G LI AIUTI DI S TATO NELLA SPECIFICA DISCIPLINA DEGLI ONERI DI SERVIZIO PUBBLICO
4.3 La rilevanza della sentenza Altmark del 2003 ai fini della definizione dei SIEG e dello sviluppo della relativa disciplina.
La Corte di giustizia nel 2003 è stata nuovamente chiamata ad affrontare le tematiche di cui si è detto sinora, nella questione pregiudiziale relativa al più volte citato caso Altmark (376).
Ed invero, a fronte delle sopra evidenziate criticità avanzate nel dibattito apertosi a seguito della pronuncia Ferring del 2001, l’Istituzione giudiziaria europea, in ragione delle evidenti esigenze di certezza del diritto, non poteva più esimersi dal prendere una posizione che risolvesse la querelle sui criteri da adottare ai fini della corretta individuazione di misure compatibili o meno con la normativa europea dettata in materia di concorrenza. Era, infatti, sempre più urgente chiarire il ruolo dell’articolo 86, pgf. 2 TCE (ora art. 106, pgf. 2 TFUE) nella valutazione di legittimità delle compensazioni statali di obblighi di servizio pubblico.
In particolare, nel caso di specie, la Corte di Giustizia era stata chiamata a risolvere una serie di questioni pregiudiziali sollevate nell’ambito di una controversia tra la Altmark Trans e la Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, riguardante la
(376) Cfr. C. giust. Ce, sentenza del 24 luglio 2003, causa C-280/00, Altmark Trans GmbH
e Regierungspräsidium Magdeburg c. Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, in Racc., 2003, p. I-07747 ss. In dottrina, tra i numerosi contributi, v. MENDOLA G., Trasporto pubblico locale e aiuti di Stato, nota a C. giust. Ce, sentenza del 24 luglio 2003, in causa C-280/00, in Dir. trasp., 2004, p. 455 ss.; DEREATTI C., Un'importante decisione della commissione sul tema del finanziamento dei servizi di interesse economico generale, in Dir. comm. internaz., 2005, 319 ss.; ANTONUCCI M., I servizi di interesse economico generale e gli aiuti di Stato, in Cons. Stato, 2003, II, p. 1356 ss.; ACIERNO S.,BAQUERO CRUZ J., La sentencia Altmark sobre ayudas de Estado y servicios pùblico, in Rev. esp. der. eur., 2004, p. 169 ss.; GIMENO VERDEJO C., Crònica de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades europeas. La sentencia Altmark. Ayuda de Estado y regime comunitario aplicable a la financiaciòn de los servicios pùblicos, in Cuadernos Europeos de Deusto, 2003, n. 29, p. 171 ss. e SCOTTI E., Brevi note in tema di servizi pubblici e aiuti di Stato, in Foro amm. Cons. St., 2003, p. 3219 ss..
MARIA CRISTINA CARTA
Gli oneri di servizio pubblico nel trasporto aereo
TESI DI DOTTORATO IN DIRITTO ED ECONOMIA DEI SISTEMI PRODUTTIVI UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI SASSARI
160 legittimità, ai sensi del diritto comunitario, della concessione alla prima, da parte del Governo della regione di Magdeburg, di sovvenzioni relative a servizi di linea su autobus e di sovvenzioni pubbliche per l’esecuzione di tali servizi di trasporto. Doveva, cioè, stabilirsi se le sovvenzioni destinate a ripianare il passivo di un servizio pubblico di trasporto locale di persone fossero o meno soggette al divieto di aiuti di Stato, o se, al contrario, fossero del tutto inidonee a pregiudicare gli scambi tra Stati membri, per via della loro rilevanza puramente locale (377).
Doveva, altresì, valutarsi se avessero eventualmente rilevanza, al riguardo, la concreta situazione e le dimensioni dell'attività di trasporto a carattere urbano, extraurbano o regionale di volta in volta in questione (378).
La Corte, in tale pronuncia, ha chiaramente stabilito che le misure d’ausilio che si «limitano a compensare gli extracosti connessi all’adempimento di obblighi di servizio pubblico», non devono essere qualificate come «aiuti di Stato» ai sensi
(377) Sul punto la Corte ha osservato che: «quando uno Stato membro concede una
sovvenzione pubblica ad un’impresa, la fornitura di servizi può risultarne invariata o incrementata, con la conseguenza che la possibilità delle imprese aventi sede in altri Stati membri di fornire i loro servizi sul mercato di tale Stato membro ne risultano diminuite». È appena il caso di evidenziare come tale considerazione, così come precisato in più occasioni dalla giurisprudenza europea, opera a maggior ragione in tutti quei settori, tra cui rientra anche quello del trasporto aereo, in cui è stata attuata la liberalizzazione del mercato, giacché «il fatto che un settore economico sia stato oggetto di liberalizzazione a livello comunitario, evidenzia un’incidenza reale o potenziale degli aiuti sulla concorrenza, nonché gli effetti di tali aiuti sugli scambi fra Stati membri». Al riguardo cfr. Con ciò volendo significare che non è detto che una sovvenzione pubblica concessa ad un’impresa che opera nel settore della gestione dei SIEG in una specifica regione e non anche in ambito transnazionale, non possa comunque incidere sugli scambi fra Stati membri.
(378) In merito a tale secondo quesito, la Corte di giustizia ha affermato che «al fine di
constatare la sussistenza di effetti negativi sul mercato concorrenziale, non rileva la dimensione locale o regionale in cui detti servizi vengono erogati, purché questo non provochi un’effettiva compressione della possibilità, per le imprese di altri Stati membri, di fornire i medesimi servizi». Con ciò volendo significare che non è detto che una sovvenzione pubblica concessa ad un’impresa che opera nel settore della gestione dei SIEG in una specifica regione e non anche in ambito transnazionale, non possa comunque incidere sugli scambi fra Stati membri.
MARIA CRISTINA CARTA
Gli oneri di servizio pubblico nel trasporto aereo
TESI DI DOTTORATO IN DIRITTO ED ECONOMIA DEI SISTEMI PRODUTTIVI UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI SASSARI
161 dell’articolo 87, par. 1 (ora art. 107.1 TFUE), e quindi non sono soggette all’obbligo di notifica preventiva di cui all’art. 88, par. 3.
In senso parzialmente conforme all’orientamento seguito dalle Istituzioni europee negli anni 90 ed accogliendo le conclusioni di cui all’esaminata sentenza
Ferring – secondo cui le compensazioni aventi quale finalità quella di rimborsare il
costo effettivo risultante da un’attività d’interesse economico generale, non costituivano un vantaggio economico ma semplicemente un compenso per l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico (379) – la Corte di giustizia ha
completato l’orientamento interpretativo precedente, indicando in modo chiaro alcuni criteri volti ad escludere la sussistenza di interventi statali illegittimi (380).
Ed invero, i giudici comunitari, dopo aver richiamato i presupposti necessari ai fini della qualificazione di una misura come «aiuto di Stato», hanno concentrato la propria attenzione sull’idoneità della misura d’ausilio statale ad attribuire «un vantaggio» all’impresa beneficiaria.
La Corte, infatti, nel caso de quo, ha posto a fondamento del proprio percorso logico l’inquadramento giuridico delle sovvenzioni statali, di fatto riprendendo l’interpretazione dell’articolo 87, pgf. 1 TCE (oggi art. 107.1 TFUE) proposta nella sentenza Ferring, spiegando ancor più esplicitamente che: «gli interventi statali di finanziamento di imprese incaricate di SIEG, in quanto mirano a compensare gli
(379) Ci si riferisce alla Decisione della Commissione europea del 7 novembre 1996,
concernente il finanziamento nei confronti dell’emittente pubblica RTP (Radiotelevisão Portuguesa).
(380) V. C. giust. Ce, sentenza del 24 luglio 2003, causa C-280/00, Altmark, cit., p. I-
07747 ss. In dottrina v. ZANELLI E., Servizio pubblico e sentenza Altmark:. l’anello mancante?, in Pol. diritto, 2004, 175 ss.. I principi enunciati da tale pronuncia sono stati ripresi anche in C. giust. Ce, sentenza del 27 novembre 2003, cause riunite C-34/01 e C-38/01, Enirisorse S.p.A. c. Ministero delle Finanze, in Racc., 2003, p. I-14243 ss.
MARIA CRISTINA CARTA
Gli oneri di servizio pubblico nel trasporto aereo
TESI DI DOTTORATO IN DIRITTO ED ECONOMIA DEI SISTEMI PRODUTTIVI UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI SASSARI
162 oneri di servizio pubblico, non possono considerarsi attributivi di un vantaggio, così come richiede la nozione di aiuto vietato prevista nel Trattato».
Tuttavia, quasi in risposta alle critiche sulla eccessiva flessibilità del criterio accolto nella sentenza Ferring, la Corte di Giustizia ha subordinato tale conclusione al rispetto di quattro condizioni che, se contestualmente tutte sussistenti, fanno si che le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico non costituiscano aiuti di Stato. A tal fine, i requisiti che devono ricorrere cumulativamente sono i seguenti:
a. l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico i quali, a loro volta, devono essere definiti in modo chiaro (incarico) (381);
b.
i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere definiti preventivamente ed in modo obiettivo e trasparente, al fine di evitare che essa comporti un vantaggio economico atto a favorire l’impresa beneficiaria rispetto alle imprese concorrenti (trasparenza) (382);c. la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire
interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di
(381) Tale condizione comporta la preventiva individuazione e la definizione chiara dei
reciproci obblighi dell’autorità pubblica e dell’impresa beneficiaria dell’aiuto, in relazione alla fornitura del SIEG. Viene, quindi, ripreso il concetto di «specifica missione» di cui al pgf. 2 dell’art. 106 TFUE. Sul punto v. Comunicazione della Commissione sull'applicazione delle norme dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale (2012/C 8/02), in G.U.U.E., n. C 8 dell’11 gennaio 2012, p. 4 ss.
(382) È, dunque, onere dell’autorità pubblica fissare a priori determinati parametri sulla
base dei quali calcolare la compensazione del servizio. Onde evitare che il vantaggio economico spettante all’impresa beneficiaria si tramuti in un effetto distorsivo per la concorrenza, i suddetti parametri devono rispondere ad esigenze di obiettività e trasparenza.
MARIA CRISTINA CARTA
Gli oneri di servizio pubblico nel trasporto aereo
TESI DI DOTTORATO IN DIRITTO ED ECONOMIA DEI SISTEMI PRODUTTIVI UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI SASSARI
163 servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole (proporzionalità) (383);
d. quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico, in un caso specifico, non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di detti obblighi (efficienza).
Stante tale ultima condizione, la compensazione offerta deve essere il risultato di una procedura di appalto pubblico, che si sviluppi in modo aperto, trasparente e non discriminatorio e che addivenga all’individuazione del candidato maggiormente in grado di fornire i servizi al costo minore per la collettività (384).
Pertanto, nell’ipotesi in cui non sia soddisfatto anche solo uno di tali criteri, e sussistano le condizioni che configurano un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 107 TFUE
(383) La terza condizione posta dalla sentenza Altmark richiede che la compensazione non
debba eccedere quanto necessario per coprire i costi derivanti dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, in considerazione sia dei relativi introiti, sia di un «margine di utile ragionevole», dovendosi intendere con tale espressione il tasso di remunerazione del capitale che sarebbe richiesto da un’impresa media per valutare se prestare o meno il SIEG per l’intera durata del periodo di incarico, tenendo conto anche del relativo livello di rischio.
(384) Al riguardo cfr. Trib. Ce, cause riunite T-298/97, T-312/97, -313/97, T-315/97, da T-
600/97 a T-607/97, T-1/98, da T-3/98 a T-6/98 e T-23/98, Altezza Mauro e altri c. Commissione, in Racc., p. II-2319 ss.
MARIA CRISTINA CARTA
Gli oneri di servizio pubblico nel trasporto aereo
TESI DI DOTTORATO IN DIRITTO ED ECONOMIA DEI SISTEMI PRODUTTIVI UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI SASSARI
164 (esaminate al cap. III del presente lavoro), dovrà ritenersi che la compensazione degli obblighi di servizio pubblico costituisca un aiuto di Stato e, in quanto tale, sarà soggetta all’obbligo di notifica alla Commissione, in conformità con quanto disposto dall’art. 108, pgf. 3 TFUE, affinchè essa possa presentare le sue osservazioni.
MARIA CRISTINA CARTA
Gli oneri di servizio pubblico nel trasporto aereo
TESI DI DOTTORATO IN DIRITTO ED ECONOMIA DEI SISTEMI PRODUTTIVI UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI SASSARI
165
4.4 Segue: Gli elementi di differenziazione «aiuti di Stato» e «mera