La valutazione delle misure di contrasto alla povertà: il caso del SIA/REI

Dipartimento di Scienze Politiche

Corso di Laurea in

Sociologia e Management dei Servizi Sociali

Tesi di Laurea

La valutazione delle misure di contrasto alla

povertà: il caso del SIA/REI

Relatore:

Ch.mo Prof. Tomei Gabriele

Candidata:

Ciappellano Valeria

N. matricola 541576

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INDICE

INTRODUZIONE

CAPITOLO I

CONTRASTO ALLA POVERTA‟ ATTRAVERSO I TRASFERIMENTI

MONETARI CONDIZIONATI

I.1 Strategie di protezione sociale e contrasto alla povertà ... 8

I.2 La condizionalità come componete chiave per ridurre la povertà ... 12

I.3 Il disegno di programmi di trasferimento monetario condizionato ... 19

I.3.1 Le dimensioni e i meccanismi della condizionalità ... 21

I.4 L‟efficacia delle misure di trasferimento monetario con condizionalità nei paesi in via di sviluppo ... 25

I.5 Uso delle condizionalità nei programmi di welfare: argomenti a favore o contro . 28 I.6 La teoria dell‟implementazione alla base degli schemi di trasferimento monetario condizionale ... 30

CAPITOLO II

VALUTAZIONE DI TRASFERIMENTI MONETARI CONDIZIONALI

II.2 La valutazione ex ante: decidere in fase di programmazione ... 35

II.2.1 Metodi basati sul consenso degli esperti ... 36

II.3 La valutazione in itinere: modificare le scelte durante la fase dell‟implementazione ... 38

II.4 La valutazione ex post: analizzare gli impatti dopo l‟attuazione ... 40

II.4.1 L‟approccio controfattuale ... 41

II.4.2 Approccio basato sulla teoria ... 46

II.4.3 Approccio realista ... 48

II.4.4 Approccio partecipativo ... 50

II.5 Revisione di studi valutativi sull‟impatto di programmi di trasferimento monetario condizionato attivati nei paesi dell‟area OCSE ... 52

II.6 Analisi valutativa degli impatti di programmi di TMC nei paesi in via di sviluppo ... 57

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CAPITOLO III

LE MISURE DI CONTRASTO ALLA POVERTA‟ IN ITALIA

III.1 Le strategie di intervento in Italia ... 61

III.2 Rivisitazione delle esperienze più significative ... 64

III.3 La valutazione delle politiche di contrasto alla povertà ... 76

III.4 Analisi della misura Sostegno per l‟inclusione attiva “SIA” ... 78

III.4.1 Il lavoro di valutazione sul SIA condotto dall‟Alleanza contro la povertà ... 81

CAPITOLO IV

VERSO IL REI “REDDITO DI INCLUSIONE”

IV.2 I primi dati sul Reddito di Inclusione... 104

IV.3 Comparazione degli elementi di cambiamento tra la misura “SIA” e “REI” .... 105

IV.4 Il dibattito sul post-REI e sul Reddito di cittadinanza ... 114

CONCLUSIONI

BIBLIOGRAFIA

SITOGRAFIA

NORMATIVE

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INTRODUZIONE

Le misure nazionali e locali di contrasto alla povertà introducono sempre più frequentemente meccanismi di condizionalità. La questione della condizionalità nei programmi sociali di trasferimento monetario è stata ed è attualmente molto dibattuta nell‟ambito dei paesi in via di sviluppo, spesso senza una chiara consapevolezza di cosa consista la condizionalità, quali ne siano le forme, i limiti e quali evidenze offrano le valutazioni degli innumerevoli programmi di TMC (Schuring, 2010). A fronte di tale premessa il lavoro di seguito presentato è volto ad analizzare il tema delle misure di trasferimento monetario condizionale (TMC), poiché oggi giocano un ruolo chiave nelle strategie anti-povertà di molti paesi. La caratteristica principale di tali misure è la previsione di specifiche condizioni comportamentali, che i beneficiari si impegnano a rispettare, come presupposto necessario per accedere al trasferimento economico. I programmi di TMC sono quei programmi che hanno il duplice scopo: di ridurre gli attuali livelli di povertà trasferendo risorse monetarie ai poveri e di ridurre la povertà futura attraverso il sussidio di investimenti in capitale umano (Fiszbein, Schady, 2009). I motivi sono tanti per cui vengono inserite le condizionalità nei programmi che prevedono trasferimenti monetari e una delle motivazioni più comuni è quella di ridurre le distorsioni e i disincentivi all‟occupazione derivati da schemi di TM e cioè ridurre la dipendenza dal welfare e la trappola della povertà.

Inoltre, si è interessati a conoscere come il sistema di welfare italiano ha affrontato e affronta il fenomeno della lotta alla povertà in un contesto in cui i tassi di povertà tendono sempre più ad aumentare. Il fenomeno della povertà, negli ultimi anni, ha raggiunto segmenti di popolazioni prima ritenuti immuni, generando una significativa crescita dei livelli di povertà assoluta. Pertanto di fronte a tale situazione l‟obiettivo del lavoro è quello di capire quali sono state e quali sono gli strumenti messi in atto per contrastare la povertà.

Il presente lavoro è strutturato nel seguente modo.

Nel primo capitolo si illustrano le strategie e le idee chiave alla base degli schemi di trasferimento monetario, le assunzioni alla base della previsione di condizionalità per il mantenimento del beneficio, il disegno e i meccanismi per la progettazione delle condizionalità nei programmi di trasferimento monetario e i vantaggi o svantaggi

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associati alla condizionalità nell‟area delle politiche per l‟occupazione e per il contrasto alla povertà. Il termine “condizionalità” non ha una definizione unanime e non viene utilizzato in modo universale in tutto il mondo, pertanto nel presente lavoro si adotterà la seguente definizione: “condizione legata all‟adozione di determinati comportamenti, a volte correlata all‟ottenimento di determinati risultati, richiesta alle famiglie e/o individui che ricevono trasferimenti monetari per il contrasto alla povertà” (Schuring, 2010).

Nel secondo capitolo si esamina il tema della pratica valutativa presentando i principali approcci e metodi, tenendo conto del diverso momento in cui essa può trovare applicazione: in fase di programmazione (ex ante), durante la messa in opera (in itinere) o al termine (ex post) di politiche di interventi. Particolare attenzione è stata posta ai modelli di valutazione d‟impatto, nello specifico si sono approfonditi gli approcci basati sulla teoria, l‟approccio realista, partecipativo e controfattuale (RCT). Nella misurazione dell‟impatto non basta analizzare la correlazione tra eventi, poiché processi spontanei e azioni esterne continuano a influenzare le variabili pertanto non è possibile limitarsi a considerare l‟effetto come differenza tra prima e dopo, ma occorre considerare l‟effetto di un intervento (o di una politica) come la differenza tra quanto si osserva in presenza dell‟intervento (il fattuale) e quanto si sarebbe osservato in sua assenza (il controfattuale). Pertanto per individuare il controfattuale su uno stesso oggetto nel medesimo momento si ricorre al Randomized controlled trial (esperimento controllato randomizzato), che si basa sull‟osservazione di un gruppo sperimentale e un gruppo di controllo, che grazie alla randomizzazione si potranno comparare gli effetti, sia in presenza che in assenza, dell‟intervento. In questa parte dell‟elaborato si analizzeranno, con il supporto della letteratura internazionale, quelli che sono stati i risultati generati da programmi di trasferimento monetario condizionale attutati sia nei paesi dell‟area OCSE che nei Paesi in via di sviluppo. In riferimento all‟analisi dei programmi dei paesi dell‟area OCSE sono stati analizzati i risultati di una review realista svolta sui trasferimenti monetari finalizzati a garantire un reddito adeguato e/o incentivare gli studi di minori in famiglie a basso reddito volti a integrare il reddito di famiglie a rischio di povertà o povere, tra cui il programma “New Deal for Lone Parents” e il programma “Tempory Assistance to Needy Families”. Per quanto concerne l‟analisi di lettura sui

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risultati, condotta sui programmi sperimentati nei Paesi in via di sviluppo si sono presi in considerazione i programmi quali Progresa attuato in Messico, Balsakhi sperimentato nelle città di Mumbai e Vadodara.

Nel terzo capitolo è stata tracciata una panoramica delle esperienze più significative di misure volte a contrastare la povertà messe in atto in Italia. L‟analisi ripercorre gli interventi del Reddito Minimo di Inserimento (RMI), Reddito di cittadinanza (RdC), Reddito di base (RdB), Reddito di Garanzia (RG), fino alla Carta acquisiti o Nuova social card. Questo capitolo si concluderà con l‟analisi della misura denominata Sostegno per l‟inclusione attiva “SIA” illustrando la misura nei suoi aspetti strutturali, seguito dall‟analisi dei risultati sulla valutazione del primo anno di implementazione della misura commissionato dall‟Alleanza contro la povertà. Il SIA è una misura nazionale di sostegno per le persone in condizioni di povertà, il cui obiettivo è quello di permettere a tutti l‟acquisto di beni e servizi ritenuti decorosi sulla base degli stili di vita prevalenti. Il sostegno economico non è incondizionato, il beneficiario si impegna a perseguire obiettivi di inclusione sociale e lavorativa. I risultati sulla valutazione della misura che si analizzeranno sono stati ottenuti dallo studio condotto da un team di ricercatori e da una rete di rilevatori locali referenti delle organizzazioni che fanno parte dell‟Alleanza contro la povertà. Lo studio poneva al centro dell‟attenzione l‟adeguatezza dei processi di rafforzamento amministrativo e di infrastrutturazione dei servizi sociali degli Ambiti Territoriali Sociali (ATS), prerequisiti essenziale per una efficace azione della misura di contrasto della povertà.

La scelta di inserire nella trattazione l‟argomento sul “SIA” è dettata dal fatto che quest‟ultimo ha fatto da apripista nei confronti dell‟attuale misura di contrasto alla povertà denominata Reddito di Inclusione “REI”, oggetto di interesse del quarto capitolo. Il SIA ha rappresentato una misura “ponte” di accompagnamento e messa a regime in Italia di tale schema, infatti quello che prima si chiamava Sostegno per l‟inclusione attiva “SIA” oggi si chiama Reddito di inclusione “REI”.

Nel quarto capitolo si analizza la misura del “REI”, esponendo i contenuti principali e comparando alcuni elementi di cambiamento tra la misura del “SIA” e del “REI”.

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La comparazione si riferisce sia alla configurazione della componente passiva, ovvero del trasferimento monetario, che della componente attiva, ossia l‟inserimento sociale e/o lavorativo della misura.

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CAPITOLO I

CONTRASTO ALLA POVERTA’ ATTRAVERSO I

TRASFERIMENTI MONETARI CONDIZIONATI

I.1 Strategie di protezione sociale e contrasto alla povertà

Per garantire ai cittadini maggiore sicurezza, minore diseguaglianza e minore povertà, i sistemi di welfare combinano diverse forme di intervento tra cui trasferimenti monetari, benefici fiscali (che sono trasferimenti monetari indiretti) e prestazioni sotto forma di servizi (Pennacchi, 2008 : 343). Gli schemi di “reddito minimo garantito”, soprattutto nella versione di “reddito di cittadinanza” e altre misure di sostegno al reddito, come i trasferimenti monetari condizionali (TMC o in inglese Conditional Cash Transfer – CCT) rientrano tra le più ampie strategie di lotta all‟esclusione sociale attuate nei sistemi di welfare avanzato. Le misure di TMC, sono schemi rivolti a beneficiari selezionati che si trovano in stato di disoccupazione e/o privi di adeguato reddito verificati sulla base della “prova dei mezzi”1, e prevedono il rispetto di alcune condizioni per poter fruire del beneficio. Gli schemi di trasferimento monetario condizionale (TMC) vanno predisposti tenendo in considerazione il modello di Welfare State di riferimento che, a seconda dei casi, può adottare un principio universalista, attribuendo prestazioni incondizionate all‟intera popolazione, o un principio selettivo, individuando il target dei potenziali beneficiari mediante la valutazione della presenza o meno di determinate condizioni economiche e/o sociali, caratteristiche anagrafiche, condizione occupazionale e precedenti anni di attività lavorativa. In numerosi contesti nazionali, tra cui quello italiano, si utilizzano schemi di protezione sociale misti a seconda della natura delle prestazioni erogate. Tra le misure di natura selettiva rientra il reddito minimo garantito poiché è riservato ai cittadini che versano in stato di necessità economica, in quanto non dispongono di un reddito in grado di soddisfare i bisogni primari e i beneficiari vengono identificati sulla base della “prova dei mezzi” (Petrotta, 2008). Il reddito minimo garantito può essere corrisposto come trasferimento monetario (minimo vitale) o abbinato al sistema fiscale sotto forma di deduzioni, assegni integrativi o esenzioni. Tra gli

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Il termine “prova dei mezzi” indica l‟attestazione delle condizioni economiche dei cittadini, al fine di indirizzare la spesa verso chi manifesta maggiori bisogni.

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schemi di natura universalista più noti, Petrotta (2008) riferisce la formulazione del dividendo sociale proposta da Atkinson (1998). Quest‟ultima consiste in uno schema di minimo vitale, destinato a sostituire i trasferimenti del sistema di previdenza, abbinato ad uno schema di tassazione personale sul reddito ad imposta unica (basic income/flat rate). L‟economista britannico, di fronte a dinamiche evolutive dell‟economia che tendono all‟esclusione più che all‟inclusione sociale, avverte l‟esigenza di riconoscere a tutti i cittadini condizioni basilari per la partecipazione alla vita collettiva: il minimo vitale può essere inteso come l‟espressione monetaria del diritto alla cittadinanza. Petrotta (2008) mette in luce i limiti e i vantaggi delle due impostazioni, selettiva e universalista, alla base dei sistemi di protezione sociale. Il principale vantaggio dell‟impostazione selettiva dei TMC è quello di essere considerati più efficaci nella lotta alla povertà, in quanto ha una maggiore capacità di indirizzare gli interventi a favore dei soggetti individuati come beneficiari, presenta una maggiore efficacia in termini di equità e i costi complessivi per la misura sono minori. Di contro i limiti di tale impostazione sono la possibilità di dar luogo ad un trade-off (una scelta)tra riduzione della povertà e riduzione della disoccupazione (solo per sussidi a disoccupati), corretta individuazione degli aventi diritto alle prestazioni, poca efficacia dei meccanismi di controllo, invasione della privacy da parte della burocrazia, stigma sociale, creazione di fenomeni di “trappola della povertà” 2 (Petrotta, 2008 : 352).

Per l‟impostazione universalista (dividendo sociale, sussidio minimo incondizionato, universal basic income) i principali vantaggi emersi sono quelli di favorire maggiori incentivi alla mobilità, maggior ricorso al lavoro flessibile, minori costi amministrativi e di gestione, rispetta i principi di giustizia sociale, minori frodi fiscali, garanzia e promozione delle libertà individuali (Petrotta, 2008 : 353). I limiti che emergono sono la mancanza di parametri di natura patrimoniale, risulta non adeguato a tutelare i bisogni multiformi (es. legati all‟età, disabilità, ecc.), alti costi

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Con il termine “trappola della povertà” si intende una situazione in cui le persone con redditi bassi non vengono incentivate a cercare lavoro perché ogni reddito addizionale determinerebbe la perdita di benefici sociali e aumenti delle imposte. Un individuo che riceve redditi addizionali potrebbe trovarsi in una situazione peggiore di quella precedente, in quanto i suoi redditi da lavoro dovrebbero essere tassati e i sussidi dello Stato andrebbero ritirati. Questo potrebbe peggiorare la situazione economica dell‟individuo (http://www.ilsole24ore.com/art/impresa-e-territori/2013-01-09/andor-italia-rischio-poverta-064044.shtml).

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che tendono nel tempo ad una lievitazione della spesa, inoltre vi è il rischio di incorrere a un‟economia sommersa e evasione fiscale se si alzano le aliquote contributive (Toso, 2001 in Petrotta, 2008 : 356). L‟esito positivo di una politica di trasferimento dipende in gran parte dal sistema culturale, ovvero dal sistema di credenze, atteggiamenti e valori del paese in cui si attua (Leone et al., 2015). L‟uso di trasferimenti monetari e di credito d‟imposta rivolti alle persone che svolgono lavori retribuiti ma con bassi redditi sono sempre più in aumento nei paesi ricchi e molti studi (Blank, Card e Robbins 2000; Meyer e Rosenbaum 2002; Hoffman e Seidman 2003; Hotz e Scholz 2003; Eissa e Hoynes 2006; Leigh 2010; Meyer 2010; Chyi 2012; Chetty, Friedman e Saez 2013) sul credito d‟imposta sul reddito, sono stati realizzati per verificare quanto sono efficaci questi programmi nel ridurre la povertà e aumentare l‟occupazione riducendo i lavori con bassi salari (Kenworthy, 2015). L‟esperienza degli Stati Uniti e del Regno Unito mette in luce che, «in un‟economia con sindacati deboli e regolamentazioni limitate sul mercato del lavoro, il sussidio condizionato all‟occupazione aumenta l‟occupazione delle persone collocate nella fascia più bassa del mercato del lavoro, ma probabilmente riduce anche i livelli salariali della fascia più bassa. Complessivamente, sembra aumentare i redditi assoluti delle famiglie di fascia più bassa» (Kenworthy, 2015 : 4). L‟analisi comparata offre un scarso supporto nell‟affermare che i sistemi di welfare in questi paesi siano particolarmente efficaci nel generare maggiori livelli di occupazione, nell‟aumentare i redditi tra le famiglie di fascia bassa o nell‟abbassare i tassi di povertà relativa. Si può citare il caso della Germania caratterizzata da una forte contrattazione collettiva e al contempo da una riduzione dei livelli salariali e dei redditi delle famiglie di fascia bassa (ibid. : 4). La Germania ha adottato politiche di welfare orientate all‟occupazione (il cosiddetto welfare to work o workfare) che hanno accentuato la percentuale dei lavoratori poveri e l‟introduzione dei mini-job3

molto contestati. Gli Stati Uniti e il Regno Unito iniziarono a utilizzare i sussidi al reddito condizionato all'occupazione negli anni '70, e negli ultimi decenni la maggior

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I mini-job rientrano tra le forme di lavoro subordinato, ossia di lavori atipici, e possono accedervi tutti (studenti, casalinghe, disoccupati, occupati con bassi redditi). Coloro che beneficiano di determinati sussidi (sussidi di disoccupazione, affitto per l‟alloggio) possono svolgere i mini-job. L‟aspetto positivo della loro introduzione è quello di aver ridotto il lavoro nero e la disoccupazione, di contro la critica è quella di avere salari troppo bassi (a volte inferiori ai 2 euro l‟ora) (http://www.bollettinoadapt.it/minijob-alla-tedesca).

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parte degli altri ricchi paesi democratici di vecchia data ne ha adottato una versione, tra cui Australia, Austria, Belgio, Canada, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Irlanda, Giappone, Corea (sud), Paesi Bassi, Nuova Zelanda, Portogallo e Svezia (Kenworthy, 2015). Le condizionalità sono quindi parte integrante anche delle politiche di attivazione rivolte a chi percepisce sussidi al reddito o a coloro che rischiano di essere esclusi dal mercato del lavoro in modo permanente. Tali politiche sono finalizzate a promuovere l‟ingresso o il rientro dei soggetti nel mercato del lavoro attraverso l‟attivazione degli stessi soggetti mediante la partecipazione ad attività di orientamento, ricerca di lavoro e iscrizione ai servizi per l‟impiego, inserimento in percorsi di formazione e sperimentazione di inserimenti lavorativi. Queste politiche, denominate welfare to work, perseguono l‟obiettivo di rendere la condizione lavorativa più competitiva, ovvero mirano al passaggio da un sistema basato sull‟assistenza passiva dei lavoratori disoccupati ad un sistema caratterizzato dalla centralità del lavoro e dall‟impegno attivo del lavoratore (Giangreco, 2008). Contestualmente alla loro applicazione, vengono apportate delle condizionalità al sistema dei benefici in modo da spingere l‟inoccupato o il disoccupato a cercare attivamente un impiego. Tali condizioni possono essere anche negative, producendo l‟effetto di sanzioni, che possono prevedere anche la sospensione della provvidenza economica statale per coloro che non accettino il lavoro al termine del periodo formativo stabilito (Giangreco, 2008). Nel workfare, il principio di responsabilità individuale assume una posizione centrale e l‟attivazione del cittadino è orientata quasi esclusivamente al mercato del lavoro.

Le politiche di attivazione, a differenza delle politiche di contrasto della povertà (che intendono la povertà come mancanza di risorse sufficienti per la copertura dei bisogni sociali di base e si focalizzano sulla redistribuzione dei mezzi finanziari per combattere tale condizione), concepiscono la povertà prevalentemente come perdita delle capacità o inabilità di prendersi cura dei propri interessi e obblighi, come impossibilità di mantenere il controllo della propria situazione (mancanza di agency) e quindi delle possibilità di scelta (Heidenreich et al., 2014). La povertà è intesa non solo come mancanza di risorse e deprivazione sociale ma anche come la perdita dello status di individuo autonomo e di agency. Per combattere la povertà non è sufficiente solo dare risorse, servizi o sussidi finanziari ai poveri, ma sarebbe auspicabile anche

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il rispristino della capacità di iniziativa delle persone povere, attraverso la formazione, l‟assistenza all‟infanzia, assistenza agli anziani, consulenza psicologica e altri servizi sociali e di impiego, per un miglior inserimento nel lavoro e nella società. Le politiche di attivazione non solo mirano a rafforzare l‟iniziativa, quindi l‟agency, l‟indipendenza dalle forme di aiuto del welfare, l‟emancipazione e l‟assunzione di responsabilità individuale dei soggetti esclusi ma tendono anche ad imporre nuove forme di misure disciplinari e condizionalità verso i comportamenti delle persone. Serrano Pascual (2007 : 18-19) sottolinea che le politiche di attivazione «usano misure punitive per influenzare il comportamento degli individui e per controllare il comportamento dei disoccupati come parte dell‟assistenza offerta per aiutarli a trovare lavoro e ottenere l‟indipendenza economica» (Heidenreich et

al., 2014 : 184).

La conseguenza di tale cambiamento è che i poveri perdono il diritto alla riservatezza “obbligandosi” a rendere la loro vita privata sottoposta ad ispezione e controllo pubblico nonché a misure disciplinari, che si sostanziano nella perdita del beneficio economico, nel caso non aderiscono a determinate condizionalità. Un modo per rispristinare l‟attivazione quindi l‟agency dei soggetti è il reinserimento nel mercato del lavoro che rappresenta l‟obiettivo principale delle politiche di inclusione attiva.

I.2 La condizionalità come componete chiave per ridurre la povertà

Come abbiamo già detto nel precedente paragrafo, le misure di trasferimento monetario condizionato (TMC), definite anche CCT Conditional Cash Transfer nella letteratura anglosassone, nascono e si diffondono a metà degli anni‟90 in America Latina e giocano un ruolo chiave nelle strategie di contrasto alla povertà. I programmi di TMC sono quei programmi che hanno lo scopo di ridurre gli attuali livelli di povertà trasferendo risorse monetarie ai poveri e di ridurre la povertà futura attraverso il sussidio di investimenti in capitale umano (Fiszbein, Schady, 2009 : 18). Le politiche volte a promuovere processi di inclusione sociale devono attenzionare le zone in cui si registra maggiore svantaggio, localizzandole e su di esse intervenire, in

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quanto le cause e le conseguenze della povertà e dell‟esclusione sociale4 possono essere raggruppate in particolari aree geografiche. Modelli comuni di concentrazione geografica e dello svantaggio sono stati individuati nei paesi OCSE (Noya, Clarence, 2008) e si riferiscono a caratteristiche intrinseche dei quartieri poveri (in termini di ubicazione, abitazione, livello di istruzione e opportunità di lavoro), meccanismi di “trappola alla povertà” a cui sono esposti i soggetti e le comunità, differenze tra aree urbane e aree rurali. Pertanto quando si progettano le misure per l‟inclusione attiva e quando se ne valutano gli effetti, gli elementi territoriali e di contesto sono punti importanti da tenere in considerazione per una buona programmazione e valutazione degli stessi. Data la complessità dei fattori associati all‟esclusione sociale, è evidente che la sua misurazione ne risulta tutt‟altro che semplice, soprattutto se considerata come un processo dinamico, con la conseguenza che anche gli indicatori di identificazione risultano essere un‟attività complessa (Noya, Clarence, 2008 : 4-6). Le seguenti tabelle dimostrano la complessità dell‟esclusione sociale e il modo in cui nessun singolo indicatore può adeguatamente coglierne le sue sfaccettature. Allo stesso tempo evidenziano anche le difficoltà di identificare strumenti di misurazione appropriati per l‟esclusione sociale.

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L'esclusione sociale descrive una condizione di deprivazione, e non si riferisce solo al concetto di povertà, ma incorpora l'idea che vi è un'incapacità da parte individui e gruppi, come i disabili, gli ex detenuti, i disoccupati di lunga durata, ecc., di partecipare alla vita economica, sociale e culturale della società in cui vivono, come risultato di una serie di fattori che si combinano per impedire in modo efficace la partecipazione. Questi fattori includono disoccupazione, basso reddito, livello di istruzione, l‟alloggio, esclusione e mancanza di attività finanziarie, salute e mobilità ed altri connessi alla partecipazione sociale e all‟interazione tra gruppi e comunità (Byner, 2003).

14 Tratto da: Noya, Clarence, 2008 : 6

Tratto da: Noya, Clarence, 2008 : 7

Infatti, come si evince dalle tabelle, Australia e Canada, con livelli relativamente bassi di disoccupazione ma livelli significativi della persistenza della povertà (con una mediana del 60%), dimostrano la necessità di politiche di inclusione sociale accompagnate da schemi di politiche volte a garantire un reddito adeguato. Tuttavia si deve riconoscere che i dati non possono sempre riflettere la complessità di determinati problemi, ad esempio i dati relativi all‟esclusione dal mercato del lavoro possono risultare non attendibili in quanto mascherati dall‟uso di prestazioni di

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inabilità al lavoro, piuttosto che registrarli come disoccupazione. Come osservato dall‟OCSE nel 2005, in un momento di abbassamento dell‟indice di disoccupazione nel Regno Unito, i livelli di inattività sono rimasti costanti, con circa 2,5 milioni di uomini (circa il 7%) di 25-54 anni rimasti fuori dal mercato del lavoro e a rischio di esclusione sociale (Noya, Clarence, 2008 : 6-7).

Non è solo la natura multiforme dell‟esclusione sociale che rende complessa la comprensione ma è anche l‟insieme di fattori che interagiscono con essa. Pertanto le strategie di inclusione sociale dovrebbero riconoscere tale complessità e dovrebbero coinvolgere una varietà di interlocutori nella progettazione e attuazione delle politiche e dei programmi, inoltre è importante non trascurare il ruolo che possono avere le organizzazioni dell‟economia sociale nel favorire l‟inclusione a livello locale.

Gli schemi di trasferimento monetario condizionale furono un‟innovazione dei programmi messi in atto in America Latina, in risposta alla crisi macroeconomica degli anni ‟90 che portò un abbassamento dell‟utilizzo dei servizi di base, istruzione e salute da parte delle fasce più povere (Nazioni Unite, 2009 in Leone et al., 2015). Nei paesi dell‟area OCSE la presenza di condizionalità connessi all‟occupazione nei programmi di sostegno al reddito non sono un‟innovazione ma risalgono alla riforma del welfare denominata New Deal5 della metà degli anni‟80 nel Regno Unito e ai primi anni‟90 negli Stati Uniti (Leone et al., 2015).

I suddetti programmi di contrasto alla povertà si sono ampliati e diffusi anche nei paesi OCSE, si stima che attualmente raggiungono tra 0.75 a 1 miliardo di persone (Arnold et al, 2011 in Leone et al, 2015).

L‟argomento sulla condizionalità nei programmi di trasferimento monetario è stata ed è molto discussa nell‟ambito dei paesi in via di sviluppo, spesso senza avere una chiara consapevolezza di cosa costituisca la condizionalità, quali siano le forme, i limiti e quali evidenze offrono le valutazioni dei programmi TMC (Schuring, 2010). Di fronte a tale dibattito una delle questioni che necessita di essere chiarita è che per capire se la condizionalità di un programma generi dei vantaggi in termini di

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Con New Deal “nuovo corso o nuovo contratto” si intende l‟insieme di misure sociale ed economiche adottate dal governo statunitense formulato dal presidente democratico F.D. Roosevelt per risollevare il paese dalla depressione economica conseguente alla crisi del 1929.

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efficacia, considerando i fattori che possono influenzare e modificare il comportamento delle famiglie, occorre adottare una prospettiva differenziata che tenga conto dei diversi contributi e risultati di studi prodotti da diverse discipline come la psicologia, l‟economia e analisi delle politiche (Scuring, 2010). I sostenitori della condizionalità ritengono che a produrre miglioramenti a medio-lungo termine nei risultati di capitale umano come l‟istruzione e la salute sia più la condizionalità che il trasferimento di denaro (Bourguignon et al., 2002, Todd e Wolpin, 2006 in Schuring, 2010). Essi vedono la condizionalità come un potente strumento che risulta attraente da un punto di vista politico per rendere più efficaci i programmi di trasferimento monetario e potenziare i beneficiari. Gli oppositori per comprovare l‟impatto della condizionalità fanno riferimento a prove a breve termine, sono dubbiosi sulla loro fattibilità nei paesi a basso reddito, percepiscono la condizionalità come troppo paternalistica e come strumento di esclusione dei beneficiari idonei al programma (Schuring, 2010 : 4).

Molto spesso i dibattiti sulla condizionalità hanno una base ideologica e quando si deve prendere la decisone di attuare o meno le condizionalità, questa non è adeguatamente supportata dall‟analisi dei fattori che determinano se la condizionalità sia effettivamente uno strumento appropriato nella programmazione dei trasferimenti monetari. Alla luce dei crescenti sforzi per l‟elaborazione di politiche basate sull‟evidenza, questo è deplorevole. Tuttavia emergono delle discordanze non solo nelle opinioni sulla condizionalità di coloro che prendono parte al processo decisionale ma anche nel concetto stesso di condizionalità che spesso complica i dibattiti. Diversi autori tra cui Schuring, Bastagli, Leone, Stampini, Tornarolli affrontano la tematica della condizionalità offrendo, con i loro contributi, utili evidenze per una chiara comprensione del concetto, che da tempo è oggetto di discussione delle politiche di contrasto alla povertà. Per un dibattito significativo e critico basato sulle evidenze dell‟impatto della condizionalità, è importante avere chiare le varie forme che la condizionalità può assumere. Sia i responsabili politici, il personale governativo che gli accademici hanno idee diverse rispetto al concetto di condizionalità. Alcuni lo associano a criteri di ammissibilità, altri si riferiscono solo ai programmi che richiedono determinati comportamenti, per altri ancora riguardano

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solo i programmi che applicano rigorosamente la condizionalità come condizione (Schuring, 2010).

Il termine “condizionalità” non ha una definizione unanime e non viene utilizzato in modo universale in tutto il mondo, pertanto in questa trattazione si adotterà la seguente definizione: “condizione legata all‟adozione di determinati comportamenti, e a volte correlata all‟ottenimento di determinati risultati, richiesta alle famiglie e/o individui che ricevono trasferimenti monetari per il contrasto alla povertà” (Schuring, 2010, Leone et al., 2015). I beneficiari per continuare a ricevere supporto si impegnano a conformarsi a determinate richieste specificate dal programma (in genere inerenti l‟occupazione o nel caso dei minori l‟istruzione), pena la riduzione parziale o la perdita completa del beneficio economico o di altri benefit non economici.

«Mentre i trasferimenti monetari dovrebbero ridurre le barriere finanziarie vissute dalle famiglie in condizioni di povertà ed esclusione sociale e migliorare il loro tenore di vita, le condizionalità si suppone che servano ad affrontare le barriere comportamentali che impediscono alle famiglie di migliorare la loro situazione e uscire dalla povertà» (Schuring, 2010 : 5).

I trasferimenti economici spesso sono associati a dei benefici che si concretizzano in beni e servizi, tra cui servizi di cura per la prima infanzia, accesso in strutture sportive e culturali, buoni spesa, affitto con canone ridotto o aiuti per il pagamento del canone di locazione e bollette per il riscaldamento, servizi di counseling per la ricerca del lavoro e offerta di corsi di formazione e aggiornamento (Leone et al., 2015). I percettori del sussidio devono rispettare determinanti impegni tra cui la ricerca attiva del lavoro, l‟iscrizione a servizi per l‟impiego e partecipazione ai colloqui di counseling orientati alla ricerca del lavoro e alle attività di formazione. Le condizionalità includono sempre delle sanzioni, ad esempio nel caso del rifiuto di offerte di lavoro, si applicano o la diminuzione graduale o la sospensione del sussidio nei confronti dei beneficiari che non hanno rispettato l‟impegno. Invece nel settore dell‟istruzione le condizionalità tendono ad incentivare gli studi con l‟intento di modificare il comportamento dei minori, che non frequentano regolarmente la scuola, e dei rispettivi genitori, provenienti da famiglie a basso reddito.

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In una prima fase i programmi di trasferimento monetario condizionale nascono, nella metà degli anni‟90 in America Latina (Brasile, Messico, Cile, Colombia, Nicaragua, Honduras), come interventi con confini circoscritti destinati ad un target di beneficiari ben definito e per periodi di tempo limitato, inoltre erano stati ideati come soluzioni volte a tamponare le fasi di crisi economica, le imperfezioni dei mercati e anche come sistema meno impegnativo (in termini di costi relativamente bassi) per i governi rispetto alle riforme dei sistemi fiscali e del welfare (Bastagli, 2007; Leone et al., 2015). Successivamente alcuni programmi (nel caso del Nicaragua, Colombia, Honduras, Brasile, Messico) hanno subito un‟evoluzione estendendo gli interventi ad una maggior popolazione beneficiaria, una maggior durata in termini di tempo e adeguatezza dei trasferimenti monetari introducendo nuove priorità quali l‟inclusione sociale e sostenibilità delle politiche a lungo termine (Bastagli, 2007).

I programmi di trasferimento monetario condizionale (TMC) hanno lo scopo di ridurre la povertà coniugando i seguenti obiettivi:

 riduzione della povertà estrema nel medio periodo;

 promozione e protezione del capitale umano per evitare che la condizione di povertà e dell‟esclusione sociale si tramandi in modo intergenerazionale nel lungo periodo;

 promozione dei processi di attivazione e inserimento socio-lavorativo dei soggetti adulti.

Per il raggiungimento di tali obiettivi si progettano degli schemi volti ad integrare una serie di strumenti tra cui: trasferimenti monetari alla famiglia per l‟integrazione dei redditi; trasferimenti monetari al minore per prevenire gli abbandoni scolastici e per incentivare le performance scolastiche; predisposizione di vincoli del trasferimento relativi all‟utilizzo di specifici servizi (sanità, istruzione, servizi sociali) al fine di un miglioramento della salute e accumulazione di capitale umano (Leone et al., 2015).

Poiché gli schemi di TMC si sono ampiamente diffusi in moltissimi paesi, non esiste un modello unitario di tale programma. Attenendoci ai dati relativi ad uno studio sui TMC, Stampini e Tornarolli (2012 : 10) dimostrano che nel 2010 i TMC avevano raggiunto 18 paesi dell‟America Latina e Caraibi coprendo ben 129 milioni di

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beneficiari. Nella maggior parte dei paesi i trasferimenti monetari rappresentano oltre il 20% dei redditi dei beneficiari, e l‟indice di povertà sarebbe in media del 13% più alto se i TMC non fossero stati implementati.

In molti casi le misure di trasferimento monetario condizionale sono diventati la spina dorsale dell‟assistenza sociale, sostituendo precedenti trasferimenti inefficaci e lavorando in sinergia con programmi complementari incentrati su altre aree delle politiche sociali, incluse le politiche per la casa, per i senza dimora e nell‟area dei comportamenti anti-sociali. Molti studi sono stati condotti per valutare gli effetti di programmi finalizzati a ridurre la povertà infantile e promuovere lo sviluppo del capitale umano tramite trasferimenti monetari. La povertà infantile può avere degli effetti ostacolanti di lungo termine che possono incidere sulle capacità nella vita adulta che potrebbero non esaurirsi nell‟arco di un‟unica generazione pertanto i trasferimenti sociali a famiglie con minori possono rappresentare degli utili mezzi per rompere la “trappola della povertà”. A tal fine i benefici che riguardano l‟infanzia rappresentano validi strumenti per evitare la povertà a lungo termine e la sua trasmissione intergenerazionale (Leone et al., 2015).

I.3 Il disegno di programmi di trasferimento monetario condizionato

Un aspetto che occorre menzionare riguarda il disegno delle misure. I trasferimenti monetari sono meccanismi di incentivazione che operano sia dal lato della domanda che dal lato dell‟offerta. Dal lato della domanda i TM sono rivolti a coloro che utilizzano i servizi (in genere istruzione e sanità) e mirano a migliorare i risultati aumentandone la domanda attraverso l‟utilizzo dei servizi, e lo fanno attraverso la rimozione delle barriere (mancanza di conoscenza, mancanza di risorse economiche, resistenze nell‟utilizzarli) che impediscono l‟accesso ai servizi. Per tale ragione i trasferimenti monetari, a condizione di determinati comportamenti, dovrebbero contribuire a eliminare gli ostacoli d‟accesso e ad alzare il livello di utilizzo dei servizi e di sviluppo del capitale umano dei beneficiari. Gli schemi di TM che operano sul lato dell‟offerta (intesi come risorse finanziarie da destinare ai servizi) sono indirizzati ai fornitori dei servizi e potrebbero mirare ad aumentare la quantità e la qualità dei servizi offerti. I meccanismi da parte dell‟offerta sono preferibili laddove esiste già una domanda dei servizi ma essendo carenti o limitati emergono

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delle problematiche inerenti l‟accesso da parte delle famiglie che vorrebbero utilizzarli (Oxford Policy Management, 2012 : 1).

Poiché i trasferimenti monetari in genere dispongono di risorse limitate è opportuno, per una progettazione del disegno efficace ed efficiente, che venga svolta un‟attenta analisi sul target dei beneficiari a cui il programma vuole rivolgersi (Oxford Policy Management, 2012 : 2). A tal proposito esistono numerosi modi per decidere a chi indirizzare il programma, tra cui target geografico (coloro che vivono in particolari aree geografiche), target per categoria (coloro che soddisfano un requisito categoriale ad esempio la fascia di età), target per povertà (coloro che sono classificati i più poveri da una misura concordata) ecc. . Un‟analisi mirata fornisce informazioni utili a capire se il programma sta raggiungendo il target che si intendeva raggiungere, identifica quale percentuale di popolazione è coperta dal programma e se nel programma sono state inserite persone che non erano destinate ad essere inserite. Quando emergono degli errori nel disegno del programma ad esempio errori di esclusione di persone aventi un reale bisogno, cioè che non sono state inserite nel programma ma che avendo tutti i requisiti avrebbero dovuto essere inserite, o viceversa, errori di inclusione di persone non aventi un reale bisogno ma sono state inserite, in questi casi l‟analisi indica se ciò è accaduto a causa del modo in cui è stato disegnato il meccanismo di selezione o del modo in cui è stato implementato il programma.

Errori di esclusione Errori di inclusione

Disegno della misura

Famiglie che il TMC intende raggiungere ma che sono escluse a causa del processo di targeting, ad es.

non passano il test dei mezzi anche essendo poveri

Famiglie che non dovrebbero far parte del target ma sono inserite a causa del mondo in cui sono stati costruiti i criteri e gli strumenti di verifica che pur non essendo poveri

passano il test

Implentazione

Famiglie che pur possedendo i criteri di ammissibilità non vengono inserite o per una loro volontà o perché non

sono venuti a conoscenza della possibilità di fare domanda

Famiglie che non hanno i criteri di ammissibilità vengono inserite.

Ad.es. quando i beneficiari superano il limite d‟età e non

escono dal programma

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L‟implementazione del programma ovvero la messa in opera, produrrà durante o al termine del programma dei risultati e impatti. In questa fase vi è la possibilità di capire cosa non ha funzionato e apportare dei cambiamenti nel disegno di costruzione del programma.

La revisione sulla progettazione e sull‟implementazione non riguarda solo l‟analisi del successo di un programma nell‟identificare le famiglie che potrebbero essere idonee ma misura anche quanto bene il programma riesce a far inserire le famiglie che hanno diritto a essere iscritte al programma.

I.3.1 Le dimensioni e i meccanismi della condizionalità

Il modo in cui le condizioni vengono progettate e implementate varia in modo considerevole da un programma all‟altro. Schuring (2010) individua nove dimensioni che descrivono le differenze che possono caratterizzare il disegno delle condizionalità in un programma di trasferimento monetario condizionale. Le condizionalità possono differenziarsi in relazione a:

1. Fattore temporale o fase del programma in cui se ne richiede l‟osservanza. La condizionalità può variare da ex ante a ex post. La prima determina l‟ammissibilità delle famiglie al programma definendone i criteri di accesso, e la si riscontra in ogni comune programma di trasferimento monetario ad eccezione dei programmi universali come il sussidio per il reddito di base. La seconda stabilisce se una famiglia o un individuo possa continuare con un particolare programma;

2. Grado di esplicitazione delle regole. La condizionalità può essere diretta ovvero esplicitata nel programma e i beneficiari firmano una lettera o contratto, indiretta quando influenza il comportamento mediante la scelta della modalità di implementazione;

3. Obiettivi del programma. I programmi possono avere un solo focus a cui fa riferimento la condizionalità o possono avere più obiettivi ma la condizionalità è legata a un solo obiettivo. Ad esempio, nel caso di un programma con l‟obiettivo del miglioramento dello stato di salute e il trasferimento connesso alla frequenza in un centro di salute la condizionalità è legata all‟obiettivo

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principale. A seconda della natura del programma il trasferimento viene erogato dopo che il beneficiario si sia impegnato a rispettare gli impegni previsti dal programma;

4. Presenza di esenzioni. Alcune condizionalità devono essere rispettate dal singolo soggetto con cui si stipula l‟accordo e risulta percettore del TM, in alcuni programmi è il nucleo familiare nel suo insieme che risponde del rispetto di determinate condizioni, in casi di famiglie con minori a carico la condizionalità è posta all‟adulto che si impegna a garantire i comportamenti di cura nei confronti dei figli e garantire l‟obbligo scolastico;

5. Ammontare del beneficio economico. I TM possono essere in tutto o in parte condizionati. Se la condizionalità è legata a specifici obiettivi educativi o di salute, con lo scopo di promuovere risultati inerenti la salute o l‟istruzione, la non conformità determina la cancellazione dell‟intero trasferimento. Se invece la condizionalità è legata a obiettivi più generali, che oltre a garantire il benessere della famiglia dispone l‟uso di determinati servizi, la non conformità porta alla recessione del beneficio relativo alla parte interessata;

6. Rendimento atteso. Le condizionalità possono essere correlate o ai risultati finali (es: buoni voti scolastici) o alle attività messe in atto richiedendo al beneficiario di avvalersi di determinati servizi (es: ricerca di lavoro, iscrizione a centri per l‟impiego);

7. Frequenza con cui i percettori devono rispettare le condizionalità;

8. Monitoraggio. Quando il trasferimento è condizionale la conformità viene monitorata nel tempo. Alcuni programmi si limitano a effettuare controlli saltuari, altri invece richiedono un monitoraggio regolare e documentato;

9. Intensità. La condizionalità può essere punitiva, evolutiva e “soft”. La punitiva punisce le famiglie che non hanno rispettato gli impegni ritirando una parte del TM. L‟evolutiva o di sviluppo implica che quando la famiglia non riesce a conformarsi un operatore del caso cerca di capire le ragioni di ciò ed elabora insieme alla famiglia una soluzione prima che il TM venga bloccato. La condizionalità “soft” implica l‟assenza di condizioni ma la famiglia ha comunque delle responsabilità da rispettare.

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Tutte queste caratteristiche hanno degli impatti sui costi e sul carico di lavoro degli apparati amministrativi autorizzati non solo a monitorarne il rispetto ma anche a sviluppare i piani di intervento in cui si chiariscono gli obiettivi e le condizionalità, inoltre hanno il compito di far funzionare in modo efficace le condizionalità attraverso controlli, richiami, verifiche o incontri informali con i percettori e infine gestiscono i rapporti di chiusura del programma. Una ulteriore caratteristica meno citata in letteratura è il grado di automatismo del sistema di definizione della condizionalità e del sistema di monitoraggio e verifica.

Nei programmi di trasferimento monetario la condizionalità viene disegnata in modi diversi, viene vista come uno strumento che ponendo dei vincoli contribuisce al raggiungimento degli effetti attesi e allo stesso tempo previene alcuni effetti indesiderati. Pertanto la condizionalità intesa come vincolo concomitante al trasferimento monetario dovrebbe contribuire a:

 Ridurre i rischi di meccanismi di dipendenza dal welfare;

 Migliorare lo stato di salute dei minori e delle donne (in stato di gravidanza) e della popolazione (visite sanitarie obbligatorie, campagne di vaccinazione, prevenzione);

 Migliorare l‟istruzione dei minori e ridurre il lavoro minorile (aumentare le iscrizioni alla scuola dell‟obbligo, frequentare con regolarità la scuola, migliorare le performance scolastiche);

 Finalizzare il trasferimento monetario solo a consumi considerati meritori evitando l‟uso di beni-tentazione, termine utilizzato da Banerjee & Mullainathan, come l‟alcool, tabacco, sesso a pagamento (Evans, Popova, 2014 : 2).

Il grado di obbligatorietà della regola sulla condizionalità, la capacità di controllo e monitoraggio da parte delle amministrazioni può diversificarsi, cosi come può essere diverso l‟automatismo sulle sanzioni e la perdita dei benefici. Pertanto la condizionalità può essere predisposta come vincolo generale per una determinata categoria di beneficiari, ad esempio come la frequenza obbligatoria di tutti i minori tra 6 e 14 anni, o come un patto sottoscritto dal percettore e dai servizi che, assumendone la forma di un progetto di intervento personalizzato, il beneficiario si impegna a compiere determinate attività finalizzate ad esempio al suo inserimento

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socio-lavorativo o a fruire di determinati servizi socio-educativi (es: asili nido, supporto educativo con assistenza domiciliare del minore) sulla base delle specifiche necessità del nucleo e del minore e delle indicazioni di un operatore sociale. Questi servizi hanno la capacità di aumentare il grado di istruzione e rendere le persone più libere e meno dipendenti dai sussidi. Nel caso di servizi per la prima infanzia i minori frequentando ambienti educativi traggono un vantaggio che li porterà ad uno sviluppo sociale e cognitivo di notevole importanza per la loro crescita, al contempo le madri, riducendo il lavoro di cura, potrebbero investire di più sulla propria formazione e sul proprio inserimento lavorativo. In quest‟ottica la condizionalità mirerebbe ad integrare gli interventi di natura redistributiva associando misure di promozione delle capacità umane (Zamagni, 2009 in Leone et al., 2015). Il risultato di questo mix di interventi dovrebbe essere quello di evitare i meccanismi della povertà e i suoi effetti transitori che rischiano di perpetuarsi nelle generazioni future alimentando un circolo da cui se fortemente radicato è difficile uscirne.

Un programma di TM può disporre il pagamento di una determinata somma di denaro ai presunti beneficiari a condizione che i propri figli frequentino la scuola e che non superino, oltre una specifica soglia, un numero di assenze ingiustificate, oppure possono prevedere una somma da erogare con scadenza settimanale o mensile al beneficiario ma nel caso non rispettasse determinate condizioni e impegni previsti dal programma tale somma verrà sospesa o ridotta. Questi due tipi di schemi innescano nei destinatari meccanismi diversi poiché le persone reagiscono in modo diverso di fronte alle possibilità di guadagno o di perdita degli incentivi.

Studi che si basano sulla microeconomia e su teorie di psicologia comportamentale (Tversky, Kahneman, 1991) mostrano come le persone, a parità di guadagno o di perdita dell‟ammontare, tendono a fare dei calcoli costi-benefici, prediligendo l‟opportunità di non perdere un bene già acquisito in precedenza piuttosto che prevedere guadagni futuri (Leone et al., 2015 : 26).

Un‟altra ipotesi sui possibili meccanismi è che un incentivo esterno, condizionato al rispetto di un dato comportamento o alla realizzazione di determinate performance (ad esempio un risultato scolastico misurato tramite i voti) potrebbe produrre l‟effetto di un aumento dell‟impegno dedicato allo studio limitato solo all‟ottenimento dei risultati a breve termine. A tal proposito lo studente sarebbe portato solo a

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selezionare il livello di sforzo necessario a massimizzare i benefici. Secondo i cognitivisti uno dei punti avversi dello schema di TMC costruito su condizionalità con un incentivo negativo, ovvero togliere un beneficio o parte di esso dopo averlo concesso, è che in tal modo si rafforzano le motivazioni estrinseche a scapito del rafforzamento di comportamenti intrinsecamente motivati legati al piacere di studiare e all‟aumento del senso di autoefficacia. Pertanto in tal modo la critica è che quando gli incentivi vengono rimossi si potrà avere un mantenimento delle performance basso che si protrae a lungo termine.

I.4 L’efficacia delle misure di trasferimento monetario con condizionalità nei paesi in via di sviluppo

Per cercare di far uscire le persone da condizioni di grave marginalità e privazione il solo trasferimento monetario non appare una soluzione sufficiente ma è necessario prendere in considerazione il trasferimento di potere tra gruppi sociali e il divario che permane tra destinatari dei benefici e chi finanzia i programmi (Leone et al., 2015). L‟esclusione sociale appare essere alimentata nel tempo da forme di dipendenza da risorse economiche esterne e da altre forme di dipendenza.

In riferimento alla dipendenza da risorse economiche, i programmi di TMC sono risultati efficaci ai fini del trasferimento delle risorse (pari all‟81) alla popolazione più povera raggiungendo il 40% delle famiglie (Coady et al., 2004). Inoltre studi condotti sull‟effetto di riduzione della disuguaglianza dei programmi di TMC realizzati in Messico, Brasile e Cile tra la metà degli anni ‟90 sino alla metà degli anni 2000, dimostrano di aver diminuito il livello di disuguaglianza reddituale della popolazione residente (calcolato attraverso l‟indice di Gini) del 21% in Brasile e Messico e del 15% in Cile (Soares et al., 2007 inLeone et al., 2015).

In alcuni programmi di TMC emerge un limite relativo alla mancata possibilità di scelta, da parte dei beneficiari, su come destinare le risorse ricevute sulla base dei bisogni prioritari, nonostante essi vengono considerati efficaci nel raggiungere specifici obiettivi. In alcuni paesi in via di sviluppo sono stati sperimentati dei programmi aventi un approccio diverso dal TMC che supera il limite descritto in precedenza, e prevedono l‟erogazione del trasferimento di denaro incondizionato destinati alle popolazioni povere. Tali programmi nei Paesi dell‟Unione Europea,

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non rappresentano una novità e vanno sotto il nome di schemi di trasferimento non condizionale di supporto al reddito a carattere categoriale. Questi modelli, per gli standard degli aiuti internazionali, risultano non adatti poiché non sono progettati sulla base di schemi di aiuti rivolti a famiglie povere in cui si stipula un patto o contratto.

Di fronte a tanto scetticismo sull‟efficacia dei trasferimenti monetari incondizionati i risultati emersi da uno studio valutativo su un programma unconditional cash transfers (UCT) realizzato in Kenia, gestito da un‟organizzazione non governativa denominata Givedirect, mostrano che il programma ha avuto significativi effetti sul benessere economico portando un sostanziale aumento del reddito, sul benessere psicologico e del grado di empowerment delle donne (Haushofer, Shapiro, 2013 in Leone et al., 2015).

A seguito di queste sperimentazioni i programmi con TM non condizionale stanno generando una notevole attenzione, ma rimane un forte scetticismo da parte di alcuni poiché ritengono che i beneficiari non spenderebbero le risorse monetarie a loro destinate in modo da ottenere gli impatti desiderati dai donatori. Nonostante gli stereotipi secondo cui le famiglie povere utilizzeranno i trasferimenti di denaro per acquistare alcol, tabacco e altri "beni di tentazione", gli studi sui programmi di TMC nei paesi in via di sviluppo (Africa, Asia, America Latina) non mostrano alcun impatto significativo o un impatto negativo significativo dei trasferimenti su tali spese e che non vi sono differenze significative tra programmi di TM condizionato o incondizionato (Evans, Popova, 2014). Tuttavia, nonostante si tratti di preoccupazioni in genere infondate questo pregiudizio di fondo permane e pervade i disegni di molti programmi.

Un assunto di base di molti programmi di trasferimento monetario è che, affinchè si raggiunga un buon funzionamento, deve essere garantito il consumo di beni meritori prevedendo i comportamenti irresponsabili (Leone et al., 2015). Pertanto in alcuni schemi l‟erogazione di denaro è vincolata o tramite l‟utilizzo di carte elettroniche accettate solo per l‟acquisto di beni di prima necessità o determinate tipologie di acquisti, oppure è vincolata a pressioni o scelte discrezionali di sospendere i benefici, da parte di coloro che sono autorizzati a gestire il programma, qualora i beneficiari non rispettassero determinati doveri.

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In molte esperienze di TMC attuate in America Latina, ad eccezione dell‟Ecuador, le condizionalità sono presenti nella maggior parte dei casi e sono previste nell‟area dell‟istruzione e della salute rivolgendosi ad un target di bambini nella fascia di età da 0-6 anni, donne incinte e bambini in età scolare (Bastagli, 2007). I bambini piccoli e le donne incinte sono tenuti a svolgere regolari visite di salute mentre i bambini in età scolare devono iscriversi e frequentare regolarmente la scuola. Invece nei programmi di trasferimenti monetari realizzati in Africa la condizionalità è raramente prevista.

Dagli studi sugli impatti di entrambi gli schemi di trasferimento monetario condizionale e non condizionale per i quali sono presenti dei dati, si può notare che l‟incidenza delle malattie tra i bambini è diminuita, con particolare riguardo per i più piccoli provocando un aumento degli accessi ai servizi sanitari e assistenziali (Yablonski, O‟Donnell, 2009).

Nella progettazione e attuazione delle condizionalità bisogna porre attenzione ai possibili effetti inattesi che essi possono generare escludendo i soggetti più vulnerabili. Le condizionalità, richiedendo ai beneficiari di rispettare determinate condizioni poste dal programma, agiscono come dispositivi selettivi rischiando di penalizzare ulteriormente i poveri nel momento in cui la non conformità porta alla sospensione automatica del beneficio. Alcune evidenze (Bastagli, 2007 : 19) mostrano come in Nicaragua la condizionalità prevede che i bambini durante il percorso scolastico ottengano dei bei voti, questo ha portato ad alcune scuole a promuovere i bambini anche nei casi di insuccesso scolastico per evitare che fosse sospeso il beneficio economico. Questa condizionalità è stata successivamente eliminata. Anche in Brasile nel caso del programma Bolsa Familia, gli insegnanti non hanno segnalato le assenze dei bambini per evitare l‟esclusione dal programma (ibid.). Tutto questo potrebbe contribuire a sviluppare un‟ulteriore emarginazione dei poveri.

Come si è potuto appurare emergono evidenze contrastanti in merito ai vantaggi e svantaggi della condizionalità e del sistema di incentivi diretti e indiretti insiti nei programmi. I trasferimenti monetari condizionati a differenza dei trasferimenti monetari incondizionati hanno un potenziale maggiore nel determinare significativi cambiamenti comportamentali nei beneficiari della misura rendendoli responsabili e

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attivi, nel ridurre la dipendenza dai sussidi pubblici e nel promuovere lo sviluppo di un sistema di politiche sociali di contrasto alla povertà. Tuttavia nel suo complesso l‟espansione dei TMC rappresenta un‟opportunità per rafforzare il sistema di welfare in regioni in cui persiste un divario politico o dove il sistema di protezione sociale si basa principalmente su modelli di polizze assicurative.

I.5 Uso delle condizionalità nei programmi di welfare: argomenti a favore o contro

Per spiegare come operano i TMC e quali sono gli effetti delle condizionalità e delle sanzioni, connesse in particolare nell‟area dell‟occupazione e dell‟istruzione, diversi studi (Griggs, Evans 2010, Tarki 2014) hanno messo in evidenza diversi meccanismi. Le condizionalità e le sanzioni sono concepiti come strumenti in grado di cambiare e prevenire i comportamenti anti-sociali. L‟uso dei benefici con condizionalità e delle sanzioni si è esteso per tutta l‟Europa, nel Nord America e in Australia (Griggs, Evans, 2010 in Leone et al., 2015). Esistono alcune ipotesi sulla relazione tra l‟intervento di trasferimento monetario, le condizionalità inerenti lo schema e i conseguenti risultati attesi, che stanno alla base degli schemi di TMC. La recente letteratura suggerisce di valutare attentamente gli schemi di TMC, attraverso progetti pilota, prima della loro implementazione indagando sui meccanismi che si presume che possano influenzare la loro efficacia. Inoltre ulteriori attività di ricerca sono necessarie riguardo i meccanismi attraverso i quali gli schemi di TMC influenzano il comportamento umano (Tarki, 2014 in Leone et al., 2015).

Per descrivere le teorie del programma sottostanti ai TMC, un‟altra modalità utilizzabile è quella relativa alla tipologia degli strumenti di policy secondo cui alla base di quasi tutti i programmi di TMC possono operare tre tipi di meccanismi: condizionalità con incentivo positivo, condizionalità con incentivo negativo e sanzione, condizionalità legata alla fruizione obbligatoria di servizi di counseling (Leone et al., 2015). Ogni una di queste condizionalità potrà innescare nei destinatari del programma reazioni diverse:

1. Le condizionalità con incentivo positivo. Le persone si impegnano a rispettare le condizioni previste nel programma in quanto spinte dal desiderio e sulla base del calcolo costi-utilità per ottenere il beneficio garantito a coloro

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che raggiungono determinati risultati o performance (es: tasso di frequenza scolastica o voti a termine del quadrimestre). L‟attesa di beneficio economico orienta i comportamenti coerenti con le condizionalità. Ci si aspetta che al crescere del vantaggio economico, e quindi del livello di deprivazione economica e povertà, cresca il rispetto della condizionalità.

2. Le condizionalità con incentivo negativo. I cambiamenti delle persone sarebbero spinti e rafforzati dal timore di perdere il sussidio o altri benefici. Il timore di perdere il beneficio economico porta a un maggior rispetto delle condizionalità (ad es: raggiungere almeno 30 ore di lavoro settimanale, verificare che i figli vadano a scuola o al nido, andare a visite di o presso servizi sanitari o sociali, utilizzare il contributo per beni primari ecc.) e in seguito maggiori risultati. Ci si aspetta che coloro che traggono maggiori vantaggi economici dalla misura tendono a fare domanda per accedere al programma e a rispettare maggiormente le condizionalità. Appare che l‟incentivo negativo dovrebbe essere più efficace di quello positivo. L‟incentivo funziona nel momento in cui vi è una chiara comprensione delle regole previste dal programma, coloro che non hanno questa chiarezza tendono a rispettare meno le condizionalità ed avere più sanzioni.

3. Le condizionalità legate alla fruizione obbligatoria di counseling. Le attività di counseling mirate a colloqui con operatori o a interviste focalizzati alla ricerca di lavoro possono spingere le persone a rispettare i propri impegni. Nelle misure di trasferimento monetario vi sono diversi argomenti a favore o contro l‟uso di condizionalità. Schuring (2010) analizza diverse argomentazioni teoriche e evidenze empiriche sull‟uso della condizionalità nei programmi di TMC classificando alcune argomentazioni a favore e altri contro. Le argomentazioni a favore, per cui la condizionalità potrebbe migliorare l‟efficienza di programmi di trasferimento monetario fanno riferimento a: efficienza privata, efficienza sociale, economia politica, empowerment ed equità.

Le argomentazioni contro per cui le condizionalità potrebbero generano delle inefficienze riguardano: inefficienza negli impatti, effetti negativi sui comportamenti, effetti negativi sulle motivazioni, inefficienze di progettazione della misura.

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La condizionalità può portare a conseguenze indesiderate in termini di modificazioni delle decisioni nelle aree che non sono condizionati o in termini di effetti motivazionali negativi e invertire il cambiamento comportamentale desiderato a lungo termine. Se vi sono delle difficoltà dal lato dell‟offerta dei servizi, la condizionalità che si presume possa stimolare ulteriormente la domanda dei servizi, produrrà l‟effetto opposto e quindi un impatto negativo sui sistemi di offerta dei servizi perché non essendo in grado di assorbire la nuova domanda si avrà un abbassamento delle qualità dei servizi sia per i futuri beneficiari che per quelli attuali.

Non tutte le inefficienze hanno lo stesso peso, alcune inefficienze dovute al disegno possono essere evitate attraverso un‟accurata progettazione considerando il contesto in cui deve essere implementato il programma, altri come le inefficienze di impatto sono più difficili da affrontare. Le inefficienze della condizionalità dovute al disegno della misura si verificano quando: a. il comportamento che la condizionalità vuole modificare non risulta essere un problema e si promuovono comportamenti già esistenti (es: frequenza scolastica in chi non fa assenze); b. il trasferimento risulta inadeguato ed emergono effetti di esclusione; c. esistono alternative migliori sotto il profilo costi-efficacia per modificare i comportamenti; d. i costi diretti e indiretti sono alti; e. vi sono limiti di capacità dell‟Amministrazione o vi è una promozione della corruzione (Leone et al., 2015).

In definitiva, un‟attenzione particolare deve essere posta alla progettazione della struttura della misura prima della sua attuazione.

I.6 La teoria dell’implementazione alla base degli schemi di trasferimento monetario condizionale

Il processo di implementazione di una misura di TMC che promuove l‟occupazione dei beneficiari si articola in quattro fasi:

1. Fase: Identificazione dei beneficiari; 2. Fase: Sottoscrizione patto;

3. Fase: Attivazione beneficiari;

4. Fase: Sospensione misura per mancato rispetto delle condizionalità o conclusione con risultati positivi o negativi.

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Nella prima fase di avvio del programma gli addetti facenti parte dell‟amministrazione informano i beneficiari aventi i criteri di eleggibilità. I potenziali beneficiari ne fanno domanda e di conseguenza le amministrazioni verificano il possesso dei requisiti. Nella fase di arruolamento dei potenziali beneficiari detta fase di take-up, oltre ai falsi positivi vi sono i falsi negativi6 oppure persone che avrebbero diritto di accedere alla misura e non vi accedono perché non sono a conoscenza del programma e quindi non presentano la domanda.

Nella seconda fase viene attivata la misura da parte dell‟amministrazione responsabile, sulla base di un progetto personalizzato. Il beneficiario sottoscrive un “patto” che prevede la componente condizionale, cioè gli impegni che i singoli beneficiari e/o i membri della famiglia si assumono a seconda del tipo di misura. La concessione del beneficio è condizionata al rispetto di determinati impegni che possono riferirsi alla ricerca attiva di un lavoro, interventi volti a migliorare le possibilità di reimpiego per gli adulti o anche la performance scolastica dei bambini e ragazzi. In questa fase l‟integrazione tra i servizi territoriali (scuola, sanita), servizi sociali e servizi per il lavoro è di fondamentale importanza (Leone et al., 2015). Nella terza fase si mettono in atto percorsi che favoriscono l‟attivazione e il rispetto delle condizionalità sottoscritte dai beneficiari che fruiscono della misura di integrazione al reddito. I componenti del nucleo partecipano ad attività, coerenti con le condizionalità previste nel “patto”, come adesione a percorsi formativi, accettazione di offerte lavorative, frequenza scolastica.

Nell‟ultima fase si consolidano gli effetti attesi dalla misura riguardanti la crescita dell‟occupazione, dei redditi e delle condizioni di benessere dei minori a carico. I TMC possono contribuire a ridurre la povertà attraverso la combinazione e attivazione di diverse misure volte ad aumentare il reddito delle famiglie tramite sussidi o misure di reddito minino o tramite misure indirette tra cui aumento dell‟occupazione favorendo l‟incontro tra domanda-offerta di lavoro, ridurre i costi per l‟accesso ai servizi di cura per l‟infanzia, ridurre i costi dell‟istruzione.

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Con il termine “falsi positivi” si intende coloro che vengono inseriti in un programma di sostegno al reddito senza che abbiano i requisiti di accesso, invece con il termine “falsi negativi” si intende l‟esclusione di soggetti che pur avendo tutti i requisiti e un‟effettiva necessità non vengono inseriti nel programma.