Gli strumenti alternativi di adempimento presenti in Costituzione

3. Gli strumenti alternativi di adempimento presenti in Costituzione.

La mancata previsione a livello costituzionale della facoltà dello Stato di agire in via sostitutiva è stata vista da parte della dottrina quale vero e proprio divieto di istituire tale figura, dovendosi lo Stato limitare a fare uso dei soli strumenti espressamente previsti dalla Costituzione prima della riforma del Titolo V: tra questi, il potere di controllo sulle leggi e gli atti regionali, la proposizione di conflitti innanzi alla Corte Costituzionale, l’adozione di leggi

164 Sul concetto di autarchia, cfr. ROMANO S., Corso di diritto amministrativo, Padova, 1937, p. 84; ZANOBINI, Corso di diritto

amministrativo, Milano, 1958, p. 125; GIANNINI M. S., Lezioni di diritto amministrativo, Milano, 1959, p. 163. BERTI G., Controlli sostitutivi, Voce Enc. Del Diritto, Giuffrè, nel quale l’A. intendeva l’autarchia essenzialmente come capacità di

autoamministrarsi, di autodeterminarsi, di valutare con competenza esclusiva una particolare cerchia di interessi. L’autarchia o autonomia giuridico-politica è espressione della capacità di diritto pubblico propria degli enti territoriali esponenziali di tali interessi che corrispondono direttamente a bisogni collettivi e che riguardano anche lo Stato, il cui interesse supremo è realizzato dal raggiungimento dei pubblici fini , mediante la coordinazione e il contemperamento delle attività e degli interessi propri di ciascun ente.

165 Il d.d.l. n. 2444 si configura ancor più restrittivo delle competenze regionali rispetto alla precedente disciplina delineata dal decreto di trasferimento del 1972; a tal riguardo v. TOSATO G.L., op. cit., secondo cui le funzioni amministrative delegate alle Regioni hanno più carattere istruttorio o meramente esecutivo di direttive ministeriali; in riferimento al potere sostitutivo, prima riservato al Consiglio dei Ministri e solo per i casi di “persistente inattività”, nel ddl. n. 2444 viene attribuito direttamente al Ministero dell’Agricoltura e può essere esercitato anche nell’ipotesi di semplice “divergenza di valutazioni con gli organi dello Stato rispetto agli obiettivi da conseguire”. Si veda anche CASSESE S., in CONDORELLI, CASSESE e BARTOLE, Regioni e attuazione delle direttive comunitarie in agricoltura, in Le Regioni, 1973, p. 1182; BASSANINI F.,

cornice e l’esercizio della funzione statale di indirizzo e coordinamento166.

Come noto, infatti, l’ordinamento regionale risulta, sin dal principio, accompagnato dalla costante invadenza dello Stato negli ambiti propri dell’autonomia regionale, giustificata dalla necessità di assicurare la tutela di quelle esigenze unitarie ed infrazionabili costituenti quel limite di merito alla potestà legislativa regionale rappresentato dall’interesse nazionale167. L’introduzione di quest’ultimo all’interno del quadro costituzionale ha costituito il “fondamento per introdurre tutta una serie di meccanismi che si sono

sovrapposti alle linee di demarcazione dei confini dell’autonomia regionale, attenuandole sino a cancellarle”168.

a) Innanzitutto, si veda la funzione di indirizzo e

coordinamento169: quest’ultima non trovava copertura

costituzionale, ma ha trovato collocazione all’interno dell’ordinamento grazie all’opera della Corte Costituzionale170 che l’ha affermata tramite interpretazione estensiva dell’art. 5 Cost. e l’ha riconosciuta come potere dello Stato che lo ha poi legislativamente disciplinato all’articolo 17 della legge 281/1970171.

La funzione di indirizzo e coordinamento è stata considerata strategica per l’ordinamento, in quanto poteva consentire allo Stato di condizionare l’attività regionale in tutte le materie trasferite dettando, “in presenza di esigenze di carattere

unitario”, condizioni, criteri ed obiettivi che incidono direttamente

nei poteri delle Regioni e che li condizionano172. Posto il divieto di porre disposizioni di dettaglio che si risolvessero in vincoli troppo specifici e puntuali per l’attività regionale, la funzione si traduceva, tuttavia, in un potere che incideva profondamente nelle autonomie, nonostante il limite procedimentale173 della

166 Così SANDULLI A.M., I controlli sugli Enti locali nella Costituzione, in Riv. Trim. di Dir. Pubbl., 1972, p. 579.

167 PALAZZI F., voce Interesse nazionale (nella Costituzione del 1948), Enc. del Diritto, Giuffrè, in Annali (Tomo II), 2008, secondo la quale l’interesse nazionale “ha rappresentato un tassello fondamentale nella configurazione dei rapporti tra Stato e Regioni,

condizionando l’ambito di autonomia legislativa riconosciuto a queste ultime dalla Costituzione”; BARBERA A., Chi è il custode dell’interesse nazionale?, in Quad. costituzionali, 2001, n. 2;

168 BIN R., voce “Legge regionale”, in Dig. Pubbl., IX, Torino, 1994.

169 CARLASSARE L., L’indirizzo e coordinamento secondo la Corte Costituzionale, in Quad. reg. 1987; MELONCELLI, Indirizzo e

coordinamento delle attività amministrative regionali, in Enc. Giur. XVI, Roma, 1989; TRIMARCHI BANFI, Questioni formali in tema di indirizzo e coordinamento, in Le Regioni, 1990; FALCON, Questioni quasi nuove e questioni nuove in tema di indirizzo e coordinamento,

in Le Regioni, 1992.

170 Nella sentenza 4 marzo 1971, n. 39, la Corte costituzionale ha giustificatola funzione di indirizzo e coordinamento in quanto diretta ad assicurare, nelle materie trasferite alle Regioni, l’unità di indirizzo richiesta dal prevalere di “esigenze unitarie”. Nello stesso tempo, la medesima sentenza esclude che i poteri statali di indirizzo e coordinamento si possano risolvere “in una preventiva e generale riserva allo Stato di settori di materie”. Il fondamento costituzionale della funzione è stato successivamente individuato dalla Consulta in “un nucleo di fondamentali principi dell’ordinamento costituzionale” (C. cost. 15 dicembre 1983, n. 340) in cui domina il principio unitario sancito dall’art. 5 Cost.

171 L. 16 maggio 1970, n. 281, recante “Provvedimenti finanziari per l’attuazione delle Regioni a statuto ordinario”. Tale legge ha conferito al Governo la delega a trasferire alle Regioni, per settori organici di materie, le funzioni esercitate da organi centrali o periferici dello Stato nelle materie di cui all’art. 117 Cost. L’art. 17 comma 1 lett. a) così recitava: “nelle stesse

materie resta riservata allo Stato la funzione di indirizzo e di coordinamento delle attività delle regioni che attengono ad esigenze di carattere unitario, anche con riferimento agli obiettivi del programma economico nazionale ed agli impegni derivanti dagli obblighi internazionali”. Tale funzione è stata ampiamente riformata dall’art. 8 della L. 59/97 , con oggetto tendenzialmente generale, tale cioè da investire l’esercizio di ogni funzione regionale.

172 KLAUS D., Sussidiarietà, cedevolezza e proporzionalità: nuovi principi dell’ordinamento italiano, EDK, 2004.

173 A seguito dell’art. 8 della l. 59/1997 e della sentenza 408/1998 della Corte costituzionale, la funzione di indirizzo e coordinamento deve essere esercitata – nel rispetto del principio della collegialità – dal Consiglio dei Ministri, d’intesa con la

concertazione che la caratterizzava. E’ da ricordare, infatti, la prassi, avallata dalla giurisprudenza costituzionale174, concernente l’oggetto della funzione e consistente in atti di indirizzo e coordinamento volti a condizionare non solo l’attività amministrativa regionale, ma addirittura quella legislativa175.

La funzione in esame, tuttavia, non era in grado di colmare in concreto la mancata adozione, da parte delle Regioni, dell’atto di attuazione della normativa comunitaria il cui esito sarebbe stata la conseguente apertura di una procedura di infrazione a carico dello Stato.

a.1) La funzione di indirizzo e coordinamento e potere

sostitutivo176. Entrambi i congegni, la funzione di indirizzo e coordinamento e la potestà di sostituzione, sono nati per essere deputati alla salvaguardia di esigenze di carattere unitario e della responsabilità statale per l’adempimento degli obblighi comunitari. La dottrina ha cercato di giustificare la saldatura tra funzione di indirizzo e coordinamento e potere sostitutivo accomunando i due istituti da un’identità di ratio177 e di scopo rispondenti all’ “esigenza

di assicurare un profilo di coordinamento e di coerenza del sistema attraverso la fissazione di standard e criteri di operatività uniformi”178, nel perseguimento della tutela dell’interesse nazionale. In sostanza, essi trovano il loro fondamento costituzionale nel c.d. interesse nazionale previsto nell’impianto dispositivo della Costituzione del 1948 di cui all’art. 117. Essi rappresentano “i modi tipici in cui si

manifesta la prevalenza dell’interesse nazionale sulle ragioni dell’autonomia”179.

In teoria, i due istituti non sono fungibili, in quanto diversi sono i presupposti che ne giustificano la previsione, le finalità perseguite, i limiti cui è sottoposto il loro esercizio, la disciplina procedurale che fissa le modalità di esercizio dell’uno e dell’altro. Così, mentre la funzione di indirizzo e coordinamento risponde all’esigenza di garantire in via preventiva l’esercizio unitario delle funzioni amministrative di attuazione degli obblighi comunitari da parte delle Regioni, il potere sostitutivo, invece, costituisce un

Conferenza Stato-Regioni. L’intesa, però, non era obbligatoria nei casi di urgenza o quando, in caso di prolungati dissensi, il Governo assuma il parere non vincolante della Conferenza parlamentare per le questioni regionali.

174 La Corte Costituzionale ha chiarito che la funzione di indirizzo e coordinamento non poteva imporre nuove vincoli alle Regioni e che gli atti di indirizzo non sono altro che una migliore specificazione di vincoli già previsti in Costituzione all’autonomia regionale. In questo modo, la funzione sarebbe il “risvolto positivo” o “presupposto positivo” (L. VANDELLI, voce Interesse nazionale) del limite legislativo dell’interesse nazionale e per interventi statali nelle materie dell’at. 11 Cost.

175 CUOCOLO L., Gli interessi nazionali tra declino della funzione di indirizzo e coordinamento e potere sostitutivo del Governo,

www.cahiers.org; PALADIN L., Sulle funzioni statali di indirizzo e coordinamento nelle materie di competenza regionale, in Giur. Cost., 1971.

176 Nella cornice dei mutamenti apportati con la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, diverso è l’esito per entrambi gli istituti: mentre il potere sostitutivo è espressamente contemplato in Costituzione, la funzione di indirizzo e coordinamento non ha trovato alcuno spazio all’interno del Titolo V. Mentre con riferimento alla funzione di indirizzo e coordinamento, il legislatore dettò una disciplina generale diretta a regolarne le modalità di esercizio, non così avvenne per la sostituzione, introdotta, di volta in volta, per singole materie.

177 BIN R., La funzione di indirizzo e coordinamento – il potere sostitutivo, in BARBERA e CALIFANO (a cura di), Saggi e materiali

di diritto regionale, Rimini, 1997, in cui si parla di “saldatura” tra potere di indirizzo e coordinamento e potere sostitutivo.

178 BIN R., op. cit., p. 191.

rimedio esperibile dallo Stato per ovviare in via successiva ad un accertato inadempimento regionale da cui possa derivare una responsabilità per lo Stato; pertanto, presupposto legale per l’esercizio del potere sostituivo è l’accertato inadempimento, un non facere di atti che avrebbero dovuti essere adottati nel termine previsto.

In secondo luogo, il potere sostitutivo interviene solo nei confronti degli enti inerti, l’indirizzo e coordinamento, invece, ha efficacia generale e può trovare giustificazione nelle più diverse situazioni di esigenze oggettive.

Non sono mancate, peraltro, pronunce della Corte Costituzionale che, in nome della responsabilità dello Stato di fronte alla Comunità europea, hanno giustificato un potere di indirizzo e coordinamento non limitato alla sola fissazione dei principi che servissero da guida all’amministrazione regionale, ma lo hanno spinto fino alla regolamentazione puntuale e dettagliata della materia180. Questo orientamento giurisprudenziale ha finito, così, per confondere e sovrapporre la funzione di indirizzo e coordinamento con l’intervento sostitutivo dello Stato intervenendo però un momento anteriore all’inadempimento secondo lo schema del potere sostitutivo.

In altre occasioni, la Corte ha giustificato la previsione di poteri sostitutivi statali posti a sanzione dell’inosservanza di prescrizioni dettate con atti di indirizzo e coordinamento sulla base dell’assunto che quest’ultima funzione, in ragione della sua natura preventiva, può essere portata a concretezza proprio grazie all’intervento dei poteri sostitutivi181.

b) Il conflitto di attribuzioni di cui all’art. 134 Cost. Lo studio di tale strumento ha sottolineato l’inidoneità a porsi come rimedio avverso l’inattività regionale nelle materie interessate dalle direttive o regolamenti comunitari182. Pur costituendo uno strumento repressivo attraverso il quale sia possibile pervenire al formale accertamento che l’inerzia serbata da una Regione sia illegittima, non elimina il vuoto determinato da tale inerzia. Inoltre, l’inerzia delle Regioni mal si attaglia come presupposto del conflitto di attribuzioni diversamente ammissibile per la lesione della sfera di attribuzioni costituzionali.

c) Lo scioglimento anticipato del Consiglio regionale,

a norma dell’art. 126 Cost183.In riferimento allo scioglimento del Consiglio regionale, esso rappresenta un intervento repressivo sulle Regioni che non colpisce esso stesso i singoli atti (anche se può accompagnarsi ad un intervento caducatorio degli atti). Secondo il precedente dettato dell’art. 126 Cost., il consiglio regionale può

180 Si vedano, a tal proposito, Corte Costituzionale n. 177 del 7 luglio 1986, con commento di SALA G., Autonomie speciali e

poteri statali di sostituzione, in Le Regioni, 1987; MOR G., Poteri sostitutivi nei confronti delle U.S.L. e Regioni: l’indirizzo e coordinamento si consolida ma entra in un vicolo cieco, in Giur. Cost., 1986.

181 CARETTI P., L’indirizzo e il coordinamento nella più recente giurisprudenza della Corte Costituzionale, in Le Regioni, 4/1992.

182 Fra i rimedi, previsti a livello costituzionale, suggeriti in alternativa al potere sostitutivo statale sono stati segnalati lo scioglimento del Consiglio regionale, il conflitto di attribuzioni fra Stato e Regione inadempiente e l’adozione di decreti legge. Su queste ipotesi v. A. D’ATENA, L’esecuzione e l’attuazione delle norme comunitarie fra Stato e Regioni, in Giur. cost., 1979.

Contra C. PINELLI, Stato, Regioni e obblighi comunitari, in Diritto e società, 1980.

183 CONSORELLI, Le Regioni a statuto ordinario e la riserva statale in materia di rapporti internazionali, in Pol. Dir., 1973; CARBONE, Il ruolo delle Regioni nella elaborazione ed attuazione degli atti comunitari, in Foro it., 1973.

essere sciolto i) quando compia atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge o non corrisponda all’invito del Governo di sostituire la giunta o il presidente che abbiano compiuto analoghi atti o violazioni; ii) quando per dimissioni o per impossibilità di formare una maggioranza, non sia in grado di funzionare; iii) per ragioni di sicurezza nazionale.

Esso consentiva la sostituzione del Consiglio mediante un commissario straordinario o una Commissione straordinaria, nominata dal Presidente della Repubblica, con o specifico compito di adottare sia gli atti di ordinaria amministrazione di competenza della Giunta sia gli atti improrogabili di pertinenza del Consiglio regionale. Prima facie, la Commissione sembrava pienamente legittimata a porre in essere i provvedimenti necessari a far cessare la situazione di inadempimento nei confronti della Comunità europea.

Tuttavia, lo scioglimento del Consiglio, secondo il disposto dell’articolo 126 della Costituzione, si verificava ove il Consiglio regionale avesse compiuto “atti contrari a Costituzione” e “gravi

violazioni di legge”. Entrambe le espressioni fanno comunque

riferimento a violazioni gravi; per quanto riguarda la prima, le lesioni di un singolo atto devono essere così qualificanti da incidere sulla Costituzione piuttosto che risolversi in isolati comportamenti illegittimi insuscettibili di turbare l’equilibrio generale dei rapporti fra lo Stato e le Regioni184.

Quanto, invece, alle gravi violazioni di legge, si è sostenuto che esse possano consistere “non solo nelle azioni, ma anche nelle

omissioni dei Consigli regionali ove questi collegi non adempiano ai doveri che sono loro imposti dalle norme legislative o anche costituzionali”185; nel qual caso il problema dell’adempimento agli obblighi comunitari poteva essere risolto dall’amministrazione straordinaria di cui all’art. 126 Cost; anche in tale ipotesi, l’adempimento all’adozione dell’atto necessario poteva essere messo in pericolo da un eventuale rifiuto da parte del nuovo Consiglio.

In altri termini, occorre concludere affermando che lo scioglimento del Consiglio regionale si configura come extrema ratio in quanto ad esso non poteva procedersi ogniqualvolta vi fosse stata una mancata attuazione della normativa comunitaria186, che costituiva ad allora ipotesi frequente. In buona sostanza, non sembra ipotizzabile l’utilizzo dell’art. 126 nell’ipotesi di inerzia nell’attuazione dei vincoli dell’Unione europea.

Alla luce di quanto sopra esposto, il potere sostitutivo si presentava come l’unico strumento in grado di poter evitare la responsabilità dello Stato attraverso l’espressa adozione, da parte dello Stato, dell’atto doveroso.