Il Sistema nazionale di innovazione

La nuova politica industriale del governo brasiliano, lanciata nel 2004 con la PITCE e proseguita con il recente Plano Brasil Maior punta in modo esplicito a rafforzare il Sistema Nazionale di Innovazione (SNI)⁹².

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Come ricordato da Lundvall (2007) il concetto di Sistema Nazionale di Innovazione si è diffuso negli anni ottanta a partire dal lavoro sul Giappone di Freeman (1987, 1994, 1995) ed altri contributi teorici come quelli dello stesso Lundvall e di Richard Nelson in Dosi et al (1988). Il concetto di SNI si propone di offrire un quadro analitico alternativo alla teoria economica neoclassica con particolare riferimento all‘analisi dei processi innovativi connessi alla crescita e allo sviluppo economico. Tale concetto è stato poi esteso, tra gli altri, dai contributi di Cooke (2003) che descrive il regional innovation system, e di Viotti (2001) che parla di learning

innovation system. Sebbene il livello di analisi, nazionale o regionale, sia differente, tutti questi contributi teorici

enfatizzano l‘approccio sistemico, ovvero l‘interazione tra i diversi agenti, o istituzioni, del sistema economico. In altre parole, il concetto di SNI ― si basa sulla premessa che comprendere le connessioni tra i diversi attori coinvolti nell‘innovazione è la chiave per migliorare la performance tecnologica‖ (OECD 1997, p 9).

Patel e Pavitt (1994), nel definire le componenti di un sistema nazionale dell‘innovazione, pongono l‘accento sulle istituzioni nazionali, le loro competenze e gli incentivi che possiedono per determinare il cambiamento tecnologico di una nazione. In particolare, le istituzioni che compongono un SNI sono le imprese, in particolare quelle che investono in attività innovative, le università e i centri di ricerca che forniscono la ricerca di base e attività di formazione, organizzazioni pubbliche e private che operano nella formazione, ed i governi che finanziano attività in grado di promuovere il cambiamento tecnologico.

Con riferimento al Brasile, i contributi di Silveira et al (2010) e Resende e Torres (2008) sono particolarmente interessanti. Gli autori mettono in relazione lo sviluppo di un SNI con la capacità di un paese di affermarsi sui mercati internazionali, concorrendo non tanto sul prezzo quanto sulla qualità. Paesi con un SNI maturo sono in grado di competere sui mercati internazionali con prodotti a media-alta tecnologia ed importano beni primari. Lo sviluppo di un SNI consentirebbe quindi ad un paese di ridurre la propria dipendenza dalle congiunture

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Come chiarito nei documenti dell‘ABDI (2007) che, come ricordato, è l‘organo creato per il coordinamento della PITCE, la politica industriale si propone di supportare un SNI così composto:

1. Un sistema di istituti di ricerca che producono conoscenza scientifica in collaborazione con le imprese e altri centri servizi e di supporto all‘infrastruttura tecnologica;

2. Un sistema di informazioni e di indicatori strutturato 3. Organismi di regolamentazione

4. Azioni di supporto finanziario

5. Attività di coordinamento sia dal mercato che dallo Stato.

La creazione e il consolidamento di un sistema nazionale di innovazione in Brasile riflettono, da un lato, l‘essere un paese di industrializzazione tardiva e, d‘altro lato, i differenti approcci di politica economica seguiti dai governi e di cui si è discusso nei precedenti paragrafi.

Le istituzioni che tuttora compongono il sistema nazionale di innovazione brasiliano sono state create tra gli anni cinquanta e settanta. Secondo Cavalcante (2009), la creazione del Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq) e della Campanha Nacional de Aperfeiçoamento de

Pessoal de Nível Superior (CAPES)⁹³ nel 1951 segna di fatto l‘inizio delle azioni governative

esplicitamente mirate ad appoggiare le attività di ricerca scientifica nel paese. Queste due organizzazioni rivestono un ruolo importante nel sistema scientifico e tecnologico brasiliano: il CNPq, agenzia legata al ministero dell‘istruzione, si occupa di finanziamenti alla ricerca scientifica e della formazione di ricercatori; la CAPES si focalizza sulle azioni di rafforzamento del sistema di istruzione superiore post-laurea (master e dottorati di ricerca). Nel 1967 è stata creata la Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), agenzia pubblica che finanzia la ricerca scientifica e tecnologica in università e nelle imprese. Nel 1973 fu istituita la Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA) un‘impresa pubblica che opera nel campo della ricerca scientifica agricola e che oggi impiega circa 3000 ricercatori. Oltre alle agenzie che si occupano direttamente di condurre o finanziare attività di ricerca, occorre ricordare alcune imprese pubbliche che al presente svolgono un ruolo importante nell‘ambito del SNI brasiliano, in termini di attività di ricerca e sviluppo, diffusione di

economiche internazionali negative, come nel caso del Brasile che, come visto nei precedenti capitoli, è un paese esportatore di beni primari.

93 Il Conselho Nacional de Pesquisa oggi è denominato Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e

Tecnológico, mentre Il nome odierno della Campanha Nacional de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível

Superior è Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior. Ambedue le organizzazioni tuttavia hanno mantenuto l‘acronino iniziale, rispettivamente CNPq e CAPES.

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conoscenze e finanziamento delle attività produttive. Tra queste, la Petrobras, fondata nel 1953, azienda petrolifera nazionale; la Banca nazionale di sviluppo (BNDES), fondata nel 1952, di cui parleremo approfonditamente nel prossimo capitolo; e nel 1969, la Empresa Brasileira de Aeronáutica (EMBRAER)⁹⁴, impresa a capitale misto con controllo statale, leader nel settore della produzione di aeroplani.

Tutte le organizzazioni ricordate finora sono state create quindi durante il periodo in cui in Brasile era svolta un‘intensa attività di politica industriale. Sebbene alcune di esse siano state fondate prima del Plano de Metas, che come ricordato segna l‘inizio dell‘attività di pianificazione industriale in Brasile, i piani di sviluppo industriale degli anni cinquanta e settanta hanno rafforzato l‘operatività e il coordinamento di queste organizzazioni.

Negli anni ottanta e novanta, quando il principale obiettivo dei governi è stato la stabilizzazione macroeconomica, il sistema nazionale di innovazione brasiliano si è evoluto molto lentamente⁹⁵ (Nassif 2007). In particolare, dal 1980 fino alla fine degli anni novanta molte delle principali istituzioni di politica industriale e per la scienza e la tecnologia hanno sofferto un continuo processo di riduzione delle risorse e del personale tecnico e, in alcuni casi, hanno visto mutare le proprie funzioni originarie (Suzigan e Furtado 2010). Ad esempio, il BNDES, nato come banca di sviluppo e quindi per finanziare investimenti di lungo periodo, negli anni novanta è stata l‘agenzia per le privatizzazioni.

Negli anni duemila, il sistema nazionale di innovazione brasiliano si presenta come estremamente complesso (Cruz e Mello 2006, Rodriguez et al 2008), e la cui complessità è stata arricchita dalla creazione nel 2004 della ABDI e del Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI) organo collegiale composto da circa trenta rappresentati dei ministeri, del BNDES e della società civile che propone gli indirizzi di politica industriale al Presidente della Repubblica (figura 4.2).

94 Sul ruolo che riveste la EMBRAER nell‘economia brasiliana in una prospettiva storica , si veda Goldstein

(2002)

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Figura 4.18. Il Sistema Nazionale di Innovazione brasiliano

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Suzigan e Furtado (2010) ritengono che l‘estrema complessità del sistema nazionale di innovazione brasiliano sia uno dei maggiori limiti alla corretta attuazione di un politica industriale, scientifica e tecnologica. Secondo gli autori, la creazione di un numero così elevato di istituzioni è frutto di un processo storico che, a partire dagli anni trenta, ha visto la proliferazione di organizzazioni nate per rispondere a determinate contingenze. Tuttavia, gli autori pensano che oggi molte di queste istituzioni abbiano limitate capacità di mobilitare risorse, amministrano una varietà di strumenti spesso in modo disarticolato, e le loro funzioni si sovrappongono creando difficoltà di coordinamento a livello governativo. Gli autori inoltre rilevano che gran parte di queste istituzioni sono state create in anni in cui le esigenze del sistema produttivo erano differenti da quelle attuali e, vista la lenta maturazione del SNI nelle ultime due decadi, esse non sono state in grado di aggiornarsi. In altre parole, esse sono ―invecchiate‖ (Suzigan e Furdato 2010, p 22). Negli anni cinquanta e settanta, l‘obiettivo di politica industriale era relativamente semplice: creare e sviluppare un settore industriale. Contrariamente, oggi si tratta di indirizzare la struttura produttiva, migliorare l‘efficienza, diffondere le innovazioni. Tuttavia, le istituzioni preposte alla politica industriale continuano ad operare con i vecchi schemi logici delle decadi precedenti.

Salerno e Kubota (2008, p 58) puntualizzano che le istituzioni create negli anni cinquanta, quando il focus delle politiche era la ―fabbrica‖, hanno difficoltà ad adattarsi allo scenario produttivo corrente e questo è molto visibile per i beni intangibili come il software e i marchi. Anche i materiali divulgativi del ministero della scienza e tecnologia sembrano rappresentare un‘idea vecchia del Brasile: dallo stereotipo ―mulatta, bichini bianco, e foto delle spiagge‖ si è passati allo stereotipo ―foresta amazzonica, sole, allegria‖, ma non vi è alcuna traccia della tecnologia brasiliana, della sua storia e delle ricadute scientifiche. Secondo Salerno e Kubota (2008), inoltre, i ministeri brasiliani hanno due problemi principali: a) mancanza di personale qualificato (ed è molto difficile assumere personale con competenze specifiche perché i concorsi pubblici richiedono competenza e conoscenze generiche, così come è molto difficile contrattare esternamente uno specialista); b) rigidità nella gestione delle risorse finanziarie, la cui mobilitazione richiede diverse autorizzazioni.

Un altro problema connesso alla complessità del SNI brasiliano è quello del coordinamento. ―Il Brasile non ha ancora risolto il problema del coordinamento delle politiche per l‘innovazione. Gli organi litigano tra di loro, e non è raro che tutti loro si considerino la testa del sistema, sia che si tratti di una banca di sviluppo, come il BNDES, che, per quanto importante possa essere, ovviamente ha (o dovrebbe avere) una missione, così come ha (o dovrebbe averne) una la Finep o i ministeri‖ (Salerno e Kubota 2008, p 59). In proposito,

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Viotti (2008) sottolinea che il basso livello di coordinamento tra le istituzioni che compongono il SNI brasiliano può compromettere l‘efficacia delle azioni governative. Un maggior coordinamento dovrebbe essere necessario non solo tra le istituzioni che si occupano in modo specifico di politica scientifica e tecnologica ma anche tra queste e le organizzazioni che operano in altri settori di attuazione. Sebbene la nuova politica industriale abbia introdotto alcuni organismi di coordinamento, come la ABDI, esse di mostrano ancora fragili nel loro operato. Più in generale, prosegue l‘autore, alcune istituzioni come la FINEP il CNPq e lo stesso Ministero per la Scienza e la Tecnologia dovrebbero passare attraverso un processo di riqualificazione con l‘obiettivo di aggiornare le loro competenze.

Cruz e Mello (2006), pur riconoscendo che negli anni della PITCE sono stati fatti dei progressi, attribuiscono i problemi di coordinamento al fatto che le iniziative di livello federale sono separate da quelle di livello statale. I programmi di livello statale e federale, infatti, sono elaborati e implementati separatamente e questo può portare alla sovrapposizione degli strumenti istituzionali e alla dispersione dei finanziamenti e dei progetti di policy. Inoltre, il BNDES, che è organo federale, opera in maniera indipendente dalle altre istituzioni federali (Rodriguez et al 2008)⁹⁶.

Nei prossimi paragrafi saranno descritte le principali caratteristiche del sistema nazionale di innovazione brasiliano. In particolare, sarà posta attenzione alla produzione della conoscenza scientifica e tecnologica (R&S) e alla sua commercializzazione. Saranno poi analizzati l‘innovazione delle imprese e il sistema educativo brasiliano, con particolare riferimento all‘istruzione terziaria e a quella post-laurea. Infine, verranno descritti i processi di interazione tra settore produttivo, Stato e università.

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Britto (2009, 155) conduce un‘analisi comparata delle politiche industriali e dei sistemi nazionali di innovazione nei BRICs. Secondo l‘autore, la mancanza di coordinamento delle politiche per la scienza e la tecnologia in Brasile può essere attribuita anche alle ―resistenze sociali‖ presenti nel paese riguardo le politiche industriali di lungo periodo. In altre parole, nel paese sussistono delle diffidenze nei confronti dei piani di politica industriale che permangono dagli anni della dittatura militare. Questo impedirebbe l‘elaborazione di piani di politica industriale di lungo periodo che consentirebbero un maggiore rafforzamento delle istituzioni che compongono il SNI brasiliano e, quindi, le loro capacità di coordinamento. Al contrario, un elevato grado di coordinamento, se paragonate al Brasile, è presente in quei paesi come la Russia che ha un passato di pianificazione comunista, e la Cina. Britto (2009) inoltre, ritiene che una delle principali differenze tra il SNI e quello degli altri paesi BRICs risieda negli ancora tenui legami tra Stato e, quindi, politiche industriali e per la scienza e la tecnologia, e sistema produttivo. In altre parole, l‘interazione tra questi due sub sistemi è relativamente troppo bassa.

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