ASPETTI TECNICI DELL’INIZIATIVA F. Benedetti*, P. Matricardi*
* INAIL - Direzione Centrale Prevenzione.
RIASSUNTO
Il decreto legislativo attuativo della delega di cui all’art. 55 comma 1, della legge 144/99 preve-de, al capo V, art. 23, l’istituzione, in via sperimentale per il triennio 1999-2001, di apposita evi-denza nell’ambito della contabilità generale dell’Istituto finalizzata ad interventi di sostegno di:
1. programmi di adeguamento delle strutture e dell’organizzazione alle normative di sicurezza ed igiene del lavoro delle PMI e dei settori agricolo ed artigianale, in attuazione del D. Lgs.
626/94 e successive modificazioni;
2. progetti per favorire l’applicazione degli articoli 21 e 22 del D. Lgs. 626/94 (formazione ed informazione), anche tramite la produzione di strumenti e prodotti informatici, multimedia-li, grafico visivi e banche dati, da rendere disponibili per chiunque in forma gratuita o a costo di produzione.
Le risorse economiche per il finanziamento dei predetti interventi sono fissate in un massimo di 600 miliardi.
E’ rimessa all’Istituto la determinazione di norme regolamentari inerenti i seguenti aspetti:
a) criteri di priorità per l’ammissione dei progetti, avendo particolare riguardo all’ambito lavo-rativo in cui risulta più accentuato il fenomeno infortunistico;
b) modalità per la presentazione dei progetti;
c) termini per la presentazione;
d) entità delle risorse da destinare annualmente al finanziamento degli interventi, con partico-lare riguardo ai programmi di cui al punto 1.
Per dare attuazione alla richiesta legislativa, presso la Direzione Centrale Prevenzione, si è costituito un gruppo di lavoro, di cui gli scriventi sono stati parte integrante, che ha elaborato un progetto, denominato “Progetto Incentivazione”, il quale è stato sottoposto al vaglio degli organi dell’Istituto ed all’esame delle parti sociali attraverso uno specifico tavolo di concerta-zione. Dal progetto è scaturito un Regolamento di attuazione dell’iniziativa di incentivazione che è stato infine pubblicato in Gazzetta Ufficiale con Decreto del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale il 15 Settembre 2000.
La presente relazione vuole esplicitare e discutere le scelte tecniche adottate nella realiz-zazione del progetto e le indicazioni che da tali scelte sono scaturite in merito alle sue caratteristiche.
Da tutto ciò emerge l’importanza, per la conduzione efficiente dell’iniziativa di incentivazione, del ruolo dei tecnici dell’Istituto che avranno, nell’attività in questione, un ulteriore, impor-tante e qualificante compito.
1. PPremessa
Negli ultimi anni, in tutta Europa, si è assistito ad una progressiva intensificazione degli sforzi per ottenere un deciso miglioramento delle condizioni di sicurezza e salute nei luoghi di
lavo-ro. L’insieme delle recenti Direttive Europee in materia si muove proprio in tale direzione.
L’ottica adottata in questo caso è, ovviamente, per sua stessa natura, di tipo cogente, cioè volta alla prescrizione di azioni prevenzionali.
Nello stesso tempo, ancora in ambito comunitario, un ampio insieme di soggetti, che va dalle parti sociali alle autorità governative, è alla ricerca di nuovi metodi per migliorare l’ambiente di lavoro di là del livello minimo prescritto dalla legge. In questo caso, la caratteristica comune a molti degli studi in atto è l’attenzione particolare che viene rivolta ai meccanismi che fanno leva sulla motivazione economica delle imprese.
L’INAIL, a partire dal 1997, ha avviato al suo interno una serie di iniziative a carattere sia di stu-dio che di progettazione preliminare con l’obiettivo di delineare un primo modello di meccani-smo di sostegno economico alle imprese nella loro azione prevenzionale. Tale iter ha trovato, infine, un suo riconoscimento anche a livello legislativo, dapprima con l’inserimento nel colle-gato alla finanziaria 1999 (L. 144/99), successivamente con il D.Lgs. n.38 del 2000 ed infine con il DM del 15 settembre 2000. Attraverso tali provvedimenti aventi forza di legge si è dato all’INAIL uno strumento con il quale completare la sua azione di assistenza, informazione e con-sulenza alle imprese prevista dal D.Lgs. 242/96.
Nel presente lavoro si vuole delineare quali sono i presupposti sia tecnici che di politica econo-mica alla base del sistema di incentivazione alle imprese che è in fase di attivazione, e quali possono essere gli sviluppi naturali dell’attuale sistema che, proprio per la sua natura, nasce come di tipo sperimentale.
2. II ppresupposti pper uun mmeccanismo ddi iincentivazione
Già nel 1993 la Fondazione Europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, con sede a Dublino, diede vita ad una ricerca, durata quattro anni, di carattere generale e rivolta a tutti i Paesi industrializzati, avente come obiettivo la definizione di possibili meccanismi di incen-tivazione economica alle imprese in tema di prevenzione; il risultato di tale ricerca fu la indivi-duazione di “punti chiave” sui quali fondare un efficace ed efficiente - in particolare da un punto di vista macroeconomico - sistema di sostegno.
A tale lavoro si aggiunse anche lo studio effettuato dall’INAIL che analizzò, in particolare, i sistemi di incentivazione esistenti in Europa ed in particolare approfondì la struttura del siste-ma assicurativo francese e la sua stretta correlazione con i programmi di intervento in ambito prevenzionale.
A partire da questi due lavori sono state tracciate le linee di sviluppo lungo le quali si è svolta la riflessione all’interno dell’INAIL nel delineare un suo modo di sostenere economicamente le imprese, e che possono essere sinteticamente riportate come segue.
a) In generale per sistemi di incentivazione economica si intendono metodi che ricompensano finanziariamente le imprese che garantiscono e sviluppano condizioni di lavoro corrette e sicu-re. L’incentivazione verso il miglioramento delle condizioni degli ambienti di lavoro, in ultima analisi, trova la sua giustificazione nel fatto che la salute e la sicurezza sono beni che non pos-sono concretizzarsi attraverso i normali meccanismi dell’economia di mercato. Solamente un sistema ben concepito, che offra un complessivo vantaggio economico, motiverà realmente le imprese a migliorare l’ambiente di lavoro.
b) L’analisi dei dati relativi ai vari Paesi ha fatto rilevare che i sistemi di incentivazione basati esclusivamente su misure storiche, cioè sul numero delle lesioni denunciate, che hanno dato luogo alla corresponsione di risarcimenti, hanno una incidenza limitata sull’attività preventi-va. Come conseguenza di questa constatazione ne discende che, in generale, sia preferibile non stabilire un rapporto diretto fra il numero delle denunce o dei risarcimenti di lesioni (infortuni e/o malattie professionali) ed incentivo economico per l’impresa. Un simile
rappor-to non farebbe altro che motivare negativamente l’impresa a non denunciare lesioni, con danno per le vittime e con riflessi inevitabili sul reale raggiungimento degli obiettivi della incentivazione stessa. E’ inoltre da tenere presente che i dati statistici divengono significativi nei termini di un collegamento diretto con la reale situazione di rischio per una azienda -solo quando il numero dei lavoratori diventa elevato, almeno superiore a 100. Al di sotto di tale numero diventano significative le normali fluttuazioni statistiche relative agli infortuni ed alle malattie professionali; ciò comporta che per le piccole e medie aziende, da un punto di vista generale, un sistema basato sui dati statistici assumerebbe una scarsa significatività e sarebbe fuorviante per una corretta azione di incentivazione economica.
c) La incentivazione economica dovrebbe essere volta a migliorare l’ambiente di lavoro al di là di quanto prescritto dalla legislazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Visto che i miglioramenti oltre i limiti legali minimi sono costosi, è chiaramente necessaria una incen-tivazione economica per la realizzazione di standard più elevati. Ovviamente possono esse-re pesse-revisti anche sostegni economici alle impesse-rese per l’adozione delle nuove disposizione in materia di salute e sicurezza sul lavoro.
d) La incentivazione dovrebbe essere rivolta al futuro, deve, cioè, promuovere sforzi anziché premiare risultati. Ciò deriva dal fatto che quello che si deve perseguire è una riduzione del rischio e non la riduzione delle assenze per malattie o del numero degli infortuni registrati.
Questi, infatti, rappresentano solo la misura dello sforzo attuato. Promuovere sforzi signifi-ca, invece, attivare processi di miglioramento continuo.
e) Nella definizione di un sistema di incentivazione dovrebbero anche tenuti presenti alcuni punti di criticità:
• l’entità dell’incentivo concesso, cioè il rapporto costo/vantaggio economico;
• la scelta dei settori sui quali intervenire in maniera prioritaria;
• la considerazione o meno dei problemi peculiari delle piccole e medie imprese;
• il funzionamento amministrativo del sistema ed i costi connessi.
f) Un altro aspetto di importanza fondamentale è rappresentato dalla necessità di definire se l’incentivazione economica debba riguardare per intero i costi sostenuti dalle imprese per l’attuazione della loro azione prevenzionale oppure solo una parte di essa. Tale aspetto ovviamente ha una valenza diversa nel caso in cui l’incentivazione preveda un prestito, oppure si traduca in una sovvenzione.
g) E’ opportuno evidenziare come, in generale, sia necessario ricercare un ampio coinvolgi-mento dell’impresa al fine di assicurare all’incentivo erogato il più alto rendicoinvolgi-mento pos-sibile in termini di efficacia nell’azione prevenzionale. Nelle imprese i processi decisio-nali sono influenzati dalla cultura aziendale. Le decisioni sono adottate non solo a segui-to delle spinte del mercasegui-to, della concorrenza e di altri fatsegui-tori economici, ma anche sulla base di convinzioni, valori e dettami legislativi. Ovviamente, questo vale anche per l’at-teggiamento dell’organizzazione aziendale nei confronti dei problemi e delle attività ine-renti alla salute e sicurezza nell’ambiente di lavoro. Gli incentivi economici debbono, ovviamente, mirare a far progredire quelle attività che la cultura aziendale considera attraenti. In pratica, numerosi miglioramenti dell’ambiente di lavoro potrebbero rivelar-si proficui di per se stesrivelar-si, se rivelar-si prendono in conrivelar-siderazione elementi quali le assenze per malattia, la riduzione delle perdite per fermo impianto, la motivazione del personale, etc. Tuttavia, per l’impresa il profitto immediato dei miglioramenti non è l’unico criterio.
Gli incentivi possono costituire, dunque, uno strumento più potente per entrare in rela-zione con il sistema sociale dell’impresa (dall’imprenditore ai rappresentanti sindacali, dai servizi di sicurezza agli operai all’organizzazione nella sua interezza) ed influenzar-ne i valori e l’atteggiamento influenzar-nei riguardi dei problemi della salute e della sicurezza.
h) La riduzione dei rischi negli ambienti di lavoro può essere realizzata con programmi di incen-tivazione economica che prevedano misure tecniche quali riduzioni fiscali, sovvenzioni,
influenza sulla disponibilità di capitali, riduzione dei premi assicurativi o assistenza alla commercializzazione. L’incentivazione può essere inoltre diretta al miglioramento degli aspetti organizzativi d’impresa oppure alla promozione di azioni formative e di istruzione dei dipendenti e dei datori di lavoro.
i) Un adeguato sistema di incentivazione non deve semplicemente stimolare gli investimenti, ma andare ad esercitare una influenza sulle modalità secondo le quali viene effettuato l’investi-mento. Ciò significa che se un imprenditore decide di rinnovare un parco macchine, l’incenti-vazione economica deve influire sulla scelta di macchine più sicure.
j) La fiscalità potrebbe essere utilizzata per influenzare il comportamento economico privato, facendo sempre salvo il principio che questo da un lato non vada ad interferire con la libertà delle decisioni economiche private e dall’altro non distorca la concorrenza fra le imprese (com-prendendo sia i destinatari dell’incentivo che le aziende fornitrici di macchine, prodotti, etc.).
Non è poi da trascurare il fatto che la partecipazione del nostro Paese all’Unione Europea impo-ne di rispettare i principi della leale concorrenza fra le imprese apparteimpo-nenti a tutti gli Stati Membri, fra i quali esistono differenze a livello di regimi fiscali.
k) La disponibilità di capitali da investire in miglioramento della salute e sicurezza sul lavoro può rappresentare un problema, soprattutto per le piccole e medie imprese; potrebbero, dunque, essere elaborati dei sistemi che facilitino l’accesso al credito, prevedendo, ad esem-pio, forme di credito con garanzie ridotte o nulle alle società che si impegnano a raggiun-gere determinati livelli di salute e sicurezza. Un tale sistema potrebbe anche combinarsi con la sovvenzione del tasso di interesse, riducendo, così, il costo del finanziamento. A volte la semplice disponibilità di tali finanziamenti può costituire un incentivo sufficiente. In rela-zione al prestito, che in casi particolari potrebbe anche parzialmente o totalmente conver-tirsi in un sussidio a fondo perduto, potrebbero stabilirsi dei criteri di concessione relazio-nati a standard di sicurezza predefiniti.
l) Le riduzioni del premio assicurativo non sembrano avere, se applicate da sole, un effetto di incentivo fino a quando sono legate direttamente ai risultati delle attività in materia di salu-te e sicurezza. Tradizionalmensalu-te i premi sono quantificati in modo da recuperare gli oneri già sostenuti per il risarcimento di eventi passati. Pertanto, gran parte dei premi deve esse-re percepita indipendentemente dall’attuale verificarsi di infortuni o della pesse-resente situa-zione di rischio. Questo generalmente comporta che gli istituti assicuratori in regimi di assi-curazione obbligatoria monopolistica non dispongano di margini sufficienti per offrire un incentivo adeguato e le variazioni del tasso del premio assicurativo perlopiù sono troppo modeste per costituire un reale incentivo. D’altra parte non è da trascurare il fatto che ampie oscillazioni del premio andrebbero, in definitiva, a premiare chi introduce alti stan-dard di sicurezza (volontari), penalizzando, contemporaneamente, chi invece rispetta sem-plicemente gli standard imposti dalla legge (obbligatoriamente).
m) Un’altra forma possibile di incentivazione è rappresentata dalla assistenza alla commercia-lizzazione per le società meritevoli. In definitiva, analogamente a quanto avviene nel campo della certificazione di qualità o nel campo della certificazione ambientale, potrebbero esse-re introdotti dei marchi di eccellenza nel settoesse-re della salute e sicuesse-rezza sul lavoro, rivol-gendosi sia a produttori di sistemi sicuri, sia a chi produce beni e servizi utilizzando sistemi produttivi sicuri.
n) La salute e la sicurezza negli ambienti di lavoro non dipendono soltanto dagli aspetti tecnici ma anche dalla organizzazione e dal comportamento dei membri appartenenti al sistema aziendale. In questo ambito di intervento è sicuramente difficile misurare gli effetti di una qualsivoglia iniziativa, soprattutto in quanto si hanno ancora limitate conoscenze, dal punto di vista generale, del rapporto costo/efficacia degli interventi stessi. Nell’ambito specifico dell’organizzazione dei sistemi di gestione della sicurezza, allo stato attuale, oltre a quanto prescritto dalla legislazione vigente in tutti gli stati europei, esistono norme volontarie, le
quali, sulla scorta di quanto già avviene per la qualità (serie ISO 9000) e l’ambiente (ISO 14000 ed EMAS), vanno a definire standard da seguire per l’ottenimento della eccellenza nel setto-re. In particolare la norma BS 8800 e la relativa norma certificabile OHSAS 18001 possono essere prese in considerazione come validi punto di riferimento per l’organizzazione dei siste-mi di gestione della sicurezza.
o) In generale i risultati relativi agli effetti dell’istruzione in materia di salute e sicurezza sul lavoro sono, attualmente, difficili da misurare. In effetti le variabili che intervengono sono molteplici e relazionate tra di loro in modo complesso, per cui è possibile dire poco circa i reali effetti dovuti all’azione su una o più di queste variabili. Ciononostante è senz’altro da prendere in considerazione una incentivazione economica di azioni che hanno come obiet-tivo una istruzione ed una formazione supplementare; d’altra parte, è ben noto come un miglioramento tecnico e/o organizzativo diventi efficace solo se è accompagnato da una istruzione ed una formazione mirata.
3. II mmeccanismi ddi iincentivazione eesistenti
L’analisi dei meccanismi operanti nei vari Paesi ha rappresentato un importante momento di riflessione, soprattutto in relazione ad una reale applicabilità nel contesto italiano. Il panorama dei sistemi sia assicurativi sia di incentivazione economica alle imprese attualmente in essere risulta decisamente multiforme. Senza entrare in dettaglio è importante sottolineare come, ad esempio, in alcuni casi l’assicurazione obbligatoria venga stipulata con compagnie di assicura-zione private, le quali, comunque, sottostanno a condizioni prestabilite a livello governativo.
Anche le modalità del calcolo del rischio, di classificazione delle attività lavorative, etc., sono molto varie e non facilmente confrontabili tra loro. In particolare per quanto riguarda gli aspet-ti relaaspet-tivi all’incenaspet-tivazione economica è stato possibile verificare che, quando quesaspet-ti sono pre-visti, nella maggior parte dei casi si tratta di incentivi collegati direttamente al premio assicura-tivo. In questo caso si tiene conto dell’andamento infortunistico (performance aziendali) o del-l’adozione, da parte delle imprese, di misure di sicurezza superiori rispetto a quelle previste dalla normativa vigente. In alcuni casi è lasciato al sistema punitivo, cioè agli svantaggi economici connessi con la non adozione delle norme di sicurezza (sovrappremi assicurativi), il compito di incentivare la sicurezza e la salute sui luoghi di lavoro.
In altri casi la incentivazione economica alla prevenzione passa anche attraverso un perio-do di carenza più lungo (in Germania sono previste sei settimane), durante il quale il sala-rio al dipendente viene pagato dal datore di lavoro e non dall’istituto assicuratore; in que-sto caso il datore di lavoro viene costretto a diminuire il numero degli eventi avversi nella propria azienda.
Nella tabella I è riportata una sintesi rispetto alla situazione esistente nei Paesi dell’Unione Europea.
Tabella I
Il sostegno economico alle imprese in tema di prevenzione nei vari paesi europei.
Austria Al momento non sono previste iniziative.
Belgio Al momento non sono previste iniziative concrete. A livello governativo si ritiene comunque che deb-bano essere attivate iniziative che incoraggino le imprese ad investire in sicurezza e salute nei luoghi di lavoro anche attraverso una connessione diretta tra premi assicurativi e andamento infortunistico.
Danimarca All’interno dello schema di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro è previsto un incentivo eco-nomico secondo il quale vengono effettuate riduzioni del premio assicurativo alle imprese che miglio-rano il livello di sicurezza e salute.
Fino ad ora sono stati altresì previsti sussidi particolari per obiettivi specifici, comunque relazionati a campagne di informazione, di formazione e ad attività di ricerca.
Finlandia Sono previsti fondi per supportare le imprese che migliorano il livello di sicurezza e salute, in parti-colare mediante l’applicazione di risultati di attività di ricerca e sviluppo.
E’ attiva una differenziazione del premio assicurativo relazionata all’andamento infortunistico.
Francia E’ in atto una consistente azione di supporto sia tecnico che economico alle imprese che investono in sicurezza.
Il supporto è assicurato mediante:
• diagnostica della sicurezza aziendale;
• sussidi per progetti innovativi i cui risultati possono essere esportati ad altre aziende;
• sussidi alle imprese con meno di 200 dipendenti per progetti di miglioramento della sicurezza aziendale ed azioni di formazione.
Germania Sono attive riduzioni dei premi assicurativi in relazione al successo delle misure di sicurezza e salute aziendali.
Sono incentivati programmi di formazione e di ricerca e sviluppo, soprattutto a livello di enti di ricerca.
Grecia I programmi di incentivazione economica per la prevenzione sono attualmente compresi nei più gene-rali piani di modernizzazione delle imprese finanziati con i contributi sia statali che comunitari.
E’ attualmente allo studio la fattibilità relativa alla creazione di nuovi fondi specifici.
Irlanda Non sono definiti piani sistematici di incentivi economici.
Sono attive riduzioni dei premi assicurativi relazionate all’andamento infortunistico aziendale.
Olanda A livello governativo si ritiene che gli incentivi possano avere un effetto positivo sul livello della sicu-rezza e salute aziendale; in particolare si ritiene che debba essere attivata una politica fiscale mediante riduzione della tassazione per le imprese (specialmente le piccole e medie imprese) che investono in sicurezza.
Lussemburgo Non è previsto un uso sistematico di incentivi economici.
E’ previsto il sostegno a progetti pilota cofinanziati con fondi Comunitari.
Regno UUnito Non sono previste forme di incentivazione economica alle imprese per interventi di prevenzione.
Portogallo Sono previsti programmi annuali in base ai quali privati, cooperative o organismi pubblici possono accedere a finanziamenti per specifici progetti.
Spagna E’ prevista una oscillazione del premio pagato dalle imprese in base alla efficacia o meno della loro specifica attività nella riduzione del rischio aziendale.
Sono previsti finanziamenti per progetti che prevedano azioni di informazione, formazione, assisten-za tecnica e promozione della realizassisten-zazione di quanto previsto dalla legislazione in materia di salute e sicurezza e che siano rivolti in particolare alle piccole e medie imprese
Svezia Sono stati previsti incentivi per la formazione. A livello governativo si ritiene che siano da privilegiare
Svezia Sono stati previsti incentivi per la formazione. A livello governativo si ritiene che siano da privilegiare