Sistema dei certificati bianchi e conto termico

Nel dare attuazione alle direttive europee per la liberalizzazione dei mercati del- l’energia elettrica e del gas, la legislazione nazionale ([15] e [16]) ha stabilito che, nelle concessioni alle imprese distributrici di tali vettori, siano previste misure d’incremento dell’efficienza energetica negli usi finali, secondo obiettivi quantitativi annui da fissare con decreto. È stato così avviato un innovativo sistema di promozione e incentivazione dell’uso razionale dell’energia (certificati bianchi), divenuto operativo dal 2005.

Il sistema dei certificati bianchi (CB) è attualmente disciplinato dai due D.D. M.M. 20-7-2004: [29] per i distributori d’energia elettrica e [30] per quelli del gas naturale. Questi decreti sono stati successivamente modificati e aggiornati dal D.M. 21-12-2007 [31], dal D.M. 28-12-2012 [32], dal D.M. 11-1-2017 [33] e dal D.M. 10-5-2018 [34].

Il D. Lgs. 102/14 [35] evidenzia, all’art. 7, che il sistema dei CB costituisce il regime obbli- gatorio di efficienza energetica e dovrà garantire una quota, non inferiore al 60%, del- l’obiettivo di risparmio energetico nazionale cumulato da conseguire entro il 2020.

Gli artt. 3 di [29] e [30] riportano gli obiettivi quantitativi nazionali annui che dovevano es- sere conseguiti col meccanismo dei CB fino al 2009, mentre gli obiettivi per il triennio 2010-2012 sono stati fissati dall’art. 2 di [31] e quelli dal 2013 al 2016 sono stati stabiliti dall’art. 4 di [32]; gli obiettivi nazionali da conseguire nel periodo 2017-2020 sono deter- minati dall’art. 4 di [33], in coerenza con quanto previsto da [35]. Nell’ambito di questi obiettivi nazionali d’incremento dell’efficienza energetica, le Regioni devono determinare i rispettivi obiettivi e le modalità di raggiungimento; hanno inoltre la facoltà d’individuare propri obiettivi aggiuntivi di risparmio negli usi finali e di stabilire le modalità per il loro conseguimento.

Dal 2007 sono soggetti agli obblighi i distributori con più di 50.000 clienti finali al 31 dicembre di due anni prima (2017 per l’obiettivo da conseguire nel 2019); un successivo decreto estenderà l’obbligo a quelli con numero di clienti inferiore. Attualmente a ciascuno di questi distributori compete una quota dell’obiettivo annuo di risparmio pari al rapporto tra l’energia elettrica (gas) che ha distribuito nell’anno precedente all’ultimo trascorso (2017 per la quota 2019) e l’energia elettrica (gas) complessivamente distribuita in Italia, nello stesso anno, da tutti gli operatori soggetti all’obbligo.

Secondo gli artt. 4 di [29] e [30] e i successivi aggiornamenti, gli obiettivi annui sono con- seguiti mediante progetti che comportano una riduzione dei consumi d’energia primaria, attraverso misure e interventi d’incremento dell’efficienza energetica associati al rilascio di CB. Anche i risparmi realizzati attraverso interventi per rendere più efficienti le reti elettriche e del gas concorrono all’adempimento degli obblighi a carico delle imprese di distribuzione; per questi interventi, tranne la sostituzione dei trasformatori MT/BT a carico dell’utenza, non sono rilasciati CB.

Attualmente è previsto che le riduzioni annue nei consumi d’energia primaria, ottenute con un determinato progetto, concorrano al conseguimento degli obiettivi per un periodo pari alla sua vita utile, compresa tra 3 e 10 anni.

Gli artt. 5 stabiliscono che le tipologie delle misure e degli interventi ammissibili, ai fini del conseguimento degli obiettivi, sono quelle ora riportate nell’Allegato 1 di [34] con i relativi valori della vita utile durante la quale sono riconosciuti i CB, dando facoltà alle Regioni di prevedere tipologie integrative.

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I progetti, compresi quelli che prevedono l’impiego di fonti rinnovabili per usi non elettrici, sono ammessi solo se, alla data di presentazione, comportano un incremento dell’efficienza energetica e generano risparmi addizionali, di energia primaria non rinnovabile, rispetto ai sistemi e alle tecnologie standard disponibili sul mercato. In ogni caso non sono ammissibili i progetti per l’adeguamento a vincoli normativi o a prescrizioni di natura amministrativa, se non si adottano soluzioni energeticamente più efficienti rispetto a quelle prescritte, né i progetti di miglioramento dell’efficienza energetica negli impianti di generazione elettrica.

Il compito di valutare e certificare i risparmi conseguiti dai progetti ammissibili, nonché di definire i criteri e le modalità per il rilascio dei titoli di efficienza energetica (TEE) era ini- zialmente assegnato all’Autorità per l’Energia, mentre dal 2013 è stato trasferito al GSE. Per l’art. 7 di [33], questi titoli, denominati anche certificati bianchi (CB), sono emessi dal Gestore dei Mercati Energetici (GME) in numero proporzionale alla riduzione dei consumi di energia primaria, verificata e certificata dal GSE. Possono essere scambiati mediante contrattazione bilaterale tra le parti o sul libero mercato.

In tal modo si offre la possibilità ai distributori, che non hanno raggiunto i propri obiettivi di risparmio annuale, di acquistare i titoli mancanti per adempiere all’obbligo ed ai possessori, non soggetti ad obblighi o che hanno superato i propri obiettivi, di venderli ottenendone un vantaggio economico. Ciò consente, a quei distributori che dovrebbero sostenere elevati costi per la realizzazione in proprio dei progetti di risparmio, d’acquistare i certificati da soggetti che sostengono costi inferiori e che hanno l’opportunità o la convenienza a ven- derli, riducendo così il costo complessivo per il raggiungimento degli obiettivi nazionali annuali fissati.

In base all’art. 5 di [33], i progetti, predisposti ai fini del rispetto degli obiettivi di risparmio energetico negli usi finali, possono essere eseguiti:

 direttamente dai distributori, inclusi quelli minori esonerati dall’obbligo;

 da società controllate dai distributori;

 da società terze, operanti nel settore dei servizi energetici (SSE o ESCO), accredi- tate sulla base dei requisiti richiesti;

 da soggetti privati o pubblici che, per tutta la vita utile dell’intervento presentato, sono in possesso della certificazione prescritta o hanno nominato un esperto certifi- cato in gestione dell’energia oppure sono in possesso di un sistema di gestione dell’energia certificato.

L’attuale versione dell’art. 14 di [33] stabilisce che, ferma restando al 31 maggio di ogni anno la scadenza per l’adempimento relativo all’anno precedente, entro il 31 maggio e il 30 novembre ciascun distributore soggetto all’obbligo deve trasmettere al GSE un numero di CB equivalente all’obiettivo di risparmio energetico assegnatogli, maggiorato delle eventuali quote compensative.

Il GSE verifica, per ciascun soggetto e in ciascuna sessione, l’ottemperanza all’obbligo, comunicando ai Ministeri competenti, all’Autorità per l’Energia e al GME il numero di certificati ricevuti e l’esito della verifica. I distributori che non hanno pienamente soddisfatto il proprio obiettivo annuale ma hanno raggiunto almeno il 60%, possono compensare la quota residua di loro spettanza nei due anni successivi, senza incorrere nelle sanzioni.

L’Autorità per l’Energia applica le sanzioni ai soggetti inadempienti e provvede a comu- nicarle al GSE e ai Ministeri.

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L’art. 11 di [33], con le modifiche apportate da [34], prevede che i costi sostenuti dai distributori, per adempiere all’obbligo di risparmio negli usi finali, trovano copertura, per la parte non coperta da altre risorse, attraverso le tariffe per il trasporto e la distribuzione di tali vettori. I criteri di copertura sono stabiliti dall’Autorità in base all’andamento dei prezzi dei CB, definendo un valore massimo di riconoscimento che, fino agli adempimenti relativi al 2020, non può superare 250 € per ogni CB.

Quindi l’attuazione dei due decreti, sul risparmio energetico negli usi finali, comporta un incremento di costo sostenibile per gli utenti dei servizi di distribuzione, a fronte di benefici di varia natura, quali:

 riduzione dell’inquinamento ambientale associato all’energia primaria risparmiata;

 miglioramento della sicurezza nelle forniture, grazie alla minor crescita della do- manda finale;

 minori consumi per i soggetti beneficiari dei progetti di efficienza energetica. Dando seguito a quanto sopra riportato, l’Autorità per l’Energia ha provveduto ad emanare prima e aggiornare poi, tramite [8], le Linee Guida per la preparazione, esecuzione e valutazione dei progetti e per la definizione dei criteri e delle modalità per il rilascio dei CB. Tali Linee Guida, di nuovo aggiornate con [33] al fine di migliorare l’efficacia del meccanismo:

 individuano due diversi metodi di valutazione dei risparmi energetici conseguibili con le varie tipologie di interventi;

 definiscono la documentazione da trasmettere, sia in sede di presentazione dei progetti che ai fini della verifica e certificazione dei risparmi conseguiti, e quella da conservare, per consentire l’effettuazione, a campione, dei controlli di verifica nel dettaglio;

 stabiliscono le caratteristiche dei certificati bianchi, nonché i relativi criteri e moda- lità di rilascio.

Tenuto conto che la quantità d’energia risparmiata non può essere semplicemente misurata al contatore, i due metodi individuati di valutazione - standardizzata e a consuntivo - hanno lo scopo di:

 semplificare le procedure di quantificazione dei risparmi energetici che si possono ottenere dai progetti conformi alle finalità dei decreti;

 contenere i costi associati alle misurazioni richieste e alla successiva verifica dei risparmi;

 garantire il rigore e l’affidabilità delle quantificazioni.

I metodi si basano sul riconoscimento a posteriori dei risparmi conseguiti, trascorso un determinato periodo di funzionamento delle apparecchiature installate, e valorizzano i soli risparmi addizionali, rispetto a quelli comunque indotti dall’evoluzione tecnologica, dal mercato e dalla normativa. Per tal motivo è necessario un periodico aggiornamento dei metodi di valutazione, per tener conto dei cambiamenti che intervengono nel quadro di riferimento.

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Il metodo standardizzato quantifica il risparmio addizionale conseguibile con progetti, rea- lizzati dallo stesso titolare, per i quali sia dimostrabile: la ripetitività in contesti assimilabili e a pari condizioni operative; la non convenienza economica ad installare misuratori nei singoli progetti, a fronte del valore economico previsto per i CB ottenibili.

Riguardo alle tipologie d’interventi valutabili con questo metodo, l’Autorità ha prodotto in passato una serie di schede tecniche; ciascuna riportava le modalità e le procedure di calcolo del risparmio conseguibile attraverso la realizzazione di una specifica tipologia d’intervento. Per tale metodo di valutazione, l’art. 9 di [33] prevede che con decreto sia approvato e aggiornato periodicamente l’elenco delle schede disponibili, mediante le quali possono essere presentati i progetti. I soggetti ammessi possono proporre al GSE nuove tipologie di interventi da valutare con questo metodo, indicando la tecnologia di riferimento e l’algoritmo per la determinazione dei risparmi, basata sulla misurazione del campione rappresentativo.

Il metodo a consuntivo quantifica il risparmio addizionale, conseguito dal progetto, tramite una misurazione puntuale delle grandezze caratteristiche nella configurazione prima e dopo l’intervento. I risparmi di energia primaria sono certificati sulla base della misurazione, in conformità al progetto e al programma di misura sottoposti al GSE e approvati. Se il progetto non interviene su una configurazione esistente, il consumo di riferimento, rispetto al quale calcolare i risparmi, è quello della tecnologia standard disponibile sul mercato e/o quello limite consentito dalla normativa vigente.

Le Linee Guida definiscono, a seconda del metodo di valutazione applicabile, l’entità minima del risparmio annuo che deve produrre un progetto per poter essere considerato ammissibile; inoltre stabiliscono le procedure che il titolare deve seguire per richiedere al soggetto responsabile (GSE) la verifica e certificazione dei risparmi conseguiti dal progetto. È anche previsto che la verifica e certificazione dei risparmi possa essere svolta dalle Regioni, a seguito della stipula di convenzioni col soggetto responsabile.

Certificati i risparmi riconosciuti ad un progetto, il GME emette, a favore del titolare, i rela- tivi certificati bianchi (CB), del valore unitario pari ad 1 tep. Le Linee Guida, in seguito ai decreti legislativi attuativi delle direttive comunitarie sull’efficienza energetica negli usi finali [36] e sulla promozione delle fonti rinnovabili [19], prevedono attualmente quattro diversi tipi di CB, a seconda degli interventi realizzati:

 tipo I per risparmi di energia primaria attraverso la riduzione dei consumi di energia elettrica;

 tipo II per risparmi di energia primaria attraverso la riduzione dei consumi di gas naturale;

 tipo III per risparmi di energia primaria attraverso la riduzione dei consumi, diversi da quelli dell’energia elettrica e gas naturale, in tutti i settori tranne l’autotrazione;

 tipo IV per risparmi di energia primaria attraverso la riduzione dei consumi, diversi da quelli dell’energia elettrica e gas naturale, nel settore trasporti.

Le Linee Guida hanno pure stabilito che, in base al decreto d’aggiornamento [33], qualora al primo giugno di ogni anno l’ammontare dei CB non annullati, ancora in possesso dei soggetti ammessi alla realizzazione dei progetti, superi del 5% la somma degli obblighi

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nazionali per l’anno in corso, l’obbligo nazionale per l’anno successivo è incrementato della stessa quantità e il Ministero fissa la nuova ripartizione degli obblighi. Gli obblighi nazionali possono anche essere aggiornati entro la fine del 2019, se il Ministero accerta che l’ammontare dei CB emessi e di quelli previsti non è coerente col raggiungimento degli obblighi fissati.

Il decreto inoltre stabilisce che, in assenza di obiettivi nazionali per gli anni successivi al 2020 o in mancanza di altri strumenti per la tutela degli investimenti, dall’1-6-2021 il GSE provvederà a ritirare i CB associati ai progetti in corso, per ciascun anno della durata residua, assegnando ai titolari un contributo pari al loro prezzo medio di mercato nel quadriennio 2017-2020, decurtato del 10%.

Le Linee Guida ora vigenti sono state adeguate alle direttive impartite da [19], tenendo conto di quanto previsto da [35], con il supporto dell’ENEA e di RSE (Ricerca sul Sistema Energetico), sentita l’Autorità per l’Energia. Inoltre, per l’art. 6 di [32], dall’1-1-2014 hanno accesso ai CB esclusivamente progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizza- zione.

Nei primi tre anni d’obbligo, i risparmi certificati hanno coperto quasi il doppio degli obiettivi annuali assegnati; ma dal 2008, a seguito del loro aumento stabilito con [31], il risparmio annuo certificato è risultato inferiore al corrispondente obiettivo e questo divario è andato crescendo negli anni successivi. Ciò ha comportato una drastica riduzione del- l’iniziale eccedenza di CB, fino ad arrivare nel 2011 ad una situazione di carenza.

Per tale motivo, anche al fine di potenziare l’efficacia del sistema nel promuovere la realizzazione di nuovi interventi strutturali d’efficienza energetica, con l’aggiornamento [8] delle Linee Guida venne modificata la modalità di calcolo dei risparmi, introducendo un coefficiente di durabilità . Questo coefficiente teneva conto di quanto la vita tecnica di ciascuna tipologia d’interventi era superiore al periodo in cui si aveva diritto ai CB (vita utile) e serviva per moltiplicare i risparmi energetici conseguiti durante la vita utile, in modo da valorizzare anche i risparmi prodotti successivamente. Pertanto i CB riconosciuti durante la vita utile erano maggiori dell’energia primaria effettivamente risparmiata in tale periodo.

Le Linee Guida attuali [33] non prevedono più il coefficiente di durabilità, ma, come già accennato, hanno diversificato la vita utile a seconda della tipologia dell’intervento, evitan- do così il rischio di una sua sovraincentivazione.

Ora, inoltre, il proponente può richiedere, alla presentazione della domanda di accesso, che per metà della vita utile il numero dei CB riconosciuti sia moltiplicato per il coefficiente K1 =1,2, mentre per la restante metà sia moltiplicato per il coefficiente K2 =0,8, modulan- do in tal modo il numero dei CB ottenuti dal progetto durante la sua vita utile.

Da quando è stato avviato il meccanismo dei CB, quelli di tipo I sono risultati il 36% del totale, quelli di tipo II (inclusa la cogenerazione ad alto rendimento di cui si dirà in seguito) il 48% e quelli di tipo III poco più del 15%; le percentuali degli altri tipi sono state finora irrilevanti. Il vincolo imposto inizialmente ai distributori, sull’utilizzo dei diversi tipi di CB, spiega il loro andamento dei prezzi sul mercato nei primi due anni di contrattazione: ten- denzialmente decrescente quello dei CB di tipo I, con un valore medio intorno a 40 €/tep; quasi stabile quello dei CB di tipo II, con un valore medio intorno a 85 € /tep.

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Venuti meno tali vincoli dall’inizio del 2008, i prezzi di mercato dei CB di tipo I e II sono andati allineandosi a valori intorno a 65  70 €/tep, mostrando poi la tendenza ad una lenta crescita fino a raggiungere un valore medio di 104 €/tep nel 2015. Dall’anno successivo c’è stato un consistente progressivo aumento, con un valore medio oltre 240 €/tep nel 2017. Gli altri CB hanno avuto inizialmente una scarsa richiesta e ora, secondo quanto stabilito in [36], [19] e [33], i risparmi relativi ai CB di tipo III e IV sono equiparati a quelli del gas naturale (tipo II). Inoltre da ottobre 2017 sono state unificate le tipologie dei CB trattati sul mercato, come previsto dall’art. 16 di [33], e il loro valore medio è ancora cresciuto, arri- vando a superare i 400 €/tep all’inizio del 2018.

Per superare le criticità del mercato e i forti aumenti dei prezzi, con [34] sono state prese misure volte a stabilizzare gli scambi dei CB sul mercato, fornire un segnale di prezzo affidabile, rilanciare gli investimenti in efficienza energetica e ridurre l’impatto sulle tariffe, in modo da garantire l’economicità degli strumenti d’incentivazione. Così nel corso del 2018 il prezzo di mercato si è stabilizzato poco al di sopra di 250 €/tep, valore massimo che può essere riconosciuto dall’Autorità per stabilire la copertura dei costi attraverso le tariffe di trasporto e distribuzione.

L’Autorità aveva definito con [37] i criteri e le modalità per la verifica (fino al 2013) del conseguimento degli obiettivi annuali, da parte dei distributori obbligati, e fornito le direttive al GME per l’emissione e l’annullamento dei CB; tutto questo spetta ora al GSE. L’Autorità mantiene il compito di stabilire ed aggiornare i criteri e le modalità con i quali viene riconosciuto, ai distributori obbligati, il contributo tariffario per il raggiungimento degli obiettivi di risparmio.

In tale ambito, l’aggiornamento [38] definisce per ciascun anno:

 un contributo unitario di riferimento, ottenuto dalla media dei contributi definitivi negli ultimi due anni pesati per i rispettivi volumi globali di titoli scambiati (sia sul mercato che nelle contrattazioni bilaterali);

 un contributo unitario definitivo, a partire da quello di riferimento, tenendo conto in modo opportuno del suo scostamento rispetto al prezzo medio di mercato dei CB in quell’anno, ottenuto considerando in ciascuna sessione solo gli scambi a prezzi che non presentano variazioni superiori ad una prefissata percentuale rispetto al prezzo medio della sessione precedente.

Sui titoli consegnati entro il 30 novembre di ciascun anno è previsto un contributo in acconto pari al contributo definitivo dell’anno precedente, con conguaglio, in base al con- tributo definitivo, dopo la scadenza del 31 maggio successivo.

Sono ammessi al contributo tutte le tipologie di certificati consegnati da ciascun distri- butore, fino all’occorrenza dell’intero obiettivo a suo carico. Il contributo definitivo, per l’anno d’obbligo 2017, è fissato a 311,45 €/tep risparmiata, mentre il contributo di riferimento, per l’anno d’obbligo 2018, è di 250,54 €/tep.

Benché i CB non siano direttamente finalizzati alla realizzazione di impianti di pro- duzione energetica, tuttavia possono essere ottenuti anche tramite la costruzione d’impianti per la valorizzazione delle fonti rinnovabili presso gli utenti finali nonché d’impianti che, anche utilizzando in tutto o in parte fonti non rinnovabili, recuperano il calore e lo sfruttano sia nei processi industriali che nella climatizzazione degli ambienti e la produzione d’acqua calda sanitaria.

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Infatti l’Autorità ha pubblicato una scheda tecnica per la valutazione standardizzata dei risparmi attraverso la realizzazione di impianti fotovoltaici, con potenza inferiore a 20 kWe , e tre schede per la valutazione analitica dei risparmi tramite l’installazione di sistemi centralizzati di climatizzazione, di impianti di cogenerazione e di sistemi di teleriscal- damento nel settore civile [14].

Benchè il settore industriale sia escluso dal campo di applicabilità di queste ultime schede, dovendo fare delle valutazioni preliminari, si può ritenere che il loro utilizzo possa essere esteso, con piccole modifiche, a tale settore. Si tenga presente, al riguardo, che l’Autorità ha pure pubblicato altre schede per la valutazione di impianti con caldaie a biomasse, nel settore agricolo e civile, e di sistemi frigoriferi in ambito industriale. Anche l’art. 6 di [18] cita esplicitamente l’accesso ai certificati bianchi come forma di sostegno per gli impianti di cogenerazione ad alto rendimento, nonchè per gli impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento. Inoltre la stessa tabella delle tipologie d’interventi ammissibili, presente nell’allegato 1 di [34], riporta in modo esplicito il settore industriale.

D’altra parte l’art. 27 di [19] prevede che gli interventi per la produzione d’energia termica e per l’incremento dell’efficienza energetica siano incentivati:

 con un contributo costante sulle tariffe del gas naturale, se di piccole dimensioni;

 con il ricorso ai certificati bianchi, negli altri casi.

A tal fine è stato emanato il D.M. 28-12-2012 [39], noto anche come “conto termico”, che disciplina l’incentivazione della produzione termica da fonti rinnovabili, già ricordata in 4.2, e l’incremento dell’efficienza energetica, attraverso interventi di piccole dimensioni realizzati a partire dal 3-1-2013. Tale decreto è stato poi aggiornato dal D.M. 16-2-2016 [40], noto anche come “nuovo conto termico”. L’incentivo concesso è erogato in rate annuali costanti, per una durata massima di cinque anni, ed è alternativo ai CB. Il suo importo è calcolato come percentuale della spesa sostenuta, nel caso di interventi per incremento dell’efficienza, o facendo riferimento ad una produzione termica media annua