data fondamentale, infatti, è rappresentata dal 1978 anno a}

cui risale l’Airline Deregulation Act, di liberalizzazione del mercato dell’aviazione

(304_{) C. giust. Ce, sentenza del 30 aprile 1986, cause riunite 209-213/84, cit.; si veda, al}

riguardo il commento di DUTHEIL DE LA ROCHÈRE J., Application des règles de concurrence du Traité CEE à la fixation des tarifs de transports aèriens, in Rev. trim. dr. eur., 1986, p. 519 ss.

(305_{) Al riguardo cfr. DE LUCA N., Gli Aiuti di Stato nel trasporto aereo: inquadramento}

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128 civile americana, che condusse, come esaminato all’interno del capitolo II del presente lavoro, ad importanti cambiamenti nella struttura del sistema (306).

Nel periodo precedente, difatti, le compagnie aeree erano gestite dallo Stato, solitamente in perdita, quale servizio pubblico e detenevano il monopolio del mercato nazionale in quanto i trasporti nazionali erano considerati quali servizi pubblici. Si ricorda, a tal proposito, che in seguito all’apertura alla concorrenza del mercato dell’aviazione civile, il Governo statunitense ha perso i poteri di regolamentazione sull’accesso al mercato, la capacità e le tariffe, conservando esclusivamente competenze in materia di garanzia della sicurezza, della tutela dell’ordine pubblico e di regolamentazione del traffico aeroportuale (307_).

Successivamente l’Air Derugulation Act è stato accompagnato da un programma indicato con l’acronimo EAS (Essential Air Service), volto ad assicurare un livello minimo di servizio per le comunità periferiche, distanti dagli aeroporti principali, tramite l’assegnazione di sussidi da parte del Dipartimento dei trasporti ed è stato in seguito ulteriormente ampliato con il piano Small Community Air Service

Development Zone (SCASDZ) per il marketing e lo sviluppo degli AES (308_).

A livello comunitario, proprio sulla scorta di quanto compiuto dagli Stati Uniti, la Commissione, con l’avallo del Consiglio e del Parlamento, predispose un progetto denominato Primo Memorandum, che avrebbe dovuto costituire “an overall frame

(306_{) Al riguardo si vedano: SAWERS D., Competition in the Air (What Europe can learn}

from the USA), London, 1987; DIEDERICKS I. – VERSCHOOR H., An introduction to Air Law, Boston, IV ed., 1991.

(307_{) Commissione delle Comunità Europee, Civil Aviation Memorandum n. 2, Progress}

towards the development of a Community Air Transport Policy del 15 marzo 1984, p. 12, punto 20.

(308_{) Cfr. BACCELLI O.,SICILIANO G., L’applicazione degli oneri di servizio pubblico al}

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work for a Community air transport policy, designed to improve the efficiency and profitability of the air transport industry as well as the quality and price of product is offers, while at the same time maintaining the significant benefits the present system provides” (309).

La Commissione, pertanto, non si prefiggeva una politica di piena deregulation del settore, quanto piuttosto ambiva a perseguire un equilibrato contemperamento delle esigenze pubblicistiche e socioeconomiche con la necessità di rendere il settore del trasporto aereo economicamente più efficiente in un’ottica di mercato ed al contempo di tutela del consumatore (310_).

In realtà, il progetto della Commissione avente ad oggetto la creazione di una

Common Air Tranport Policy, prefigurava semmai una serie di interventi volti a

rendere maggiormente concorrenziale il mercato dei trasporti intracomunitari intervenendo, tuttavia unicamente solo sulle pratiche e gli istituti già esistenti attraverso l’applicazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza ed aiuti di Stato.

In seguito allo sviluppo ed ai cambiamenti intervenuti nel settore aereo dopo l’emanazione del primo Memorandum, la Commissione emanò nel 1984 un secondo

(309_{) V. Commissione delle Comunità Europee, Civil Aviation Memorandum n. 1, Air}

Transport: a Community Approach, in Boll. EC, suppl. 5/79.

(310_{) Commissione delle Comunità Europee, Civil Aviation Memorandum n. 2, Progress}

towards the development of a Community Air Transport Policy, COM(84) 72 fin., del 15 marzo 1984, p. 12, punto 20. Al riguardo è stato sottolineato come l’intervento produsse notevoli effetti sulla posizione delle singole compagnie tra cui, si ricorda, il fallimento della PAN-AM ed il ridimensionamento al quale fu costretta la TWA. Sul punto v. DE LUCA N., Gli Aiuti di Stato nel trasporto aereo: inquadramento sistematico e rassegna dei provvedimenti comunitari, cit., p. 5 ss.; BACCELLI O.–SENN L., Il trasporto aereo in Italia. Le imprese e le politiche, Milano, 2004, p. 8 ss.; SCHMID R., Air transport within the European Single Market – How Will it look after 1992?, in Air Law, 1994, p. 199 ss.

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Memorandum (311_{), nel quale convergevano anche i risultati delle indagini promosse}

dall’istituzione comunitaria in quegli anni (312). Ed invero, lo scopo perseguito con tale secondo memorandum era quello di addivenire all’emanazione di un quadro normativo complessivo del settore aereo intracomunitario.

Proprio al fine di cristallizzare, in un’ottica di necessaria ed imminente applicazione, il principio secondo cui le norme sopra citate dovevano riguardare anche al trasporto aereo, nel 1994 la Commissione ha emanato la nota Comunicazione sull’applicazione degli artt. 92 e 03 TCE e dell’art. 61 dell’accordo SEE agli aiuti di Stato nel settore dell’aviazione (313_{), che a tutt’oggi è in vigore e}

rappresenta un punto cardine in materia di aiuti di Stato e trasporto aereo. In particolare, a mezzo di tale atto la Commissione ha chiarito che determinate misure di sovvenzionamento diretto delle rotte attraverso aiuti al funzionamento possono considerarsi aiuti di carattere sociale e, in quanto tali, devono essere considerati ipso

jure compatibili con il TFUE in forza del disposto di cui all’art. 107, par. 2, lett. a)

TFUE; e ciò non soltanto quando l’aiuto abbia come destinatari specifiche categorie di soggetti (quali, ad esempio, bambini o persone a basso reddito), bensì anche quando il beneficio riguardi l’intera popolazione di un’intera regione particolarmente sfavorita, come nel caso delle isole (314_).

(311_{) Commissione delle Comunità Europee, Civil Aviation Memorandum n. 2, cit.}

(312_{) In particolare, relativamente al settore dei trasporti, nell’arco di tempo intercorrente}

tra i due memoranda, gli uffici della Commissione organizzarono una serie di incontri con esperti dei vari Stati membri al fine di ottenere un quadro complessivo della situazione allora esistente con riferimento agli aiuti di Stato.

(313_{) V. Comunicazione della Commissione sull’applicazione degli artt. 92 e 03 TCE e}

dell’art. 61 dell’accordo SEE agli aiuti di Stato nel settore dell’aviazione, in G.U.C.E., C 350, del 10 dicembre 1994, p. 5 ss.

(314_{) Così in DIVERIO D., Gli aiuti di Stato al trasporto aereo e alle banche: dalla crisi di}

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131 Da ultimo, deve ricordarsi che la giurisprudenza della Corte di giustizia, unitamente all’attività normativa del Consiglio – che, come evidenziato nel cap. II del presente lavoro, tra gli anni 1987 e 1992 aveva adottato i tre «pacchetti» di liberalizzazione del trasporto aereo – hanno di fatto chiarito qualsiasi dubbio in merito alla possibilità di applicare anche al settore del trasporto aereo le regole dettate dal Trattato in materia di concorrenza, ivi compresa la disciplina degli aiuti di Stato alle imprese (315).

In una fondamentale pronuncia del 1989 (316_{), la Corte di Giustizia,}

pronunciandosi in via pregiudiziale, in ordine alla possibilità di applicare o meno alla vicenda per cui era causa l’art. 90, pgf. 2 (ora art. 106, pgf. 2 TFUE), ha implicitamente affermato che il trasporto aereo in sé considerato non può essere automaticamente assimilato ad un servizio di interesse economico generale ai sensi dell’attuale art. 106, pgf. 2 TFUE (317_).

Tale disposizione, dunque, trova applicazione soltanto nei confronti dei vettori eventualmente obbligati dalle pubbliche autorità a gestire linee poco redditizie da un punto di vista commerciale, ma il cui esercizio risulta essere necessario per motivi d’interesse generale.

(315_{) Sul punto v. DIVERIO D., Gli aiuti di Stato al trasporto aereo e alle banche: dalla}

crisi di settore alla crisi di sistema, cit., p. 6 ss.; DE LUCA N., Gli aiuti di Stato nel trasporto aereo: inquadramento sistematico e rassegna dei provvedimenti comunitari, Roma, 2000, p. 5 ss. (316_{) C. giust. Ce, sentenza dell’11 aprile 1989, causa 66/86, Saeed, in Racc., 1989, p. 803}

ss. In dottrina, ex multis, v. GIARDINA A., La disciplina comunitaria del trasporto aereo: gli sviluppi a seguito della sentenza nel caso Saeed, in Dir. comm. int., 1989, p. 77-88.

(317_{) V. DIVERIO D., Gli aiuti di Stato al trasporto aereo e alle banche: dalla crisi di}

settore alla crisi di sistema, cit., 2010, p. 5. In materia di servizi di interesse economico generale cfr. LOUIS J.V., RODRIGUES S., Les services d’intêret économique générale et l’Union européenne, Bruxelles, 2006, p. 11 ss.

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132 In tal modo, pertanto, è stata sancita dalla giurisprudenza europea la distinzione tra un’attività di trasporto aereo c.d. generale, per la quale in via di principio trovano applicazione le norme dettate dal Trattato in materia di concorrenza, e un’attività di trasporto aereo che, al ricorrere di determinate condizioni eccezionali, sarebbe sottratta a detta applicazione.

Orbene, è proprio a partire da tale sentenza che diviene sempre più discusso il tema dell’attribuzione degli oneri di servizio pubblico e, conseguentemente, anche quello della disciplina specifica degli aiuti di Stato sotto forma di compensazione per gli obblighi di interesse generale imposti dagli Stati membri a talune imprese. Tale materia, che nel capitolo che segue sarà oggetto di specifico esame, trova piena disciplina oltre che nel più volte citato Reg. Cee n. 2408/92 (318_{), oggi abrogato e}

sostituito dal Reg. Ce n. 1008/2008 del 24 settembre 2008 (319), anche nella decisione della Commissione adottata ex art. 86, pgf. 3 TCE (oggi art. 106, pgf. 3 TFUE), che codifica la giurisprudenza Altmark (320_).

(318_{) V. Reg. Cee n. 2408/92 del Consiglio, del 23 luglio 1992, sull’accesso dei vettori}

aerei della comunità alle rotte intracomunitarie, in G.U.C.E., 24 agosto 1992, n. L. 240, p. 8 ss. (319_{) Si tratta del Reg. CE n. 1008/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, recante}

norme comuni per la prestazione dei servizi aerei nella Comunità (rifusione), in G.U.U.E., 31 ottobre 2008, n. L 293, p. 3 ss.

(320_{) Si tratta della decisione della Commissione del 28 novembre 2005, relativa}

all’applicazione dell’art. 86, pgf. 2 TCE agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale, in G.U.U.E., L 312, del 29 novembre 2005, p. 67 ss. e della nota sentenza C. giust. Ce, del 24 luglio 2003, causa C-280/00, Altmark, in Racc., 2003, p. I-7747 ss.

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