La procedura di ammissione delle associazioni e società scientifiche al sistema di elaborazione delle linee guida.

Il procedimento di legittimazione a partecipare all’elaborazione di linee guida è avviato su istanza dell’organizzazione privata e prevede un’istruttoria del Ministero della Salute, volta all’inserimento del soggetto istante nell’elenco delle società scientifiche e delle associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie.

Il Ministero ha il dovere di controllare la veridicità delle dichiarazioni rilasciate dalle organizzazioni richiedenti e può, a tal fine, richiedere parere agli Ordini professionali (Federazioni) e alle Associazioni professionali (in relazione alle professioni non ordinistiche di cui al decreto del Ministero della salute 26 aprile 2012).

Il procedimento de quo sembrerebbe avere una struttura omologatoria.

Sono riscontrabili, tuttavia elementi di discrezionalità, addirittura, più ampi di quanto non facesse il decreto Sirchia.

Nel decreto Sirchia, infatti, era prevista una procedura articolata mirata all’accertamento della rappresentatività dei professionisti attivi nella specializzazione o disciplina o specifica area di esercizio professionale alla quale provvedeva l’ordine o collegio professionale, d’intesa con il Ministero della salute, e, per le categorie prive di ordine o collegio, annunciava la competenza del Ministero della salute.

Successivamente, la decisione del Ministro era subordinata all’acquisizione del parere di una commissione costituita con decreto del Ministro della salute, con la partecipazione di rappresentanti delle regioni, degli ordini e collegi professionali e delle associazioni professionali delle professioni tecniche, della riabilitazione e della prevenzione, nonché della Federazione delle Società Medico-Scientifiche Italiane (FISM)81.

Nel decreto attuativo della legge Gelli, invece, è stabilito che «Entro centoventi giorni

dalla scadenza del termine di cui al comma 282, il Ministero della salute - Direzione generale

delle professioni sanitarie e delle risorse umane del Servizio sanitario nazionale procede, previo parere delle Federazioni o delle Associazioni professionali maggiormente rappresentative di riferimento, anche ai sensi dell’art. 71 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, all’istruttoria delle istanze pervenute, ai fini della pubblicazione dell’elenco sul proprio sito»83.

81 _{Art. 6 Decreto Ministeriale 31.5.2004 “Requisiti che devono possedere le società scientifiche e le associazioni} tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie», G.U. del 2 luglio 2004, n. 153”.

82 _{L’art. 1 comma 2 Decreto 2 agosto 2017 stabilisce che «Entro novanta giorni dall’entrata in vigore del presente decreto, le} società scientifiche e le associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie presentano al Ministero della salute – Direzione generale delle professioni sanitarie e delle risorse umane del Servizio sanitario nazionale l’istanza di iscrizione all’elenco».

83 _{Art.1 Decreto 2 agosto 2017 “Elenco delle società scientifiche e delle associazioni tecnico scientifiche delle} professioni sanitarie”.

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Appare evidente la maggior libertà di valutazione da parte del Ministero e l’incertezza sull’efficacia del parere delle istituzioni ordinistiche e assimilate.

Possono esistere potenziali conflitti di interesse tra le associazioni professionali e società ed associazioni scientifiche, in relazione alla natura non esclusiva delle prime (diversamente dalla natura esclusiva degli ordini professionali) e alla concorrenzialità tra organismi a diversa composizione associativa.

D’altra parte, l’attribuzione di una competenza esclusiva a organi tecnici del Ministero dell’accertamento dei requisiti in questione (così come la scelta sull’appartenenza o meno a una determinata branca specialistica, ai fini della misurazione della rappresentatività) potrebbe astrattamente configurare un potere di orientamento scientifico non giustificabile e privo del carattere di oggettività.

L’iscrizione nell’elenco delle organizzazioni abilitate all’elaborazione delle linee guida è un atto di controllo pubblico sull’esercizio dell’autonomia professionale associativa che potremmo definire “funzionalizzata”.

Ciò in quanto si tratta dell’atto conclusivo di un procedimento aggregativo di esperti qualificati, volto a perseguire la finalità di partecipazione all’elaborazione di criteri scientifici che dovranno essere seguiti dalla professione.

Il carattere privatistico di un procedimento che immette l’associazione nel circuito di formazione di regole aventi efficacia “erga omnes”, ossia nei confronti di tutti coloro che esercitano la professione nonché della totalità dei destinatari interessati, presenta tratti comuni con altri settori dell’ordinamento, ma del tutto originale in relazione all’ordinamento sanitario. Nello specifico, si tratta dell’atto istitutivo di una manifestazione di autonomia collettiva con efficacia generale nei confronti della pubblica amministrazione, sia nei confronti di terzi non iscritti ma comunque esercenti l’attività professionale di riferimento dell’associazione, che nei confronti di terzi non professionisti destinatari dell’attività (utenti del servizio sanitario e giudici in caso di controversie sull’esatto adempimento della prestazione sanitaria).

L’efficacia “ultra partes” dell’attività associativa impone un regime estremamente qualificato dei soggetti collettivi.

Il fenomeno in argomento è simile, per alcuni versi, all’autonomia individuata dall’art. 39 Cost in materia di organizzazioni sindacali legittimate alla contrattazione collettiva.

Nella materia sanitaria, tuttavia, non vi è una previsione costituzionale per avallare e legittimare la descritta tecnica estensiva.

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La materia tocca il tema attuale della dicotomia tra rappresentanza e rappresentatività84 e della difficoltà di garantire un effettivo principio pluralista, espressione di democraticità del sistema, a fronte di una società complessa e multi-fattoriale.

L’atto costitutivo e lo statuto costituiscono, dunque, strumenti essenziali per verificare che l’esercizio dell’autonomia associativa sia conforme ai requisiti legislativi per partecipare al processo di determinazione delle linee guida e devono, pertanto, contenere tutte le clausole identificative dell’ente.

Per quanto concerne la forma costitutiva, è richiesta la costituzione per atto pubblico delle organizzazioni che intendono partecipare all’elaborazione delle linee guida. Si tratta di un requisito tipizzato, per garantire la verificabilità e certezza delle clausole nonché la compatibilità con i requisiti previsti dalla legge.

Tra gli elementi associativi essenziali, la denominazione, la sede e il patrimonio devono essere indicati. Tuttavia, si deve segnalare che l’assenza di una norma di determinazione di un patrimonio minimo rende la previsione una sorta di clausola di stile, che non sembra svolgere alcuna funzione di garanzia nei confronti dei terzi. D’altra parte, la contestuale assenza di una disciplina contabile specifica, non consente di utilizzare il patrimonio come parametro di valutazione della rilevanza economica dell’attività.

I requisiti legittimanti richiesti dalla normativa possono essere ricondotti a due grandi aree regolative.

In primo luogo, vi sono requisiti che specificano l’articolazione del pluralismo associativo scientifico e, da un lato, pongono limiti quantitativi e qualitativi all’ammissibilità delle associazioni; dall’altro, regolano e contestualmente, limitano e garantiscono, la partecipazione dei singoli alle associazioni scientifiche.

Secondariamente, sono definite regole “interne” di costituzione, organizzazione e funzionamento di ciascuna associazione che dovrebbero garantire l’adeguatezza di ciascuna struttura allo svolgimento del compito istituzionale di elaborazione delle linee guida, quale strumento di attuazione del diritto alla salute e della sicurezza delle cure.

Di fondamentale rilevanza la garanzia del pluralismo associativo in quanto le rappresentazioni scientifiche delle problematiche della salute si presentano articolate, sia per i molteplici oggetti di cura che per le differenti metodologie adoperate.

Ciò impone l’impiego di una serie di accorgimenti per garantire una adeguata selezione delle organizzazioni effettivamente rappresentative ed idonee all’elaborazione di linee guida.

Emerge, quindi, la necessità di esplicitare la pluralità di tendenze ed ispirazioni, nonché di ridurle ad un livello di differenziazione sufficientemente omogeneo e condiviso.

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Per contemperare la duplice esigenza di tutelare, da un lato, l’autonomia professionale del singolo e, quella di imporre regole scientifico-professionali valevoli per la generalità dei professionisti settoriali, devono essere individuati processi garantistici e opportune sedi di formazione delle opinioni autorevoli.

Innanzitutto, è d’uopo una specificazione del pluralismo associativo mediante l’individuazione delle aree scientifiche di pertinenza dell’attività professionali.

Si tratta della necessità di definire i limiti di competenza di ciascuna associazione, muovendo dalle partizioni scientifiche riconosciute.

Lo strumento cardine per individuare il regime associativo è l’oggetto sociale. Per il suo tramite è possibile definire i criteri di accesso delle associazioni all’ordinamento e, al contempo, i criteri di accesso dei singoli professionisti alle associazioni e, quindi, ai processi di elaborazione di linee guida.