2.2 Evoluzione istituzionale dell’azione esterna e dello strumento
2.2.3 Le prime sanzioni della Comunità Europea: i casi di Polonia e
Con l’emergere di Solidarność in Polonia nell’agosto del 1980 i Paesi membri della Comunità temettero un ripetersi della situazione ungherese del 1956 o cecoslovacca del 1968.63 L’inziale risposta europea non arrivò dalla CPE, troppo impegnata a disegnare una posizione comune che riuscisse nell’intento di supportare il movimento di protesta ma allo stesso tempo che non provocasse l’intervento di Mosca. La reazione ufficiale arrivò dalla Comunità che, rispondendo ad un appello del Governo polacco, concesse allo stesso di acquistare beni agricoli europei a prezzi sussidiati; gli Stati membri invece si accordarono per garantire prestiti che consentissero al Governo di acquistare questi prodotti.64 Allo
stesso tempo dichiararono in due occasioni che l’URSS avrebbe dovuto astenersi dall’interferire nelle questioni interne polacche.65
Il 13 dicembre 1981 il Generale Jaruzelski proclamò la legge marziale e arrestò circa 7,000 cittadini polacchi, in gran parte appartenenti a Solidarność. La risposta europea fu immediata anche grazie al già programmato incontro del Comitato Politico a Londra per
62 Robert Morgan citato in W. Nicoll e T. C. Salmon, Understanding the New European Community,
Harvester Wheatsheaf, 1994.
63 K.E. Smith, The Making of EU Foreign Policy. The Case of Eastern Europe, Palgrave MacMillan, Second
Edition 2004, p. 38.
64 S. J. Nuttall, op. cit. p. 199.
36 il 14 e 15 dicembre. Il Comitato però rimase prudente nelle sue dichiarazioni, che vennero poi discusse dai Ministri degli Affari esteri. Il documento finale, annunciato da Lord Carrington in conferenza stampa, non statuì nulla più che la solidarietà per il popolo polacco e la decisione di continuare a rifornire di aiuti alimentari il Paese. Era stato ignorato l’appello degli Stati Uniti di imporre sanzioni sul Paese.66
La risposta statunitense fu infatti più decisa, e vide l’imposizione di sanzioni economiche sia sull’URSS che sulla Polonia. La pressione esercitata sull’Europa per imporre ulteriori sanzioni si spiega anche perché le sanzioni americane avevano come principale obiettivo quello di impedire la costruzione di un gasdotto che partisse dall’Unione sovietica e arrivasse nell’Europa dell’Ovest. Essendo un progetto condiviso, la costruzione di questo nuovo impianto avrebbe richiesto fondi e tecnologie occidentali, uno scambio di know how non permissibile dall’amministrazione Reagan. Nonostante le pressioni, però, gli Stati membri continuarono il progetto ignorando il divieto alle imprese statunitensi di provvedere alla fornitura dei materiali imposto da Washington.67
Per quanto riguarda le sanzioni, dopo una discussione in seno alla CPE si decise la loro implementazione.68 La discussione iniziò con l’iniziativa belga69 che espresse l’opinione
secondo la quale le sanzioni, come strumento, dovessero ricadere nella competenza e della Comunità e della CPE. Il 15 dicembre 1981, la CPE si dichiarò contraria alla legge marziale e ne chiese lo scioglimento, tuttavia senza arrivare a imporre sanzioni. Il 4 gennaio 1982 i Ministri degli esteri convennero su una linea di condotta che condannò ancora più fermamente la legge marziale polacca e l’interferenza sovietica, nonostante scegliessero di continuare a somministrare gli aiuti. Alcuni Paesi in ambito NATO però decisero di iniziare a considerare sia delle misure contro Varsavia che contro Mosca.70 Il testo finale previde infatti che:
Other measures will be considered in the light of developments of the situation in Poland, in particular measures concerning credit and economic assistance to Poland, and measures
66 S. J. Nuttall, op. cit. p. 200. 67 K. E. Smith, op. cit. p. 39.
68 L’atto normativo di riferimento è il Regolamento CEE n. 596/82 del Consiglio
del 15 marzo 1982 che modifica il regime di importazione di alcuni prodotti originari dell'URSS.
69 Il Belgio guidava la Presidenza del Consiglio per la prima metà del 1982. 70 S. J. Nuttall, op. cit. p. 202.
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concerning the Community’s commercial policy with regard to the USSR. In addition the Ten will examine the question of further food aid to Poland.71
Il Governo Greco successivamente ritirò il suo appoggio alla dichiarazione; il Ministro che la firmò venne addirittura sospeso dalle sue funzioni ministeriali nel volo di ritorno da Bruxelles. La Grecia non poteva infatti permettere che si adottassero sanzioni contro Mosca.72
In febbraio il Consiglio discusse l’eventuale diminuzione delle importazioni dall’URSS. La Grecia oppose nuovamente il veto. La Commissione allora rilanciò proponendo una diminuzione alle importazioni dell’8%. Infine, il Consiglio fu d’accordo in una diminuzione dell’1.4%, utilizzando lo strumento predisposto dall’Art. 113, un articolo Comunitario, in modo da evitare che la Grecia ponesse il veto anche nella CPE. Comunque sia, questa fu la prima volta che una decisione della CPE venne implementata con uno strumento comunitario.73
La risposta europea alla crisi polacca non soddisfece gli Stati Uniti, che al G7 di Versailles, nel giugno 1982, ottennero dagli europei controlli più stretti per i beni strategici e la limitazione dei crediti per l’Est Europa e la Russia. Nonostante queste concessioni Washington estese le proprie sanzioni il 18 giugno a tutte le imprese che commerciavano tecnologia americana e che erano impegnate nella costruzione del gasdotto.74 La risposta
europea fu dura, con la denuncia di quasi tutti gli Stati membri di ingerenza negli affari interni europei, e con l’azione di incoraggiamento, da parte dei governi, verso le proprie imprese di ignorare le sanzioni e proseguire con i progetti di costruzione.75
71 Testo della dichiarazione dell’Incontro dei Ministri del 4 gennaio, par. 10, citato in S. J. Nuttall, op. cit.
p. 202.
72 Ibidem.
73 K. E. Smith, op. cit. p. 40. 74 Ibidem.
75 L’episodio è ben raccontato da Margareth Thatcher nella sua autobiografia: “Di punto in bianco, però, gli
americani annunciarono che il blocco alle forniture di tecnologia per petrolio e gas all’Unione Sovietica andava applicato non solo alle compagnie americane ma anche a consociate aziende straniere che producevano su licenza componenti di progettazione americana. Quando venni a conoscenza di questa decisione rimasi sgomenta. Espressi pubblicamente la mia condanna. La reazione in Europa fu, generalmente, ancora più ostile. La Gran Bretagna intraprese un’azione giudiziaria in base al Protection of Trading Interests Act per opporsi a quella che in pratica era un’estensione dell’autorità extragiudiziale statunitense. L’irritazione europea crebbe ulteriormente in seguito alla notizia che gli americani intendevano rinnovare le vendite di grano all’URSS con la giustificazione che questo avrebbe lasciato i sovietici a secco di moneta forte, ma in realtà perché era interesse degli agricoltori americani vendere il loro grano. L’amministrazione USA fu presa alquanto in contropiede dalla forza dell’opposizione che si trovarono davanti, e toccò al nuovo eccellente segretario di stato George Schultz trovare il modo di uscire
38 Dopo aver inviato una protesta formale agli USA, le misure statunitensi vennero annullate nel novembre 1982. Nel luglio 1983 la legge marziale in Polonia venne anch’essa ritirata e le sanzioni della Comunità non vennero dunque rinnovate. L’episodio fu importante sia per inquadrare lo strumento sanzionatorio, che viene usato in questa occasione per la prima volta dalla Comunità come ente in sé e non come mero raccordo di decisioni nazionali, sia per rafforzare la posizione europea nei confronti degli Stati Uniti.76
L’Argentina invase le Isole Falkland il 2 aprile 1982, dopo decenni di rivendicazioni nei confronti del Regno Unito. Quest’ultimo, dal canto suo, rispose immediatamente rompendo i contatti diplomatici, congelando i conti correnti argentini a Londra e imponendo sia un embargo per le esportazioni di armi che un divieto di importazione. Oltre alla risposta diplomatica una squadra navale fu inviata per ristabilire il controllo britannico.77
Grazie ad una serie di incontri ben organizzati78 la Comunità riuscì a produrre un testo ufficiale sulla crisi già il 14 aprile, rispondendo così celermente alle richieste di solidarietà avanzate dai Britannici. Il testo aveva sicuramente risentito delle decisioni prese in seno al Consiglio di Sicurezza con la Risoluzione 502 del 3 aprile. La Risoluzione prevedeva che le forze argentine si ritirassero immediatamente dal territorio conteso e che le parti cercassero la soluzione della crisi a livello diplomatico. La Risoluzione incontrò il favore sia del Regno Unito che degli altri Stati membri della Comunità.79
dalle difficoltà, cosa che fece nel corso dell’anno consentendo la prosecuzione dei contratti preesistenti sul gasdotto. Ma tutto questo era stata una lezione su come non condurre le cose all’interno dell’alleanza.” In M. Thatcher, Gli Anni di Downing Street, Sperling & Kupfer Editori, Milano 1993, p. 221.
76 K. E. Smith, op. cit. p. 41.
77 G. Edwards, “Europe and the Falkland Islands Crisis 1982”, Journal of Common Market Studies, Volume
XXII n. 4, giugno 1984, pp. 295-313.
78 “Argentina’s unprovoked aggression was promptly condemned by the ten member states of the European
Community, many of whose Political Directors happened to be meeting in Brussels on 2 April. Four days later the British Government asked its Community partners to ban Argentinian imports. The Committee of Permanent Representatives (COREPER) met on 6 and 7 April. Political Directors met on the morning of 9 April, Good Friday, and COREPER the same afternoon and again on Saturday, 10 April.” Ivi, p. 295.
79 Il testo della Risoluzione è disponibile al seguente link: https://documents-dds-
ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/435/26/IMG/NR043526.pdf?OpenElement, consultato il 19.04.2018.
39 La situazione precedente l’attacco rivelerebbe una minima responsabilità del Governo Britannico di allora e del Foreign and Commonwealth Office (FCO). Alcuni studiosi infatti sottolineano come alcuni elementi indicassero la possibilità di un attacco e che il Governo non si sia mobilitato in tempo per evitare il precipitare degli eventi. Probabilmente uno degli elementi fondamentali fu la decisione del ritiro della HMS Endurance, una nave di pattuglia con armamento leggero presente nell’area.80 Il suo ritiro rientrava comunque nel quadro delle proposte di revisione della Difesa ed era sicuramente irrilevante dal punto di vista militare. La stessa Thatcher ammise di essere rimasta sollevata quando seppe che la nave non era stata coinvolta negli scontri perché già in rotta per il Regno Unito.81 Un altro elemento può essere considerato la forte opposizione del Parlamento britannico ad una possibile “perdita” delle isole Falkland. Westminster fu abbastanza chiaro nel delineare le priorità del Governo per la Risoluzione della crisi: i desideri degli abitanti delle isole, convergenti su una totale appartenenza al Regno Unito, dovevano essere rispettati e tutelati e, dunque, la sovranità sul territorio andava ripristinata ad ogni costo.82
Come conseguenza, la decisione di inviare una task force risultò adeguata nell’obiettivo suddetto e alimentò un certo senso nazionale di orgoglio. Dall’altro lato ci fu però anche chi considerò l’azione come esagerata se rapportata al torto subito. Valeva la pena rischiare di innescare una guerra per 1800 abitanti? Sarebbe bastata una task force in quel caso? Questi interrogativi contribuirono ad alimentare il dibattito interno ed internazionale.83
Dal punto di vista diplomatico il Regno Unito cercò di fare pressioni sulla Junta in tre diversi modi: prima di tutto convincendo gli americani a intercedere dati i legami esistenti con il Governo argentino; utilizzare poi la struttura delle Nazioni Unite per dare la legittimazione internazionale alle azioni rivendicatorie e infine imporre dure sanzioni
80 G. Edwards, op. cit. p. 296. 81 M. Thatcher, op. cit. p. 153.
82 Le opinioni di alcuni parlamentari si evincono chiaramente da uno dei dibattiti del periodo che coinvolse
il Minister of State per il FCO Ridley. Il testo può essere consultato qui: https://api.parliament.uk/historic-hansard/commons/1980/dec/02/falkland-islands, consultato il 20.04.2018.
83 A riguardo, famosa è la definizione di Reagan, che descrisse le isole come “that little ice cold bunch of
40 economiche ed embarghi ampliandone il loro effetto grazie alla Comunità europea.84 La Risoluzione, come abbiamo visto, diede la legittimazione sperata. Ma gli Stati Uniti, almeno all’inizio della crisi, ebbero una posizione ambigua ed indecisa tra supportare il Regno Unito o la Junta argentina.85
Per quanto riguarda la Comunità, l’atteggiamento del Regno Unito era piuttosto pragmatico. La celere dichiarazione di sostegno di Bruxelles era stata apprezzata molto, ma rimanevano delle questioni da risolvere sul piano pratico. I francesi infatti stavano concludendo accordi per la vendita di alcuni missili, mentre la Germania negoziava la consegna di due sottomarini e la costruzione di due fregate. Gli italiani invece si occupavano di rifornire il Paese con aerei ed elicotteri da combattimento.86
Questi scambi erano in netta contraddizione con il desiderio di un efficace embargo di armi inglese. Inoltre, anche da un punto di vista commerciale, il Regno Unito non poteva competere con gli scambi europei. Il 27% degli scambi dell’Argentina avveniva con la Comunità europea per un valore di 1,5 miliardi di sterline, dunque il supporto della Comunità era necessario se si voleva instaurare un embargo commerciale efficace.87
Le speranze inglesi trovarono terreno fertile a Bruxelles, anche se un conto erano le dichiarazioni politiche e un altro era mettere in pratica misure economiche che avrebbero danneggiato anche i Paesi membri. In questa azione fondamentale fu il sostegno del Governo Belga che aveva la Presidenza del Consiglio. La Presidenza della CPE e del Consiglio era infatti di Tindemans che sfruttò sin da subito le novità introdotte dal Rapporto di Londra per la CPE.88 Anche la Commissione espresse l’opinione che fosse necessario dare una risposta ferma all’aggressione argentina, aggressione che, essendo le isole Falkland considerate come territorio d’oltremare, ricadeva sulla stessa Comunità. Un aspetto interessante riguarda la categorizzazione delle sanzioni contro l’Argentina, che possono infatti essere ricondotte all’insieme che Linsday definisce delle sanzioni “simboliche”. L’azione sanzionatoria aveva infatti creato un senso di unità forte in Europa, dimostrato dalla solidarietà dei Paesi membri verso il Regno Unito.89
84 Ivi, p. 299. 85 Ibidem. 86 Ivi, p. 301. 87 Ibidem.
88 G. Edwards, op. cit. p. 301.
41 La scelta sulle sanzioni fu alleggerita anche per altri motivi. La convinzione era infatti che non ci sarebbe stato bisogno di prolungare le misure per troppo tempo, così che le imprese europee non dovessero patire troppo a lungo i costi interni degli embarghi. Inerente a queste motivazioni è stata anche la scelta di non andare a colpire gli accordi ormai presi tra aziende, ma di impedirne di nuovi. In questo modo le sanzioni non avrebbero colpito le imprese europee nel breve periodo ma neanche nel lungo, data la previsione della scarsa durata del conflitto.90 Inoltre, il caso delle Isole Falkland aveva un certo peso nelle cancellerie europee: lasciare al loro destino gli abitanti delle isole avrebbe significato costruire un precedente per le isole greche, per Cipro, ma anche nei confronti di Berlino Est.91
Questa fu inoltre la prima volta che la Comunità non ricevette pressioni dall’esterno per implementare sanzioni in relazione ad un caso di politica internazionale. Il Regno Unito chiese alla Comunità di limitare la circolazione dei beni argentini secondo l’Art. 224 che prevedeva la sospensione del diritto di libera circolazione delle merci nel caso di tensioni internazionali tali da prefigurare la possibilità di un conflitto.92 La richiesta britannica era però indirizzata solo alla Comunità, mentre gli Stati membri erano indecisi se applicare le norme previste da quest’ultima o utilizzare i canali nazionali. La Commissione preferiva utilizzare l’Art. 113 sia per salvaguardare le competenze della Comunità che per evitare implicazioni negative nella coordinazione delle sanzioni per ogni singolo Stato membro.93
La misura era supportata da Germania e Belgio, mentre la Danimarca preferiva introdurre le sanzioni su base nazionale in modo da evitare la critica interna ricevuta nel caso delle sanzioni alla Polonia. Per quanto riguarda Italia e Irlanda i costi per un embargo
90 S. J. Nuttall, op. cit. p. 210. 91 G. Edwards, op. cit. p. 303.
92 Art. 224 del Trattato che istituisce la Comunità europea: “Gli Stati membri si consultano al fine di prendere
di comune accordo le disposizioni necessarie ad evitare che il funzionamento del mercato comune abbia a risentire delle misure che uno Stato membro può essere indotto a prendere nell’eventualità di gravi agitazioni interne che turbino l'ordine pubblico, in caso di guerra o di grave tensione internazionale che costituisca una minaccia di guerra ovvero per far fronte agli impegni da esso assunti ai fini del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale.” Disponibile al seguente link: http://eur- lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:11957E/TXT&from=IT, consultato il 20.04.2018.
42 avrebbero potuto essere alti, ma il fatto che la decisione sarebbe stata presa a livello comunitario avrebbe sviato le critiche interne verso Bruxelles.94
Le discussioni si svolsero in poco tempo tra il Palais d’Egmont, sede del Ministero degli Esteri belga e ospite del Comitato Politico, e Charlemagne, l’edificio sede del Consiglio e quindi del COREPER, entrambi a Bruxelles sulla Rue de la Loi. Il 10 aprile questi incontri produssero una dichiarazione nella quale la Comunità annunciava l’impegno di somministrare sanzioni all’Argentina sulla base della normativa commerciale, e quindi Comunitaria;95 la Danimarca si opponeva ancora, però, all’uso dell’Art. 113 per le motivazioni dette sopra, e le sanzioni non sarebbero state effettivamente prese prima del 14 aprile. Il Governo danese infatti, per poter far approvare la proposta al Parlamento, dovette richiedere numerose salvaguardie e che venisse inserito nel testo del Regolamento che l’azione della Comunità era stata preceduta da intense discussioni in seno alla CPE.96 L’intento del Governo danese era evitare che una misura politica come le sanzioni fosse interamente attribuita ad una istituzione che era e doveva rimanere prettamente economica.97
Comunque sia, le sanzioni furono operative già dal 16 aprile, dopo solo due settimane dall’inizio del conflitto. La rapidità della Comunità fu molto apprezzata dal Regno Unito e colse di sprovvista l’Argentina, in uno scenario in cui gli Stati Uniti tardavano ad agire:
The Times saw an additional importance in the decision when it was set against the irritation caused by Britain’s budgetary claims and added: “In this case it is the Europeans who have reacted with a global perspective while the response of the United States has been made ambiguos by regional considerations. It is a neat turning of the tables in the trans- Atlantic debate”.98
Le sanzioni avrebbero dovuto essere rimosse il 17 maggio successivo, data la convinzione che la situazione si sarebbe risolta in fretta. Tuttavia, con il passare delle settimane e la immutata posizione sia argentina che britannica, la Commissione e gli Stati membri iniziarono a riflettere sul proprio ruolo nella vicenda e se effettivamente le loro misure avessero influenzato almeno un po’ il corso degli eventi99 soprattutto quando, il 2
94 Ivi, p. 209. 95 Ibidem. 96 Ivi, p. 2010.
97 G. Edwards, op. cit. p. 303. 98 Ivi, p. 304.
43 maggio, un sottomarino affondò la General Belgrano, un incrociatore argentino, causando la morte di 368 persone.100
Dopo questo evento, considerate anche le perdite che il fronte inglese iniziava a subire, i dubbi della Comunità europea si fecero maggiori. Si chiese prima di tutto alla Gran Bretagna di riconsiderare la via diplomatica in modo da evitare un peggioramento della situazione il 4 maggio, durante una riunione del Comitato politico. La posizione dell’Irlanda fu la più dura, arrivando addirittura ad annunciare un ritiro dalle sanzioni imposte in seguito alla scadenza del 17 maggio.101 I Ministri europei furono costretti a prolungare le sanzioni per una settimana il 16 maggio, dato che il primo Consiglio utile sarebbe stato il 24 maggio, e che l’accordo in seno alla CPE non vi era stato. Durante la riunione del Consiglio, Italia e Irlanda si ritirarono dalle sanzioni. L’Irlanda aveva criticato duramente il conflitto nelle parole del Primo Ministro Haughey, che aveva con la Thatcher un acceso dibattito per il Nord Irlanda. L’Italia invece doveva il suo ritiro alla proposta di una legge elettorale che avrebbe permesso di far votare nelle elezioni italiane anche gli italiani all’estero, che in Argentina erano più di un milione. Questa motivazione si legò