Col prevedere agli articoli 24, 102 e 103 rispettivamente la pari garanzia giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi83, il divieto d’istituire giudici speciali e la giurisdizione del Consiglio di Stato e degli altri organi di giustizia amministrativa per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi, il Costituente oltre ad accogliere e rendere intangibile dall’opera del legislatore ordinario la struttura del sistema di giustizia amministrativa “codificata” dal legislatore del 192484, adottò ufficialmente quale criterio fondamentale di riparto di giurisdizione quello fondato sulla concezione sostanziale
83 Che l’articolo 24 garantisca l’integrità della sfera giuridica del cittadino anche nei confronti dell’amministrazione è affermazione ormai pacifica in dottrina. Sul punto, tra i tanti, CANNADA BARTOLI E., La tutela giudiziaria del cittadino verso la pubblica amministrazione, Milano, 1964, p. 41; LESSONA S., Le guarentigie dei cittadini nei confronti della pubblica amministrazione, in Rivista
trimestrale di diritto pubblico, 1957, p. 1446, ove efficacemente si sottolinea che l’estensione ex articolo
24 del principio di difesa anche agli interessi legittimi “segna la parificazione qualitativa in senso
processuale tra tali situazioni giuridiche e i diritti soggettivi”; TROCKER N., Processo civile e Costituzione, Milano, 1974, p.137; CAMOGLIO, in Commento della Costituzione a cura di BRANCA G.,
sub articolo 24, Bologna, 1981, pp. 118 e ss.. Per una nozione generale di situazione giuridica soggettiva, CASSARINO S., Le situazioni giuridiche soggettive e l’oggetto della giurisdizione amministrativa, Milano, 1956, pp. 1 e ss.. Sulla relatività delle situazioni giuridiche soggettive si rinvia a MIELE G.,
Principi di diritto amministrativo, Padova, 1953, p. 61; ROMANO A., Giurisdizione amministrativa e limiti della giurisdizione ordinaria, Milano, 1975, pp. 206 e ss.; VACIRCA G., Riflessioni sui concetti di legittimità e di merito nel processo amministrativo, in Studi per cento cinquantenario del Consiglio di Stato, op. cit., p. 1586.
84 NIGRO M., Giustizia amministrativa, op. cit., p. 102, e già prima MIELE G., La giustizia
amministrativa, in Atti del Convegno celebrativo del centenario delle leggi amministrative di unificazione, Venezia, 1969, p. 37, qualificano la scelta del Costituente piuttosto imprudente.
dell’interesse legittimo e sulla distinzione di questo dal diritto soggettivo (criterio della causa petendi).
In tal senso, l’inserzione “sistemica e di principio”, come è stato affermato da autorevole dottrina85, dell’interesse legittimo nel testo costituzionale, manifestò l’intento del legislatore costituente di voler superare la tradizionale configurazione dell’interesse legittimo come posizione giuridica “ancillare” ed occasionalmente tutelata dall’ordinamento, e voler invece conferire al diritto soggettivo ed all’interesse legittimo una posizione in tutto e per tutto paritaria.
Nel testo costituzionale, infatti, si preferì parlare di “tutela nei confronti della
pubblica amministrazione” o “contro gli atti della pubblica amministrazione” e non
già di tutela per la realizzazione dell’interesse della pubblica amministrazione alla legittimità della sua azione.
La figura dell’interesse legittimo, pertanto, uscì chiarita e precisata dall’opera del Costituente, il quale ne sottolineò i caratteri e la rigorosa appartenenza alla sfera di un soggetto distinto dall’amministrazione, nel momento in cui questa possiede ed esercita un potere per il perseguimento dell’interesse pubblico e per il contemperamento di esso con l’interesse del privato86.
85 BACHELET V., La giustizia amministrativa nella Costituzione italiana, op. cit..
86 Giova, a tal proposito, riportare alcuni passaggi del dibattito che si sviluppò in sede di Assemblea Costituente in merito alla tutela dell’interesse legittimo. Nell’intervento nella seduta pomeridiana del 28 marzo 1947, G. CODACCI PISANELLI affermò: “quanto ai diritti e agli interessi, è notevole il fatto che
sia stata mantenuta una delle distinzioni teoriche, le quali hanno, anche nel campo pratico, conseguenze non indifferenti. Come è noto, specialmente nel campo del diritto pubblico, non sempre ad ogni dovere fa riscontro un diritto. L'ordinamento raggiunge i suoi scopi imponendo doveri ai quali non sempre fa riscontro una pretesa di altri e protetta in maniera così completa come avviene per il diritto. Mi basta accennare all'esempio dei doveri che vengono imposti dalla pubblica amministrazione, per esempio nei procedimenti che debbono precedere la emanazione degli atti amministrativi, procedimenti che implicano la osservanza di doveri e dal cui rispetto derivano per alcune persone particolari vantaggi, che non possono però essere considerati veri e propri diritti. Si è notato in passato che il limitare la difesa giurisdizionale ai soli diritti non accordava una sufficiente protezione ai cittadini, e allora si è cercato di giungere a proteggere anche queste aspettative, che dovevano rappresentare semplici vantaggi; vantaggi innegabili, ma che non potevano essere trascurati, se si fosse voluto raggiungere l'ideale della giustizia a cui uno Stato, che voleva ispirarsi al rispetto del diritto, doveva pur aspirare. L'articolo dice che «tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi». In questa maniera, si è provveduto ad assicurare la tutela giurisdizionale degli interessi, che trovano la loro protezione nella
Detta espressa previsione, tuttavia, non comportò alcuna presa di posizione da parte del Costituente sulla distinzione tra diritti soggettivi ed interessi legittimi.
Gli articoli della Costituzione che si riferiscono alle due posizioni giuridiche, infatti, non fecero (e non fanno) alcun riferimento agli elementi di differenziazione
legge. Ma, forse, l'espressione non è del tutto completa, perché vi sono anche alcuni vantaggi, alcune utilità particolari dei singoli, i quali non trovano la loro protezione in una vera e propria norma giuridica, ma nel buon uso del potere discrezionale. A questi particolari vantaggi è stata già accordata la tutela giurisdizionale e non ritengo che l'articolo abbia voluto toglierla”. Nell’intervento del 15 aprile
1947, invece, l’onorevole G. DOMINEDÒ affermò: “basteranno poche parole per dar conto di questo
emendamento che ha una portata essenzialmente tecnica. Io propongo che sia corretta la dizione dell'articolo 19, dove si parla di «diritti e interessi legittimi», formula che può assumere un significato restrittivo secondo il significato tecnico di interesse legittimo, come è comprovato dall'articolo 103 dello stesso progetto dove si adotta una dizione più lata: «diritti e interessi». Uguale formulazione io proporrei in sede di articolo 19, col significato, di includere e gli interessi legittimi e gli interessi discrezionalmente protetti e gli interessi semplici nel caso in cui per questi sussista possibilità di tutela giurisdizionale come nel caso dell'azione popolare. In tal modo si comprenderebbero gli interessi nel campo civile oltre che amministrativo, sempre che per essi sussista possibilità giuridica di agire, per il che mi richiamo all'emendamento che propone di contemplare in sede costituzionale il concetto di «abuso di diritto».Penso che la formula lata di «diritti e interessi» risulti la più appropriata, rispondendo a quella adottata anche nell'articolo 103, ed essendo certamente tale da non involgere il dubbio che con ciò si possa concedere azione nei confronti d'un interesse per il quale dall'ordinamento giuridico non emerga possibilità di agire. Questo dubbio è eliminato dalla circostanza che la dizione lata qui proposta ha invece una finalità specifica, servendo a menzionare tutte le diverse categorie di interessi, nei confronti dei quali vi sia una facoltà di agire, sia pure sfumata e graduata secondo le enunciazioni testè fatte. Se l'Assemblea non dovesse accedere a questa più lata terminologia, che mi pare conveniente e tale da escludere la possibilità di equivoci, in subordine accederei alla formula proposta dall'onorevole Codacci Pisanelli, cioè di «interessi giuridicamente protetti» anziché «interessi legittimi»”. Nella stessa seduta il
presidente della prima sottocommissione U. TUPINI, sintetizzò il problema affermando: “all'onorevole
Dominedò faccio osservare che la dizione principale contenuta nel suo emendamento è troppo lata e darebbe luogo ad una complessa casistica e a una serie notevole di incertezze e perplessità. La Commissione non crede di dover secondare, senza gravi preoccupazioni, una simile possibilità. Quanto alla dizione «interessi giuridicamente protetti», che rappresenta la subordinata nella quale l'onorevole Dominedò si rifugia, d'accordo con l'onorevole Codacci Pisanelli, faccio osservare, in linea di forma, primo: che se è un interesse giuridicamente protetto, intanto è un interesse legittimo; secondo: che la giurisprudenza — e l'onorevole Dominedò, che è un competente in materia, potrà darmene atto — ha sempre costituito un mirabile banco di prova per la concretizzazione di quello che suole chiamarsi «interesse legittimo». Lasciamo quindi anche per l'avvenire, senza inopportuni imbrigliamenti, il libero giuoco della funzione propria della giurisprudenza”.
tra le stesse ma, lo si ripete, sottolinearono solamente la necessità della loro tutela e dell’esistenza di istituti di carattere giurisdizionale a ciò deputati.
Ciò determinò due importanti conseguenze: la prima fu quella che il Costituente lasciò all’opera dell’interprete la classificazione delle situazioni giuridiche dei cittadini ora in diritti soggettivi, ora in interessi legittimi (con le ovvie conseguenze in termini di tutela giurisdizionale).
La seconda consistette nel fatto che il costituente, pur avendo accomunato diritti ed interessi nella “tutela giurisdizionale”, non volle che detta tutela fosse necessariamente sempre la medesima.
Nel disegno del Costituente, infatti, la tutela avrebbe dovuto certamente essere il più possibile efficace ed efficiente per tutti ma attuata in modo diversificato, in considerazione delle differenze esistenti tra diritto civile e diritto amministrativo (diversamente, il legislatore costituzionale avrebbe proceduto all’unificazione delle giurisdizioni).
In tal senso, lo si ripete, il Costituente non si limitò a far proprio il rigido dualismo delle giurisdizioni preesistente87 ma, costituzionalizzando la giurisdizione esclusiva e non escludendo la tutela dei diritti da parte del giudice amministrativo88,
87 In tal senso, NIGRO M., Giustizia amministrativa, op. cit., pp. 89 e ss., e PALADIN L., Problemi e
prospettive dei rapporti fra giudici ordinari e pubbliche amministrazioni, in Atti del Convegno Funzione amministrativa e funzione giurisdizionale: rapporti interferenze conflitti, Venezia, 1979, pp. 13 e ss.;
VERBARI G.B., Principi di diritto processuale amministrativo, Milano, 1992, pp. 23 e ss..
88 Dai lavori preparatori dell’articolo 103, si desume che se nella Seconda Sezione della Seconda Sottocommissione non si parlò affatto della giurisdizione esclusiva se non per sottolineare che la sua istituzione denotava ed al contempo attenuava le difficoltà e gli inconvenienti legati alla distinzione fra diritti soggettivi ed interessi legittimi, durante la discussione generale sui titoli IV e VI della Parte II della Costituzione, nella seduta pomeridiana del 12 novembre 1947, l’onorevole CACCURI osservò che “se
per particolari ragioni si vuol conservare la giurisdizione del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, è necessario che la materia propria di tali organi costituzionali sia limitata alla tutela degli interessi legittimi. Esclusa perciò la competenza esclusiva e restituite alla giurisdizione ordinaria le controversie di puro diritto oggi attribuite al Consiglio di Stato, va mantenuta la distinzione tra giurisdizione di interessi e giurisdizione di diritti, lasciando la prima agli organi giurisdizionali amministrativi e l’altra ai giudici ordinari”. Nella seduta pomeridiana del 21 novembre, l’onorevole GRASSI chiese che fosse
precisato nella Costituzione “quale è il compito di questa giurisdizione amministrativa e anche le materie
specialmente determinate dalla legge per la tutela dei diritti contro gli atti della pubblica amministrazione”. Gli onorevoli ADONNINO e PERRONE CAPANO proposero che si specificasse che
lasciò al legislatore ordinario un certo grado di libertà nello stabilire le modalità di protezione delle situazioni giuridiche soggettive.
Il Costituente era conscio, del resto, della relatività e storicità delle nozioni di diritto soggettivo e d’interesse legittimo.
A breve si vedrà come la maggior parte dei problemi in materia di riparto nell’attuale sistema siano derivati dalla difficoltà che ha avuto il legislatore d’individuare i limiti della predetta libertà.