A tale riguardo, si ritengono superati i rilievi in precedenza formulati dal collegio circa la mancata adozione della nuova classificazione per missioni e programmi prescritta.
Premessa
Dopo aver concluso le attività istruttorie, il collegio procede con l’esame della deter-minazione del commissario straordinario n. 44 in data 21 dicembre 2011, concernente il
“bilancio di previsione per l’esercizio 2012” e trasmessa, in pari data, con la nota della direzione centrale supporto organi n. 831, nonché della documentazione inviata.
Si rende, quindi, la relazione di competenza dell’organo di controllo, ai sensi dell’arti-colo 20, comma 3, del decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123 recante “riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile e potenziamento dell’attività di analisi e valutazione della spesa, a norma dell’articolo 49 della legge 31 dicembre 2009, n.196” e dell’articolo 20 del vigente ordinamento amministrativo-contabile, anche al fine dell’ado-zione dei successivi adempimenti di competenza del consiglio di indirizzo e vigilanza.
Con riferimento ai termini fissati dalla normativa citata per la predisposizione della pre-detta relazione, si evidenzia che questo organo collegiale ha dovuto operare entro un arco temporale ristrettissimo per consentire al consiglio di indirizzo e vigilanza l’appro-vazione entro la fine dell’anno in corso del documento contabile relativo all’anno 2012.
Pertanto, pur avendo svolto le necessarie verifiche prescritte ed avendo considerato i caratteri straordinari della situazione contingente, si invita l’Istituto a trasmettere, per il futuro, tutti gli atti soggetti al controllo con le modalità e nei termini fissati dalla norma-tiva di riferimento allo scopo di permettere il corretto svolgimento degli adempimenti attribuiti a ciascun organo dell’Ente.
* * *
Dalla relazione illustrativa al bilancio di previsione allegata alla determina n. 44/2011 si rileva che le previsioni per l’esercizio 2012 sono state formulate secondo la nuova clas-sificazione per missioni e programmi, in coerenza con i principi introdotti dalla legge 31 dicembre 2009, n. 196 di riforma della contabilità e della finanza pubblica, nonché dalle modifiche ed integrazioni di cui alla legge 7 aprile 2011, n. 39, riferite, in particolare, alla stesura della “nota integrativa” prevista dall’articolo 21 della citata legge n. 196/2009.
Il progetto di bilancio è stato predisposto dall’Istituto con il fine di fornire, con riferi-mento ai singoli programmi di spesa, i criteri di formulazione delle previsioni e gli obiet-tivi da raggiungere nel periodo di riferimento.
Per quanto riguarda le missioni, assunte come unità decisionali di bilancio di livello più alto, sono state identificate le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti attra-verso l’impiego della spesa pubblica e costituiscono la rappresentazione politico–istitu-zionale del bilancio, necessaria per rendere più trasparenti le grandi voci di spesa e per
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A tale riguardo, il collegio manifesta l’interesse a monitorare le fasi dell’evoluzione di tale progetto, auspicandone fin d’ora un costante impiego anche ai fini della rilevazione dei rispar-mi di spesa conseguiti dall’Istituto.
meglio comunicare le direttrici principali di azione. Ogni missione si realizza concreta-mente attraverso la suddivisione in più programmi che rappresentano aggregati omoge-nei di attività per perseguire gli obiettivi definiti dall’Ente.
In tal senso, la classificazione per missioni e programmi, avviata dall’Istituto in via spe-rimentale dall’esercizio 2009, anche se non ha costituito documento sottoposto ad approvazione da parte degli organi né al riscontro del collegio, rappresenta ora la base dell’attuale sistema di pianificazione dell’INAIL ed è finalizzata, tra l’altro, a stabilire una più stretta interrelazione tra obiettivi, attività e risorse, nonché a consentire una coeren-te configurazione dei dati finanziari e contabili in sede di redazione dei prospetti di bilan-cio. Inoltre, per quanto riguarda gli aspetti propriamente gestionali, risulta che sono state acquisite le valutazioni e le proposte formulate dai singoli centri di responsabilità, in un quadro organico ed integrato. Si rileva, altresì, che, a partire dall’esercizio finanziario 2012, l’Istituto si è dotato di un bilancio di previsione coordinato ed integrato, suddiviso per missioni e programmi, comprendente anche le informazioni di natura contabile rife-rite agli Enti soppressi IPSEMA ed ISPESL. Le predette innovazioni (formulazione del bilancio per missioni e programmi e piena integrazione in esso delle poste contabili rife-rite all’ex ISPESL e all’ex IPSEMA) creano una netta discontinuità con l’impostazione precedente; pertanto, risulta complesso e poco significativo procedere ad un analitico confronto con i bilanci degli anni precedenti.
La nuova esposizione, pur avviata in una situazione particolarmente complicata non essendo ancora intervenuti i decreti interministeriali di trasferimento delle risorse umane, strumentali e finanziarie previsti dall’art. 7 del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, con-vertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122 ed in assenza di un nuovo assetto organizzativo, è stata anticipata da una serie di iniziative anche di tipo transitorio.
Tra queste si segnalano l’adozione di un nuovo piano dei conti integrato, l’introduzione di una nuova missione e del relativo programma per quanto attiene alle funzioni di ricer-ca dell’ISPESL (“5. Ricerricer-ca”; 5.1 Attività per la realizzazione della ricerricer-ca”), nonché la riconduzione nell’ambito di un nuovo programma all’interno della missione “Tutela contro gli infortuni sul lavoro” delle poste contabili riferite alle attività di certificazione e verifica prima realizzate dall’ex ISPESL (“3.3 Prestazioni istituzionali di certificazione e verifica”).
Inoltre, l’Ente riferisce di essere impegnato nella realizzazione di uno specifico proget-to che comprende la revisione complessiva del processo di pianificazione, bilancio e controllo, con l’introduzione di un unico sistema integrato (sistema PBC) diretto ad age-volare lo sviluppo dei processi di armonizzazione dei sistemi contabili pubblici.
Sempre dalla relazione illustrativa allo schema di bilancio si rileva che, in stretta correla-zione con la scelta di conformarsi ai criteri contenuti nella normativa di riforma della conta-bilità pubblica, le previsioni di bilancio sono state articolate anche per gli anni del bilancio triennale 2012–2014; detta previsione triennale, tuttavia, non costituisce oggetto del conte-nuto decisionale del provvedimento e, pertanto, non sarà illustrata nella presente relazione.
Inoltre, si osserva che la relazione illustrativa ha adottato principalmente i seguenti cri-teri per la formulazione delle previsioni per l’anno 2012:
• riorganizzazione qualitativa e strutturale delle dinamiche di spesa, nell’ottica della rea-lizzazione di obiettivi di efficienza, anche mediante il consolidamento di un sistema di programmazione per le strutture centrali fondato su criteri di integrazione e di soste-nibilità delle scelte operate, in particolar modo per quanto concerne le attività delle strutture di supporto;
• accoglimento del principio di programmazione della gestione finanziaria (formulazio-ne delle previsioni di entrata e di spesa e conseguente riclassificazio(formulazio-ne delle relative voci per missioni e programmi, tramite l’aggregazione delle attività che si prevede di realizzare nell’anno di riferimento, correlate alle relative necessità di stanziamenti);
• programmazione finanziaria per competenza e per cassa articolata su base triennale.
Le previsioni in argomento trovano, poi, ulteriore fondamento nella necessità di pre-costituire gli elementi fondamentali del ciclo della performance di cui al decreto legisla-tivo 27 ottobre 2009, n. 150, ricomprendendo all’interno di un unico sistema di previsio-ne e controllo tutti gli elementi che, previsio-nel loro insieme, compongono il quadro programma-tico dell’Istituto.
In tal senso, l’esigenza di garantire la coerenza tra gli obiettivi esplicitati in occasione delle previsioni di bilancio con gli obiettivi che saranno contenuti nel “piano della perfor-mance”, alla luce delle connessioni tra la più volte citata legge n. 196/2009 ed il decre-to legislativo n. 150/2009, è assicurata dalla comune base dati, che gestisce ed elabo-ra, secondo criteri uniformi, ogni singolo elemento informativo destinato a comporre il quadro programmatico, inteso anche in termini economico–finanziari, per il triennio 2012–2014.
Quadro generale di riferimento
In via preliminare, si osserva che il documento contabile risulta elaborato sulla base delle stime del quadro macroeconomico attuale contenute nella relazione di accompagnamen-to al documenaccompagnamen-to di economia e finanza del 22 settembre 2011 (DEF), in parte modificate nell’ambito della relazione tecnica al decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201. convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214 (c.d. decreto “Salva Italia”).
Per quanto riguarda il quadro normativo, occorre evidenziare che alcune delle dispo-sizioni di contenimento varate in occasione delle varie manovre fino alla prima metà del mese di novembre non possono attualmente trovare concreta applicazione in termini di saldi contabili dell’Istituto. Si cita, ad esempio, la ripartizione tra gli Enti previdenziali dei complessivi 60.000.000 di euro di risparmi previsti dall’articolo 4, comma 66, della legge di stabilità 2012, non essendo ancora stato emanato il decreto interministeriale di ripar-to dell’imporripar-to sopraindicaripar-to.
Tali considerazioni devono riferirsi anche al citato decreto legge n. 201/2011, i cui rifles-si sui conti dell’Istituto potranno trovare espresrifles-sione soltanto in un momento succesrifles-sivo.
A tal proposito, dalla relazione illustrativa al progetto di bilancio emerge che l’Istituto, successivamente alla definizione della procedura di approvazione del presente bilancio, prevede di aggiornare le stime già formulate alla luce degli effetti realmente prodotti in conseguenza dei documenti di finanza pubblica di più recente adozione (cfr. decreto legge n. 201/2011); in quest’ottica, pertanto, l’Istituto si impegna ad assumere un prov-vedimento di revisione delle stime, una volta concluso l’iter di approvazione del presen-te bilancio con i prescritti pareri dei Minispresen-teri vigilanti. Pertanto, una volta che il bilancio sarà divenuto definitivamente operativo, si procederà alla predisposizione di una propo-sta di variazione riferita alle previsioni per il 2012, onde aggiornarle alle nuove condizio-ni di contesto macroeconomico e normativo.
161 Il collegio, nel prendere atto dell’intendimento sopra richiamato e pur apprezzando lo sfor-zo profuso nell’adottare il presente progetto di bilancio, evidenzia la necessità che il provve-dimento di variazione in questione sia adottato con la massima tempestività per adeguare le previsioni di bilancio formulate al più reale andamento dell’economia ed alle più aggiornate disposizioni normative in vigore.
• Il quadro normativo
Il progetto di bilancio è stato predisposto sulla base dell’attuale quadro normativo; in questo ambito si segnalano, oltre alla citata legge n. 196/2009, le seguenti principali disposizioni:
• decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, per quanto attiene agli oneri per i fondi del trattamento accessorio del personale;
• articolo 74 del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazio-ni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, in materia di revisione degli assetti organiz-zativi e riduzione degli organici. In questo stesso ambito, hanno effetto anche l’art.
2, commi 8 bis e seguenti, della legge 26 febbraio 2010, n. 25 di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194, recante proroga di ter-mini previsti da disposizioni legislative; con tali ultime disposizioni si è previsto, tra gli altri, l’obbligo di procedere “ad un’ulteriore riduzione degli uffici dirigenziali di livello non generale e delle relative dotazioni organiche, in misura non inferiore al 10 per cento di quelli risultanti a seguito dell’applicazione del predetto articolo 74”, nonché “alla rideterminazione delle dotazioni organiche del personale non dirigen-ziale, ad esclusione di quelle degli enti di ricerca, apportando un’ulteriore riduzio-ne non inferiore al 10 per cento della spesa complessiva relativa al numero dei posti di organico di tale personale risultante a seguito dell’applicazione del predetto arti-colo 74”;
• decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, con particolare riguardo agli articoli 6 e 8 che hanno introdotto numerose misure in materia di riduzione della spesa pubblica, in aggiunta alle molte-plici implicazioni di carattere organizzativo e istituzionale connesse all’attuazione del successivo art. 7, con il quale si è disposta la soppressione dell’ISPESL e dell’IPSEMA, trasferendo le relative funzioni in capo all’INAIL;
• articolo 16 del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 che, dopo aver previsto la predisposizione di piani trien-nali di raziotrien-nalizzazione delle spese, consente di utilizzare annualmente “le eventuali economie aggiuntive effettivamente realizzate”, rispetto a quelle già previste dalla nor-mativa vigente, “nell’importo massimo del 50 per cento, per la contrattazione integra-tiva, di cui il 50 per cento destinato all’erogazione dei premi previsti dall’articolo 19 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150”; il residuo 50%, invece, deve essere ver-sato annualmente in un apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato;
• decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011 n. 148 che, all’art. 1, ha imposto alle amministrazioni pubbliche di procedere, entro il 31 marzo 2012, ad “un’ulteriore riduzione degli uffici dirigenziali di livello non generale e delle relative dotazioni organiche, in misura non inferiore al 10%”
di quelli conseguiti per effetto dell’art. 2, comma 8 bis, del decreto legge n. 194/2009, sopra citato, nonché “alla rideterminazione delle dotazioni organiche del personale non dirigenziale, ad esclusione di quello degli enti di ricerca, apportando un’ulteriore riduzione non inferiore al 10% della spesa complessiva relativa al numero di posti di organico di tale personale risultante a seguito dell’applicazione del predetto articolo 2, comma 8 bis”. Alle amministrazioni inadempienti è fatto divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsiasi contratto;
• articolo 4, comma 66, della legge 12 dicembre 2011, n. 183 (legge di stabilità) secon-do il quale l’INAIL, assieme ad INPS ed INPDAP, “nell’ambito della propria autonomia, adottano misure di razionalizzazione organizzativa volte a ridurre le proprie spese di funzionamento in misura non inferiore all’importo complessivo, in termini di saldo netto, di 60 milioni di euro per l’anno 2012, 10 milioni di euro per l’anno 2013 e 16,5 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2014. Con Decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, è sta-bilito il riparto dell’importo di cui al primo periodo tra gli enti sopracitati nonché tra gli 162
altri enti nazionali di previdenza e assistenza sociale pubblici individuati con il medesi-mo Decreto” (a tutt’oggi il predetto decreto non risulta emanato);
• decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201 (cd. decreto “salva Italia”), emanato durante la predisposizione del presente progetto di bilancio. Con detto provvedimento sono state introdotte, tra l’altro, sostanziali modificazioni alla normativa in materia di previ-denza, sia mediante l’accelerazione del processo di elevazione dei limiti di età per la pensione di vecchiaia, sia per l’innalzamento dei limiti contributivi per l’ottenimento della c.d. “pensione anticipata”, che sostituisce la pensione di anzianità. Tali modifi-che comporteranno un evidente impatto sulle politimodifi-che del personale delle pubblimodifi-che amministrazioni. Inoltre, è stato introdotto l’art. 33 bis alla legge n. 111/2011, sopra citata, in materia di patrimoni immobiliari, in base al quale il Ministero dell’economia e delle finanze - Agenzia del demanio - promuove iniziative idonee per la costituzione di società, consorzi o fondi immobiliari”.
• articolo 29 del predetto decreto legge n. 201/2011, secondo il quale “gli enti naziona-li di previdenza e assistenza sociale possono avvalersi di Consip S.p.A. per lo svolgi-mento di funzioni di centrale di committenza, di cui all’articolo 3, comma 34, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, stipulando apposite convenzioni per la disci-plina dei relativi rapporti”.
Si ribadisce, pertanto, che le conseguenze sui conti dell’Istituto derivanti dalla con-creta applicazione di tali disposizioni, nonché di quelle che dovessero intervenire suc-cessivamente alla stesura del presente documento, ad iniziare da quelle introdotte in sede di conversione del decreto legge “salva Italia”, verranno tempestivamente indi-viduate in occasione della prima variazione di bilancio nel corso del 2012.
In tema di politiche patrimoniali e di investimenti, si richiamano inoltre:
• legge 24 dicembre 2007 n. 244 (Legge Finanziaria per il 2008) che ha previsto, a par-tire dal 1° gennaio 2008, la destinazione di un importo massimo corrispondente al 7%
dei fondi disponibili (ossia delle somme eccedenti la normale liquidità di gestione) ad investimenti immobiliari realizzabili esclusivamente in forma indiretta;
• articolo 43 bis della legge 27 febbraio 2009, n. 14, di conversione, con modificazioni del decreto legge 30 dicembre 2008, n. 207, recante “Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie urgenti”, concernente la retrocessione degli immobili “cartolarizzati” in proprietà all’Istituto;
• legge 13 novembre 2009, n. 172, con la quale è stato posto l’obbligo di razionalizzare gli immobili strumentali e di realizzare poli logistici integrati (c.d. “Case del Welfare”);
• articolo 8, comma 1, della già citata legge n. 122/2010, di conversione del decreto legge n. 78/2010, il quale dispone che “... il limite previsto dall’articolo 2, comma 618, della legge 244/2007, n. 244 per le spese annue di manutenzione ordinaria e straordi-naria degli immobili utilizzati dalle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, a decorrere dal 2011, è determinato nella misura del 2 per cento del valore dell’immo-bile utilizzato”. Restano ferme le deroghe indicate nello stesso articolo;
• articolo 8, comma 8, della medesima legge n. 122/2010, relativo ai poli logistici inte-grati (c.d.“Case del Welfare”). Al riguardo, si sottolinea che, per la razionalizzazione degli immobili strumentali e la realizzazione dei suddetti poli logistici integrati, i prece-denti commi 6 e 7 hanno previsto “canoni ed oneri agevolati nella misura ridotta del 30 per cento rispetto al parametro minimo locativo fissato dall’Osservatorio del mer-cato immobiliare”, stabilendo “la riduzione del 40 per cento” dell’indice di occupazio-ne procapite per gli immobili utilizzati dagli enti medesimi.
In considerazione della situazione di emergenza della regione Abruzzo, l’art. 14 del decreto legge n. 39 del 28 aprile 2009, convertito dalla legge 24 giugno 2009, n. 77, (attuato con l’Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3820/2009) ha imposto il vincolo di includere, nell’ambito degli investimenti degli enti previdenziali relativi al quadriennio 2009 -2012, gli interventi di ricostruzione e riparazione di immo-bili, ad uso abitativo o non abitativo, localizzati nei territori dei comuni colpiti dal 163
sisma. Successivamente, il citato decreto legge n. 78/2010 ha modificato le disposi-zioni riguardanti gli investimenti a reddito diversi da quelli da destinare all’Abruzzo disponendo che “le restanti risorse sono destinate dagli enti previdenziali all’acquisto di immobili adibiti ad ufficio in locazione passiva alle amministrazioni pubbliche, con modalità di attuazione che saranno stabilite da un Decreto di natura non regolamen-tare del Ministro del lavoro e delle politiche sociali di concerto con il Ministro dell’eco-nomia e delle finanze”.
• articolo 33 del citato decreto legge n. 98/2011, che ha previsto la creazione, pres-so il Ministero dell’economia e delle finanze, di una Società di gestione del rispar-mio (SGR), con il compito di istituire fondi di investimento finalizzati a partecipa-re a fondi immobiliari chiusi, già costituiti da enti territoriali o altri enti pubblici, nell’intento di valorizzare o dismettere il proprio patrimonio immobiliare disponibi-le. Tali fondi possono investire direttamente al fine di acquisire immobili in loca-zione passiva alle pubbliche amministrazioni. II comma 3 del predetto articolo, con riferimento agli enti pubblici di natura assicurativa o previdenziale, dispone che per gli anni 2012, 2013 e 2014, il 20% del piano di impiego dei fondi dispo-nibili previsto dall’art. 65 della legge n. 153/1969, è destinato alla sottoscrizione delle quote dei suddetti fondi.
• Il quadro macroeconomico
La tabella riportata in calce al presente paragrafo illustra le principali grandezze macroeconomiche sulla cui base sono state formulate le stime del preventivo in esame e che risultano elaborate internamente all’Istituto in sede dell’apposito osservatorio OPSE e mediante l’utilizzo del modello econometrico ModInail e delle ulteriori previsio-ni formulate dai principali Istituti di analisi economica. Inoltre, sono state considerate le esigenze di carattere gestionale e le dinamiche rilevate nell’ambito dei diversi settori di intervento.
La relazione illustrativa evidenzia anche come il quadro macroeconomico si sia anda-to velocemente deteriorando negli ultimi due mesi (novembre e dicembre 2011), prefigu-rando condizioni ritenute recessive per il 2012 e 2013.
In effetti, l’ISTAT ha rappresentato un’evoluzione del quadro macroeconomico instabile ed in peggioramento, certificando, da ultimo, un tasso di crescita congiun-turale negativo del PIL nel terzo trimestre ed un PIL tendenziale 2011 solo marginal-mente positivo. Le stesse fonti citate nella relazione concordano nel prevedere per il 2012 un’ulteriore riduzione del numero degli occupati ed un aumento molto con-tenuto delle retribuzioni per dipendente e della massa salariale complessiva in ter-mini nominali. In terter-mini reali, pur in presenza di aspettative di un calo del tasso di inflazione, tanto le retribuzioni per dipendente quanto la massa salariale complessi-va sono attese in calo.
L’Inail, come ha più volte evidenziato il collegio nei propri verbali, risente direttamen-te, ma con un ritardo di circa un anno, dell’andamento della congiuntura economica, in particolare nel flusso di entrate contributive, che risultano per la quasi totalità determi-nate in sede di autoliquidazione nel mese di febbraio.
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QUADRO MACROECONOMICO 2012 2013 2014
PIL 0,6 0,8 1,1
Inflazione 2 1,9 2
Retribuzioni Industria e Servizi 2,3 2,5 2,7
Occupazione – ULA totali 0,2 0,1 0,2
Fonte: stime osservatorio OPSE dell’INAIL su elaborazioni MODINAIL e dei principali Istituti di analisi economica, disponibili al mese di ottobre
Fonte: stime osservatorio OPSE dell’INAIL su elaborazioni MODINAIL e dei principali Istituti di analisi economica, disponibili al mese di ottobre