17.1. Andamento della conflittualità, cause di insorgenza del conflitto e attività della Commissione
Nel corso del 2014, la conflittualità nel comparto Regioni ed Autonomie Locali ha confermato l’andamento crescente registrato negli ultimi anni.
Il frequente ricorso all’astensione dal lavoro, per fini rivendicativi di natura economica e/o contrattuale, è sintomatico di un conflitto collettivo sempre più esasperato, anche a causa della perdurante grave crisi economica che ha investito molte Amministrazioni comunali, determinando situazioni di squilibrio strutturale e, perfino, di dissesto finanziario.
Vi sono state, nel periodo di riferimento, ben 164 proclamazioni di sciopero, prevalentemente a carattere locale.
Nonostante l’elevato numero di astensioni, rimane confermata la loro scarsa incidenza in termini di disagi e disservizi per l’utenza, sia perché gli stessi, in molti casi, sono stati proclamati nel rispetto della disciplina legale e pattizia vigente, sia perché la Commissione di garanzia, attraverso il ricorso allo strumento preventivo di cui all’articolo 13, lettera d), della legge n. 146 del 1990, ha tempestivamente segnalato alle Organizzazioni sindacali interessate eventuali violazioni, consentendo la revoca o la corretta riproclamazione delle astensioni stesse.
Può affermarsi, pertanto, che, nonostante il contesto caratterizzato da un elevato livello di conflittualità, l’attività preventiva della Commissione ha riscontrato un ottimo tasso di efficacia, poiché gli adeguamenti a tali indicazioni immediate hanno riguardato la totalità degli scioperi segnalati.
La maggior parte delle contestazioni ha riguardato la violazione del c.d. principio di rarefazione oggettiva con riferimento a scioperi generali e/o plurisettoriali precedentemente proclamati, nonché il mancato esperimento delle procedure preventive di raffreddamento e conciliazione prima della proclamazione dello sciopero.
In alcune occasioni, la Commissione è intervenuta per segnalare la violazione della regola della predeterminazione della durata dell’astensione, soprattutto per quanto concerne l’astensione dalle prestazioni di lavoro straordinario.
In altri casi, la Commissione è intervenuta segnalando la violazione del periodo di franchigia (natalizia, pasquale ed elettorale), o il divieto di proclamazione plurima. Per quanto concerne le cause di insorgenza del conflitto, non può sottacersi che, nel periodo di riferimento, l’ipertrofia legislativa, la crescita della litigiosità strumentale e l’indebolimento di diritti fondamentali che si ritenevano pacificamente acquisiti (come la clausola di salvaguardia sociale nell’ipotesi di cambio appalto), hanno incrementato il ricorso ad azioni di sciopero da parte del personale dipendente
da imprese e/o cooperative affidatarie dei servizi pubblici essenziali e/o strumentali. Numerose, infatti, sono state le astensioni effettuate nell’ambito dei servizi pubblici essenziali di competenza comunale, come il trasporto scolastico, il servizio di assistenza domiciliare, la refezione scolastica, la riscossione dei tributi e la gestione degli asili nido e delle scuole materne.
La contrazione del finanziamento di questi servizi ed il frequente ritardo negli adempimenti contrattuali di natura economica da parte degli enti pubblici territoriali appaltanti hanno prodotto effetti negativi sui lavoratori delle aziende di gestione del servizio, sia con riferimento alle condizioni di lavoro precarie in cui gli stessi sono chiamati ad operare, sia per i ritardi nella corresponsione delle retribuzioni.
In tali occasioni, la Commissione ha esercitato i propri poteri istruttori per individuare le cause dell’inadempimento da parte delle aziende e delle Amministrazioni affidatarie, anche al fine di valutare la possibilità di esercitare i poteri alla stessa attribuiti dalla legge.
Nel periodo di riferimento, non sono mancate le astensioni collettive legate a rivendicazioni di natura contrattuale, strettamente connesse all’approvazione ed alla corretta applicazione del contratto collettivo di riferimento.
In tal senso, appaiono significative le numerose azioni di protesta poste in essere dagli appartenenti al Corpo di Polizia Municipale, su tutto il territorio nazionale, generalmente articolate attraverso l’astensione dal lavoro straordinario per la durata di trenta giorni, coincidenti, quasi sempre, con manifestazioni aventi rilievo locale, come feste patronali, fiere e maratone.
Nel corso del 2014 si è molto discusso, inoltre, del braccio di ferro tra i dipendenti comunali e l'Amministrazione capitolina, e numerosi sono stati gli scioperi e le assemblee sindacali posti in essere da tali lavoratori.
L’oggetto della vertenza ha riguardato, come è noto, la decisione dell’Amministrazione comunale di intervenire sulla modalità di erogazione del salario accessorio ai propri dipendenti; la predetta determinazione era stata assunta in conseguenza dei rilievi mossi dal Ministero dell’Economia e delle Finanze in ordine all’erogazione del predetto salario accessorio secondo un sistema cosiddetto a “pioggia”, disancorato, cioè, dal raggiungimento di specifici obiettivi. La vertenza ha visto l’alternarsi di momenti di dialogo fra Amministrazione comunale e sindacati, e successive interruzioni in limine dei tavoli delle trattative.
Il Comune di Roma, nelle more, ha predisposto una bozza di contratto decentrato con la previsione di una riduzione di circa il 30% del salario accessorio. Tutte le organizzazioni sindacali (sia i confederali che quelli autonomi), hanno considerato la predetta bozza irricevibile.
Le criticità maggiori hanno riguardato proprio i settori con maggior peso contrattuale e maggiormente sindacalizzati, quali il personale appartenente al Corpo
di Polizia Locale e le insegnanti delle scuole dell’infanzia
Nel mese di giugno 2014, sono state proclamate diverse iniziative di sciopero da parte dell’Organizzazione sindacale USB, dei sindacati autonomi e dalle Organizzazioni sindacali CGIL, CISL e UIL. In occasione delle predette astensioni si sono registrate elevate adesioni e imponenti manifestazioni cittadine. Il 1° agosto 2014 è stato approvato, con delibera di Giunta, il nuovo contratto decentrato, non siglato dalle Organizzazioni sindacali rappresentative. A seguito dell’adozione unilaterale del predetto contratto, i sindacati hanno proclamato lo stato di agitazione dei lavoratori, cui hanno fatto seguito diverse assemblee, ed un ulteriore sciopero di categoria in data 12 dicembre, fino al noto epilogo della notte di Capodanno, di cui infra.
17.2. Pareri e delibere interpretative
Sul fronte della prevenzione e della composizione del conflitto collettivo, si conferma, nel periodo di riferimento, l’incremento dei pareri resi dalla Commissione di garanzia a Prefetti, Organizzazioni sindacali e parti datoriali. L’attività della Commissione si è, dunque, concentrata sui problemi di interpretazione della normativa legale e negoziale vigente, specie alla luce dei mutamenti sociali e giuridici che hanno portato in rilievo problemi in parte inediti, a conferma della intrinseca mutevolezza del conflitto collettivo.
Un dato, quest’ultimo, che spiega la costante attenzione della Commissione al contesto nel quale il conflitto si inscrive e, conseguentemente, la continua ricerca di soluzioni che, pur nel necessario rispetto del quadro normativo, siano comunque coerenti con la realtà sociale.
Nel corso dell’anno, la Commissione è intervenuta in più occasioni per confermare l’orientamento secondo il quale tutte le attività collegate da nesso di strumentalità con l’erogazione di un servizio pubblico essenziale rientrano nel campo di applicazione della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni, anche se svolte da soggetti diversi da quello erogatore del servizio principale.
In tale contesto, emerge la nota questione della refezione scolastica. La Commissione, infatti, anche nel periodo di riferimento, ha confermato che il servizio di refezione scolastica svolto, con diritto di esclusiva, da società, pur totalmente private, a favore di asili nido, scuole materne e elementari rientra, in materia di sciopero, nell’ambito di applicazione dell’Accordo Collettivo Nazionale Regioni e Autonomie Locali, trattandosi di servizio di supporto ad altro servizio comunale.
Pertanto, in occasione di scioperi che coinvolgono dipendenti di Società addette al predetto servizio, sussiste, dunque, il dovere di garantire le prestazioni indispensabili.
accordo tra le parti, ai fini dell’adozione dei regolamenti di servizio, non può andare a detrimento dei diritti degli utenti. Per tale motivo, la devoluzione della materia alla contrattazione collettiva non esclude, in mancanza di accordo, il potere di iniziativa unilaterale del datore di lavoro.
Si segnala, altresì, nel periodo di riferimento, il parere reso dalla Commissione in ordine all’applicabilità della disciplina sullo sciopero nei servizi pubblici essenziale al personale della SERTI S.p.A.- Società Europea di riscossione dei tributi che svolge attività di gestione delle Entrate Tributarie e Patrimoniali degli Enti Locali. In quell’occasione, la Commissione ha avuto modo di richiamare l’orientamento, già in precedenza espresso, secondo il quale l'attività di riscossione - essendo preposta al materiale reperimento delle risorse necessarie al finanziamento dell'attività dell'Ente impositore - è strumentale rispetto alla erogazione, da parte del medesimo, delle prestazioni e dei servizi essenziali alla comunità di riferimento. In particolare, l'attività di riscossione presenta carattere di strumentalità con riferimento all'attività dello Stato (inteso in senso ampio), in quanto attiene a diritti fondamentali costituzionalmente garantiti, ed è preposta al soddisfacimento di interessi dello Stato e dei contribuenti. Essa, infatti, è volta a garantire il flusso di entrate dell'Ente - consentendo l'erogazione, da parte del medesimo, delle prestazioni e dei servizi essenziali alla comunità, così configurandosi come attività primaria per il soddisfacimento degli interessi dello Stato - e risponde ad esigenze di tutela patrimoniale degli stessi contribuenti.
Numerosi sono stati, inoltre, i pareri resi dalla Commissione in materia di diritto di assemblea, astensione dal lavoro straordinario e procedure di raffreddamento e di conciliazione. In tali occasioni, l’intervento della Commissione è stato volto a chiarire alle parti sociali l’ambito di applicazione della legge n. 146 del 1990, dell’Accordo di settore e/o delle delibere interpretative della Commissione.
17.3. Procedimenti di valutazione
Nel corso dell’anno 2014, la Commissione ha aperto un solo procedimento di valutazione, per mancato rispetto del termine di preavviso e mancata garanzia delle prestazioni indispensabili, nei confronti delle Segreterie territoriali di Roma e del Lazio delle Organizzazioni Filt Cgil, Fit Cisl e Uiltrasporti, in relazione ad una astensione dalle prestazioni lavorative dei dipendenti della Meditral, Società che gestisce, per conto del Comune di Roma Capitale, il servizio di mobilità a favore delle persone con disabilità motoria grave, ipovedenti e affette anche da cecità totale.
Nel corso del procedimento di valutazione, la Commissione ha accertato che la causa di insorgenza del conflitto era da rinvenire nella scelta dell’Amministrazione di adottare nuove modalità di erogazione del servizio trasporto disabili, con probabili riflessi negativi sui livelli occupazionali.
Deve darsi atto, sin d’ora, che il procedimento in questione si è concluso, nel corso dell’anno successivo, con la valutazione negativa delle suddette Organizzazioni sindacali.
Nell’ultimo scorcio dell’anno 2014, questa Autorità ha affrontato la complessa vertenza riguardante la Polizia Locale di Roma Capitale. Già nel corso del 2013, le Organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative del settore avevano fortemente protestato contro la nomina di un nuovo Comandante del Corpo della Polizia Locale, lamentando, inoltre, il blocco del turn over, la carenza cronica di personale, nonché il mancato pagamento delle prestazioni di lavoro straordinario.
La contrapposizione tra le parti è proseguita, ancora più aspramente, anche nel corso dell’anno successivo. In particolare, le Organizzazioni sindacali hanno lamentato la mancanza di una pianificazione organizzativa, l’inadeguatezza di risorse umane e strumentali, l’adozione di iniziative unilaterali da parte del Comandante del predetto Corpo, nonché l’assenza di una preventiva consultazione e/o informazione nell’ambito del processo di riorganizzazione del lavoro e dei servizi.
Lo stato di agitazione indetto dalle Segreterie territoriali di Roma e del Lazio delle Organizzazioni Fp Cgil, Cisl FP, Uil Fpl, CSA Regioni e Autonomie locali e Diccap ha avuto, come effetto conseguente, la proclamazione di un’astensione dalla libera adesione alle attività di lavoro straordinario, dal 20 dicembre 2014 al 15 gennaio 2015, nonché l’indizione di due assemblee sindacali di tutto il personale del Corpo da svolgersi durante la notte di Capodanno. L’intervento tempestivo della Commissione, che ha richiamato i sindacati a non piegare l’esercizio di tale prerogativa sindacale a strumento di protesta collettiva, ha condotto al differimento delle predette assemblee.
Tuttavia, come noto, nelle giornate del 31 dicembre 2014 e del 1° gennaio 2015, si è registrata, da parte degli appartenenti al Corpo, un’astensione di massa dalla prestazione lavorativa, formalmente imputata dagli interessati a malattia, permessi ex legge 104/1992 e legge 53/2000.
In relazione a questi accadimenti, la Commissione ha aperto, all’inizio dell’anno 2015, un procedimento di valutazione del comportamento delle Organizzazioni sindacali coinvolte, al fine di accertare se l’assenza collettiva potesse, in realtà, dissimulare un’astensione dal lavoro, attuata in elusione della normativa sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali.