“I RAPPORTI TRA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E TERZO SETTORE”
5. Pubblica amministrazione e Terzo settore: un rapporto in continua evoluzione nel contesto costituzionale solidaristico e sussidiario Alcun
spunti d‟analisi conclusivi.
La molteplicità degli strumenti e delle forme di raccordo che, come si è visto, vengono a caratterizzare i rapporti fra pubblica amministrazione e Terzo settore, rendono l‟idea di come un simile campo d‟indagine si presenti quanto mai articolato.
625 Sanciti, rispettivamente, dagli articoli 2 e 3, par. 3, del Trattato di Lisbona. 626 In questo senso si vedano le osservazioni dell‟A
UTORITÀ NAZIONALE ANTICORRUZIONE, Delibera n. 32 del 20 gennaio 2016, cit., p. 3, nonché di L.MAZZEO, Gli appalti (e le concessioni) nei servizi sociali, cit., p. 1013 e di C.POLIDORI, I contratti pubblici nel settore dei servizi sociali, cit., p. 22. Sul punto è interessante peraltro il rilievo di D.CALDIROLA, Servizi sociali, riforma del Terzo settore e nuova disciplina degli appalti, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2016, che ricorda come nei pareri parlamentari sullo schema della prima versione del codice dei contratti pubblici fosse stato previsto, attraverso un riferimento alla legge n. 328 del 2000, una forma di “raccordo tra la disciplina generale degli appalti e il sistema di affidamento dei servizi sociali, nel quadro della disciplina nazionale e regionale in materia di sistema integrato di interventi e servizi sociali”. Ciò malgrado, una simile disposizione non è stata poi recepita nella versione finale del decreto.
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A. ALBANESE, Le convenzioni fra enti pubblici, organizzazioni di volontariato e associazioni di promozione sociale nel Codice del Terzo settore. Il confronto col diritto europeo, in Non profit, n.3/2017, p. 197.
628 Tale articolato, lo si anticipa, malgrado abbia dettato una specifica disciplina dei rapporti
fra pubblica amministrazione e privato sociale, non sembra aver colto integralmente una simile opportunità. Su questo e su altri aspetti di complessità della nuova normativa, tuttavia, ci soffermeremo nella parte del lavoro dedicata all‟intero processo riformatore e ai suoi profili di criticità.
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In tale ambito, difatti, si sono consolidati una serie di meccanismi che in modo differenziato hanno concorso a definire giuridicamente una trama di relazioni variegata e sulla quale si sono avvicendate nel tempo normative tra loro eterogenee.
La diversità di strumenti che tradizionalmente hanno scandito questo stesso insieme di “interazioni”, ha indotto anche l‟Autorità nazionale anticorruzione a compiere uno sforzo interpretativo, orientato ad assicurare una maggiore uniformità in tale composito contesto.
Quest‟ultima, in specie, denunciando la scarsa organicità del quadro normativo di riferimento, ha inteso dare talune “indicazioni operative” agli enti pubblici che al di là delle normali procedure di gara intendessero affidare servizi sociali a organismi del Terzo settore629.
L‟intervento “ricostruttivo” condotto dall‟Autorità, oltre ad aver contribuito a meglio definire una simile materia, ha concorso altresì a delineare il terreno sul quale il codice del Terzo settore ha potuto disciplinare, successivamente, il tema dei rapporti fra pubblici poteri e privato sociale630.
Così, non è un caso se all‟interno del nuovo corpus codicistico si faccia riferimento a molti degli strumenti su cui ci si è soffermati in precedenza e in relazione ai quali l‟Anac ha adottato le ricordate linee guida, affrontandosi
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AUTORITÀ NAZIONALE ANTICORRUZIONE, Delibera n. 32 del 20 gennaio 2016, cit., p. 3. È interessante notare come l‟Anac, nell‟osservare come gli enti pubblici facciano sovente ricorso al Terzo settore per l‟acquisto e l‟affidamento di servizi, abbia posto specificamente in evidenza il dato per cui una simile opzione organizzativa abbia il “vantaggio di promuovere un modello economico socialmente responsabile in grado di conciliare la crescita economica con il raggiungimento di specifici obiettivi sociali, quali, ad esempio, l‟incremento occupazionale e l‟inclusione e integrazione sociale”. Parimenti rilevante è la considerazione per cui, malgrado il non trascurabile peso economico che i servizi sociali determinano sulle casse pubbliche, non potesse - al momento dell‟adozione delle dette linee guida - riscontrarsi una normativa di settore unitaria in grado di disciplinare organicamente l‟affidamento di contratti pubblici ai soggetti operanti nel Terzo settore. Questo provvedimento dell‟Autorità è intervenuto infatti nelle more del recepimento delle direttive sui contratti pubblici e per questo si legge al suo interno che le indicazioni fornite dall‟Autorità “dovranno essere integrate a seguito delle modifiche che saranno introdotte con la riforma del terzo settore e il recepimento della direttiva 2014/24/UE [...] che disciplina i servizi sociali in un apposito capo (Capo I, Titolo III, artt. da 74 a 77), dettando per l‟aggiudicazione dei relativi appalti di importo pari o superiore alla soglia di 750.000 euro un regime „alleggerito‟”.
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In questo senso si veda SENATO DELLA REPUBBLICA,CAMERA DEI DEPUTATI, Scheda di lettura sul Codice del Terzo settore. Atto del governo n. 417 art. 1, co. 2, lett. b), L. 6 giugno 2016, n. 106. Dossier - XVII legislatura, Maggio 2017, p. 90, così come osservato anche da V.TONDI DELLA MURA, Riforma del Terzo settore e principio di sussidiarietà, in Non profit, n.3/2017, p. 56.
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oltretutto a livello normativo il problema dell‟affidamento diretto del servizio di trasporto sanitario.
Nel codice, difatti, è possibile trovare un apposito richiamo alla co- programmazione631, alla co-progettazione632 e all‟accreditamento633, strumenti che si prevede debbano assicurare un coinvolgimento degli enti del Terzo settore nel rispetto, tra l‟altro, delle regole relative alla programmazione sociale di zona634
. Ma, ancora, nel nuovo codice si è fatto riferimento alle convenzioni per lo svolgimento di attività e di servizi di interesse generale635, avendo cura di dettare anche una specifica regolamentazione delle modalità di affidamento del (solo) servizio di trasporto sanitario di emergenza e urgenza636.
Ne deriva un sistema strutturato secondo fasi distinte in cui possono articolarsi le “forme relazionali” dei pubblici poteri con il privato sociale, che a partire dalla programmazione e progettazione degli interventi si sviluppa fino alla stessa attuazione di questi ultimi637.
Il quadro tracciato dalla riforma, pertanto, ci permette di apprezzare l‟importanza della conoscenza del complesso strumentario che si è sopra approfondito, venendo in qualche modo il codice a riproporre, in una prospettiva “omogeneizzante”, meccanismi e forme di relazione preesistenti.
Il tutto, nell‟ottica di individuare un adeguato bilanciamento fra l‟esigenza di assicurare la partecipazione del Terzo settore allo sviluppo qualitativo delle scelte da assumere e la necessità di non pregiudicare le attribuzioni proprie dei pubblici poteri nella definizione delle decisioni finali638.
Ad ogni modo, non volendo ora entrare nel merito di una riflessione che svilupperemo specificamente in seguito, è qui il caso di osservare come la tematica dei rapporti fra p.a. e Terzo settore, pur apparendo tecnica e settoriale, rechi in sé per la verità una valenza “di principio” non trascurabile sul versante costituzionale.
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Art. 55, comma 2, d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117.
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Art. 55, comma 3, d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117.
633 Art. 55, comma 4, d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117. 634 Art. 55, comma 1, d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117. 635 Art. 56, d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117.
636
Art. 57, d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117.
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ENATO DELLA REPUBBLICA,CAMERA DEI DEPUTATI, Scheda di lettura sul Codice del Terzo settore, cit., p. 89.
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In questo senso, possono ad esempio richiamarsi le sollecitazioni della dottrina gius-economica che, proprio nella prospettiva di una concreta attuazione del principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale, si è interrogata sulle migliori modalità di “combinazione” tra alcuni degli strumenti che vengono normalmente in rilievo nell‟ambito dei rapporti fra i pubblici poteri e il privato sociale639.
Simili sollecitazioni teoriche640, in specie, sembrano assumere una rilevanza non marginale ai fini del discorso in analisi, poiché, a prescindere dalla loro stessa condivisibilità, testimoniano come il tema dei rapporti p.a./Terzo settore (e dei relativi strumenti di “relazione”) si presti a poter essere affrontato nella prospettiva dei principi costituzionali e, in particolare, di quello di sussidiarietà orizzontale.
Passando dalla sussidiarietà alla solidarietà, poi, è possibile osservare come un simile approccio “di principio” connoti la materia in analisi pure con riguardo a un‟ulteriore problematica su cui ci si è soffermati, quella del trasporto sanitario, che come vedremo pone in realtà ulteriori e complesse problematiche sulla scorta del nuovo dettato codicistico e dei più recenti orientamenti giurisprudenziali che sullo stesso si stanno sviluppando.
639 Ci si riferisce, in particolare, a quanto sostenuto da M. M
USELLA, M. SANTORO, L‟economia sociale nell‟era della sussidiarietà orizzontale, Torino, 2012, pp. 73 ss.. Con un simile intento ci si è chiesti, specificamente, quali possano essere le più efficaci forme di raccordo tra “meccanismi di finanziamento del Terzo settore”, “procedure di accreditamento” e “modalità di affidamento dei servizi”. Volendo qui sintetizzare un argomento in realtà molto complesso, si rileva come una simile dottrina sia partita dalla considerazione in base alla quale la ricorrente formula secondo cui, in presenza di un accreditamento “chiuso” (e cioè, con un filtro quantitativo nell‟accesso al mercato), si proceda ad affidamenti con gara che assicurano un finanziamento diretto dell‟ente pubblico all‟organizzazione di Terzo settore, debba con ogni probabilità riconsiderarsi. Ciò poiché in tal modo queste ultime si limiterebbero a operare esclusivamente “per conto” dell‟amministrazione, senza poter fornire un ulteriore ed effettivo apporto, con un possibile pregiudizio, dunque, alla piena operatività del principio in questione. Per questo si è proposto un diverso modello, organizzato sulla combinazione tra accreditamento “aperto” (che richiede solo la presenza di requisiti qualitativi per l‟accesso al mercato), finanziamento tramite “voucher” (ossia attraverso contributi pubblici “mediati” dalla scelta dei consumatori) e affidamento senza gara. In tal modo, per questi Autori, si potrebbe assicurare un più ampio coinvolgimento della società civile e, di conseguenza, una più concreta attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale.
640 Ivi, p. 83. L‟assunto di fondo di questa tesi, inoltre, appare ben compendiato
nell‟affermazione per cui “lo strumento dell‟accreditamento „aperto‟, unito a quello della voucherizzazione, sembra una combinazione di scelte migliore se si vuole garantire che il sistema di welfare sia dinamico e propenso ad accogliere, in modo efficiente ed efficace nel tempo, il contributo che le organizzazioni di terzo settore possono dare in un‟ottica di sussidiarietà orizzontale, valorizzando il più possibile la „persona‟ e i suoi bisogni”.
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Su questo versante può essere utile ricordare come, forse più che in altri, si ponga con una certa evidenza una “tensione” fra il valore solidaristico e le esigenze di tutela del mercato, bilanciamento che l‟esperienza europea sembra non aver al momento “risolto” ad esclusivo vantaggio del principio di tutela della concorrenza.
In ogni caso, anche tale ultima questione rende bene l‟idea di come il terreno dei rapporti fra enti pubblici e Terzo settore costituisca un importante ambito all‟interno del quale poter vagliare, ancora una volta, la “tenuta” e l‟effettività di principi di preminente rilievo costituzionale.
È nel quadro di un simile sistema di principi e valori, cui si accompagna peraltro un contesto normativo non poco articolato, che si pone allora il tema della riforma del Terzo settore.
Essa rappresenta certamente un‟occasione per far chiarezza su una materia estremamente variegata e attorno alla quale ruotano, come si è visto, oltre che esigenze di razionalizzazione normativa, altresì precetti di primaria importanza nella prospettiva della Carta fondamentale.
Il tema dei rapporti fra pubblica amministrazione e privato sociale, pertanto, dovrà essere “riletto” alla luce delle innovazioni contenute nell‟articolato codicistico, sì da comprendere i suoi aspetti di originalità e di criticità, nonché il suo modo di collocarsi rispetto alla concreta operatività di principi come la sussidiarietà, la solidarietà e la tutela della concorrenza.
È evidente tuttavia come la disamina di queste stesse innovazioni - che si è dimostrato presupporre un‟approfondita conoscenza del complesso “strumentario” che si è qui esaminato - non possa che essere analizzata all‟interno del più generale quadro riformatore su cui le stesse si innestano.
Per questa ragione i “nuovi” rapporti fra pubblica amministrazione e privato sociale verranno specificamente affrontati nel quarto e ultimo capitolo del presente studio, ovverosia nell‟ambito del più ampio processo riformatore che ha condotto all‟approvazione del d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117 recante il “codice del Terzo settore”.
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