L A DISCIPLINA DEGLI AIUTI DI S TATO E LA POLITICA EUROPEA DELLA CONCORRENZA
3.8 Segue: In particolare, gli aiuti di Stato a carattere sociale.
La questione sopra accennata, relativa alla scarsa offerta dei servizi di trasporto aereo nelle tratte ritenute non remunerative sotto il profilo commerciale in ragione del loro carattere «non strategico» (321), costituisce un problema di stringente
attualità in ambito europeo. Ed invero, la correlazione esistente tra l’isolamento periferico ed il basso tenore di vita, comporta che i sistemi di trasporto rappresentino, per le isole come per le zone periferiche o remote, un’essenziale fonte di indipendenza non solo per il loro sviluppo ma sovente anche per la loro stessa sopravvivenza.
La liberalizzazione dei trasporti aerei, realizzata, come già evidenziato, su scala europea nel 1986, ha di fatto rappresentato una minaccia per i collegamenti con le isole, spesso poco redditizi ed incerti, ottenendo quale diretta conseguenza l’abbandono da parte di molti vettori aerei di quei collegamenti che non erano più convenienti ed economicamente remunerativi per la compagnia aerea che li avesse esercitati (322).
Dopo l’avvento della liberalizzazione, infatti, il mercato ha dimostrato la sua inattitudine nel perseguire gli obiettivi di interesse economico e sociale; obiettivi questi che, tuttavia, permettono agli Stati membri di garantire la prestazione di quei
(321) Al riguardo v. MASALA L., Analisi delle forme di intervento pubblico nei traffici aerei
di linea, cit., p. 112.
(322) Ci si riferisce, in particolare, a quanto è avvenuto ad esempio in Sardegna, Sicilia, a
Pantelleria ed a Lampedusa. Cfr. SILINGARDI G., Gli oneri di servizio pubblico nel trasporto aereo comunitario, cit., p. 45 ss.
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134 servizi fondamentali che nell’ambito del mercato, regolato dalle leggi della domanda e dell’offerta, non sarebbero stati garantiti altrimenti in maniera idonea (323).
Orbene, l’Unione europea, stante quanto previsto già nel Trattato di Maastricht, «riconosce la necessità di collegare le regioni periferiche, remote e insulari con quelle centrali della Comunità» ed a tale scopo ha emanato negli anni una serie di disposizioni normative circa l’obbligo di servizio pubblico, concedendo, come meglio si vedrà di seguito, sovvenzioni eccezionali alle imprese di trasporto che operano in regioni isolate e scarsamente popolate, per garantire la sopravvivenza di collegamenti poco redditizi ma certamente indispensabili per gli abitanti delle zone depresse (324).
In tale contesto, gli Stati membri, nel garantire adeguati servizi di trasporto aereo assicurando frequenza, capacità, regolarità e continuità con le regioni più svantaggiate, hanno più volte fatto uso di interventi statali volti a finanziare le compagnie aeree che operavano nei collegamenti di linea su rotte ritenute poco remunerative (325).
L’Unione, infatti, nella convinzione di non poter trascurare la tutela delle popolazioni che abitano in siffatte zone, si è fatta carico di garantire il servizio di trasporto aereo da e verso le medesime attraverso la previsione di due diverse misure di interventi: gli aiuti di Stato a carattere sociale e gli oneri di servizio pubblico (326).
(323) Sul punto cfr. MASALA L., Analisi delle forme di intervento pubblico nei traffici
aerei di linea, cit., p. 123.
(324) Cfr. COMMISSIONE EUROPEA, Disco verde per l’Europa, Lussemburgo, 2001, p. 26.
(325) Ci si riferisce, in particolare, alla Francia ed alla Spagna in ordine ai voli per le isole.
Sul punto v. PANDOLFELLI M., Per una valutazione della politica comunitaria del trasporto aereo, in Strutture di mercato e regolamentazione del trasporto aereo, Bologna, 1995, p. 83.
(326) A tal riguardo occorre precisare che, come meglio si vedrà nel successivo capitolo
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135 L’esigenza manifestata dagli Stati membri di assicurare idonei collegamenti con le regioni più svantaggiate ha, dunque, portato all’individuazione di talune eccezionali ipotesi in cui gli aiuti al funzionamento, realizzati attraverso il sovvenzionamento diretto delle rotte, devono ritenersi compatibili con il mercato comune e le politiche di concorrenza (327).
È proprio l’incapacità manifestata dal mercato di perseguire obiettivi di interesse economico e sociale di carattere generale, a porsi quale elemento giustificatore del ricorso ai sopra menzionati strumenti suppletivi, che sostanzialmente consentano agli Stati di garantire la realizzazione dei servizi essenziali che, senza detti sussidi, di certo non sarebbero stati assicurati in una mera ottica imprenditoriale avente quale unico obiettivo il profitto commerciale (328).
Il primo dei due principali interventi contemplati dalla normativa europea per far fronte alle esigenze delle popolazioni svantaggiate dall’insularità è, dunque, rappresentato dagli aiuti di Stato a carattere sociale. Tali aiuti concernono la possibilità di erogare sovvenzioni a specifiche categorie di viaggiatori ai sensi dell’art. 107, pgf. 2 TFUE (ex art. 87, par. 2, lett. a TCE), in forza del quale: «sono compatibili con il mercato interno gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli
necessità di garantire soddisfacenti collegamenti aerei anche per le fasce di mercato caratterizzate dall’abbandono o dalla riduzione dell’offerta dei servizi conseguenti al carattere non sufficientemente remunerativo di determinate rotte.
(327) V. MASALA L., Analisi delle forme di intervento pubblico nei traffici aerei di linea,
cit., p. 122.
(328) Cfr. ROBERTI G.M., Gli aiuti di Stato nel diritto comunitario, Padova, 1998, p. 200
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136 consumatori, a condizione che siano accordati senza discriminazioni determinate dall’origine dei prodotti» (329).
L’aiuto, cioè, per poter essere esperito deve avere carattere sociale, ovvero deve essere riferito soltanto a categorie specifiche ed omogenee di passeggeri che compiono il viaggio verso una determinata rotta (330). Tuttavia, se si tratta di servizi
che collegano regioni sfavorite, tra le quali evidentemente rientrano quelle insulari, tale aiuto può concernere tutta la popolazione dell’isola interessata (331), sempre che i beneficiari di tale servizio siano i consumatori finali.
Così configurato, l’aiuto non si traduce in una distorsione della concorrenza, in quanto il servizio in questione viene pagato allo stesso prezzo da tutti gli utenti, anche se una parte del costo è posta a carico dello Stato nel caso di utenti agevolati (332).
Si tratta, infatti, di un intervento che consiste sostanzialmente nell’erogazione di somme destinate a realizzare un abbattimento tariffario a favore di una categoria agevolata di passeggeri. In particolare, la differenza tra tariffa abbattuta (tariffa sociale) e tariffa di mercato, viene rimborsata dallo Stato ai vettori a seguito della
(329) A tal proposito si ritiene, altresì, ricordare l’art. 61, par. 2, lett. a) dell’accordo SEE
agli aiuti di Stato nel settore dell’aviazione, in G.U.C.E., n. L 001, del 3 gennaio 1994, p. 492 ss., in forza del quale: «sono compatibili con il funzionamento del presente accordo gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, a condizione che siano accordati senza discriminazioni determinate dall’origine dei prodotti».
(330) Ci si riferisce, ad esempio, a specifiche categorie di soggetti quali minorati, bambini o
persone a basso reddito. Sul punto cfr. DE LUCA N., Gli aiuti di Stato nel traffico aereo, Roma, 2000, p. 58 ss.
(331) V. punto 24 della Comunicazione della Commissione del 1 giugno 1994, in G.U.C.E.,
C 350/07, in cui si afferma: «qualora si tratti di rotte che attuano un collegamento con regioni sfavorite, principalmente regioni insulari, l’aiuto potrebbe colpire l’intera popolazione della regione in causa».
(332) Cfr. MASALA L., Analisi delle forme di intervento pubblico nei traffici aerei di linea,
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137 presentazione di un consuntivo nel quale deve essere evidenziato il numero dei trasporti concernente le tariffe agevolate (333).
Occorre evidenziare come, in siffatte ipotesi la finalità di carattere sociale, reputata prevalente rispetto all’esigenza di tutela della libera concorrenza, di cui lo Stato nel suo intervento è portatore, si traduce in un’azione a favore degli utenti e non dei vettori aerei, dal momento che tale intervento è diretto ad arginare lo svantaggio a cui gli utenti del servizio sono costretti, attraverso la riduzione del prezzo del servizio stesso (334).
Inoltre, i vettori aerei beneficiano a loro volta del sistema così congegnato, in quanto la domanda cresce sulla base del sostegno finanziario e del relativo costo ridotto del servizio laddove, al contempo, ciò presuppone un ipotetico ingresso di altri vettori aerei a favorire l’ampliamento del mercato su quella determinata rotta, conseguenza questa, a tutto vantaggio delle dinamiche tipiche della concorrenza (335).
(333) A tal proposito cfr. DEIANA M., Gli oneri di pubblico servizio nel trasporto aereo, in
Il nuovo diritto aeronautico. In ricordo di Gabriele Silingardi, Milano, 2002, p. 473 ss.
(334) La Commissione con la Decisione del 19 luglio 1995, n. 110/96, in G.U.C.E., 2
febbraio 1996, n. L. 26, p. 29, relativa agli aiuti concessi per l’esercizio di servizi aerei dalla L. 20 gennaio 1994 della Regione Sardegna, ha stabilito l’illiceità di detti aiuti per contrarietà con l’art. 92, par. 2 lett. a) TCEE (ex art. 87 TCE ed oggi art. ….) in quanto «le sovvenzioni vengono versate alle compagnie aeree o ad altri enti senza che si possa individuare un atto di concessione ai singoli consumatori. Le modalità di calcolo delle sovvenzioni non tengono conto, del resto, del numero di passeggeri trasportati. Oltretutto, tenuto conto delle probabili limitazioni all’accesso al mercato sulle rotte in questione fino al 1° aprile 1997, a scapito delle compagnie comunitarie che non sono titolari di licenze in Italia, sussistono seri dubbi sull’assenza di una discriminazione connessa all’origine dei servizi».
(335) Merita sottolineare che l’aiuto deve essere concesso senza discriminazioni
determinate dalla nazionalità dei vettori aerei dello Spazio Economico Europeo che gestiscono la rotta. Sul punto cfr. la Decisione della Commissione del 6 luglio 1994, n. 666/94, in G.U.C.E., n. L 260, p. 27, relativa alla compensazione del passivo maturato da TAP sulle rotte delle regioni autonome delle Azzorre e di Madera. In tale decisione, infatti, la Commissione ha rilevato l’incompatibilità con il mercato comune degli aiuti concessi dal Governo portoghese alla compagnia aerea TAP, a titolo di compensazione per il passivo maturato nell’effettuazione dei collegamenti aerei tra il continente e le suddette isole, in quanto tali aiuti destinati a favorire l’integrazione delle popolazioni delle regioni atlantiche di Madera e delle Azzorre erano stati trasferiti al vettore TAP, che effettuava detto collegamento non sulla base di una gara pubblica,
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138 Ed invero, come osservato da autorevole dottrina, il vantaggio di questo tipo d’intervento è essenzialmente dato dal fatto che al beneficio per l’utenza disagiata non corrisponde il rischio per i vettori di espulsione dal mercato; il contributo, infatti, è nominalmente erogato a favore del cittadino a prescindere da quale sia il vettore che lo trasporta (336).
Occorre sottolineare, inoltre, come sino ad oggi gli aiuti di Stato a carattere sociale sono stati concessi nel settore del trasporto aereo di linea, soltanto in relazione ai collegamenti con le regioni svantaggiate tra cui le isole, come più volte evidenziato, sono uno degli esempi più significativi. Gli Stati membri che intendono istituire un regime di aiuti a carattere sociale, per far ciò, devono seguire uno specifico iter procedimentale, notificando tale intento alla Commissione europea, che si pronuncerà secondo quanto stabilito dal Reg. Ce n. 659/1999 (337), come da ultimo modificato dal Reg. Ue n. 734/2013 (338).
bensì di una legge nazionale portoghese che designava la TAP quale unica compagnia onerata del servizio pubblico di trasporto. Stabilendo, inoltre, che l’aiuto deve essere riferito direttamente ai consumatori e non ai produttori dei beni o dei servizi di cui i consumatori possono beneficiare, la Commissione ha escluso che si potesse trattare di un aiuto compatibile con l’ex art. 87, par. 2, lett. a) TCE, in quanto, come già evidenziato, tale norma interviene se l’aiuto è attribuito senza discriminazione sull’origine del prodotto. Sul punto cfr. DE LUCA N., Gli aiuti di Stato nel traffico aereo, cit., p. 58.
(336) V. DEIANA M., Gli oneri di pubblico servizio nel trasporto aereo, cit., p. 479.
(337) Reg. Ce del Consiglio del 22 marzo 1999, n. 659/1999, recante modalità di
applicazione dell’art. 93 del Trattato CE (oggi art. 108 TFUE), in G.U.C.E., n. L 83, del 27 marzo 1999, p. 1 ss.
(338) Reg. Ue n. 734/2013 del Consiglio del 22 luglio 2013 che modifica il reg. Ce n.
659/1999 recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE, in G.U.U.E., n. L 204, del 31 luglio 2013, p. 15 ss. Tale regolamento, come precisato nel primo considerando, nel quadro di una profonda modernizzazione delle norme in materia di aiuti di Stato, volta a contribuire all’attuazione delle Strategia Europa 2020 per la crescita (v. Comunicazione della Commissione «Europa 2020 – Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva», del 3 marzo 2010, COM(2010) 2020 final, in www.eur-lex.europa.eu) e al risanamento del bilancio, ha quale obiettivo quello di applicare l’art. 107 TFUE in modo efficace ed uniforme in tutta l’Unione, per consentire che l’azione di controllo ed il potere di intervento ad opera della Commissione siano, in tale materia, ancora più efficaci ed incisivi.
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139 Di certo può affermarsi che, negli ultimi anni, il regime degli aiuti di Stato a carattere sociale ha rappresentato uno degli strumenti più utilizzati e diffusi nell’ambito del trasporto aereo comunitario, divenendo di fatto un elemento determinante per il raggiungimento della non ancora pienamente attuata coesione territoriale europea.
Tuttavia, in dottrina vi è chi ha ritenuto che tale tipologia di aiuti presenti comunque alcune criticità (339). In particolare, in relazione al rapporto degli aiuti sociali con gli oneri di servizio pubblico, è stato osservato che sussiste un limite oggettivo di tale misura giacché la stessa interviene unicamente sul versante tariffario, mentre nel sistema degli OSP è previsto un intervento sul servizio nel suo complesso (continuità, regolarità e frequenza).
A ciò si somma il fatto che la soggettività dell’intervento, in favore soltanto di alcune categorie di consociati, esclude de facto che possano essere garantiti vantaggi nella sua globalità.
Tale aspetto, secondo parte della dottrina (340), costituisce un grave limite in
quanto denota ancora una riduttiva interpretazione del concetto di continuità
territoriale, che non dovrebbe rimanere confinato all’interno dei limiti del diritto alla
mobilità di determinate categorie di soggetti (ad es. i residenti), ma dovrebbe piuttosto essere riferito al diritto di collegamento di un determinato territorio, a condizioni eque, per tutti i cittadini, in entrata ed in uscita, residenti e non.
(339) Cfr. DEIANA M.,Gli oneri di pubblico servizio nel trasporto aereo,cit., p. 479.
(340) Sul punto v. ancora DEIANA M.,Gli oneri di pubblico servizio nel trasporto aereo,
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