In questo paragrafo verranno riportati i risultati di una review realista, un approccio di revisione sistematica della letteratura, sui trasferimenti monetari finalizzati a garantire un reddito adeguato e/o a incentivare gli studi di minori in famiglie a basso reddito rivolti a integrare il reddito di famiglie a rischio di povertà o povere. Da tale revisione si vuole mettere in luce gli effetti dei programmi di TMC in relazione all‟aumento del reddito e dei tassi di occupazione e quali sono gli impatti riguardanti il benessere dei minori.
Le politiche ispirate alla strategia del welfare-to-work, caratterizzate dal tentativo di passare da un sistema basato sull‟assistenza passiva dei disoccupati a un sistema caratterizzato dalla centralità del lavoro, si sviluppano a partire dalla fine degli anni‟80 nel Regno Unito (Programma New Deal for Lone Parents) e dalla metà degli
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anni‟90 negli Stati Uniti (Programma TANF “Temporary Assistance to Needy Families”) e in seguito si diffondono in tutta Europa.
Il programma TANF10 (programma di sussidi federale) avviato nel 1996, rappresenta negli Stati Uniti la riforma più importante del programma di assistenza economica attivo sin dal 1935. Il programma si realizzava in un contesto in cui erano presenti altre misure per ridurre la povertà delle famiglie come buoni acquisto per il cibo, copertura sanitaria di base, crediti di imposta.
La revisione di Moffitt (2008) ripercorre l‟evoluzione del programma TANF e sintetizza gli effetti sul reddito e l‟occupazione delle donne con figli senza partner, che rappresentavano una quota rilevante del target. Nonostante una serie di riforme attuate nel corso degli anni, gli studi valutativi indicavano che né il reddito né i tassi di occupazione delle madri single con basso reddito erano aumentati di molto. Uno degli effetti indesiderati del programma (denominato AFDC) precedente alla riforma era che, nonostante fossero state tentate varie modifiche, non incentivava le madri a lavorare in quanto la maggior parte degli Stati prevedeva un riduzione del benefit pari all‟incremento di guadagni extra che potevano essere ottenuti lavorando. Pertanto all‟inizio degli anni‟90 la condizione lavorativa venne introdotta come condizionalità necessaria per richiedere il beneficio economico ritenendo invece inaccettabile la mera partecipazione a programmi di formazione o a percorsi d‟istruzione, inoltre il posto di lavoro doveva essere privato e non pubblico. Queste innovazioni introdussero delle condizionalità negative poiché vennero imposte delle sanzioni severe con riduzione e cessazione del beneficio economico e vincoli per l‟accesso ad altri benefici se dopo un primo periodo di ricerca di lavoro il beneficiario non trovasse occupazione. La riforma produsse un declino dei tassi di disoccupazione e dei tassi di povertà, più evidenziato nel gruppo delle madri single rispetto a quello delle coppie sposate, con un aumento di circa il 4% degli occupati e una riduzione del 20% del numero dei casi in assistenza.
10 Nel 1996 negli Stati Uniti il sistema dei sussidi per genitori con basso reddito subì
modifiche sostanziali a seguito della legge Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act (PRWORA). Il sistema di aiuti Aid to Families with Dependent Children (AFDC) venne sostituito dal Temporary Assistance for Needy Families (TANF) il cui principale obiettivo era spostare le famiglie dall‟assistenza al lavoro: strategia di “welfare to work”.
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A tutto questo, la spiegazione di questo effetto data da molti analisti e anche dall‟autore, è che la riforma indusse molte donne a uscire da programmi di assistenza economica a seguito dell‟aumento dei sussidi governativi a lavorare fuori da schemi di inattività che conducevano a forme di dipendenza, e anche grazie all‟introduzione delle condizionalità sull‟occupazione. Le condizionalità introdotte nei programmi avrebbero indotto molte donne, che sperimentavano un declino temporaneo nel reddito o nei guadagni, a rimanere fuori dall‟assistenza (Moffitt : 20 in Leone et al., 2015).
Le valutazioni realizzate da Manpower Demonstration Research Corporation (MDRC) sulla condizione dei bambini nei programmi sperimentali di welfare-to- work forniscono una mole di dati interessanti. La revisione di Sherman (2001) analizza i risultati dell‟impatto sui minori di 16 programmi operativi negli anni‟90 valutati dalla MDRC, di cui 11 programmi di welfare-to-work realizzati negli Stati Uniti provengono dalla valutazione nazionale NEWWS, e altri 5 programmi realizzati in California, Minnesota, Wisconsin, Florida e in Canada, con l‟obiettivo di verificare il rapporto tra il reddito delle famiglie e il benessere dei figli. Tutti i programmi furono valutati tramite un disegno di ricerca sperimentale con assegnazione causale al gruppo che sperimentava il nuovo programma o al gruppo di controllo che aveva accesso solo ai sussidi, benefit o servizi del welfare tradizionali. Nonostante tutti programmi prevedessero che i partecipanti si impegnassero nel lavoro, essi si differenziavano per importo del sussidio, incentivi al lavoro, tipo di attività lavorative richieste, la natura dei servizi di supporto, la probabilità e la gravità delle sanzioni e nel modo in cui influenzavano il reddito familiare. In 10 programmi su 16 i soggetti occupati aumentarono di almeno il 5% rispetto al campione di controllo, ma in quattro programmi le condizioni dei minori peggiorarono. Il generale successo nell‟aumentare il livello di occupazione non fu sempre accompagnato da un aumento del reddito perché si trattava di lavori poco retribuiti e i beneficiari avevano perso i sussidi del welfare che ricevevano in precedenza. L‟effetto dei programmi di inserimento al lavoro sul reddito variava molto: si andava da un +20% per il programma Portland ad un 15% per il programma Grand Rapids nel Michigan, così come per l‟impatto sui bambini. Sette programmi risultarono avere più effetti positivi sui minori, due risultarono neutrali e
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altri sette ebbero effetti più negativi che positivi. Lo studio dimostra una forte connessione tra aumento del reddito e miglioramento delle condizioni di vita dei bambini: gli effetti dovuti al solo reddito possono rappresentare fino al 42% della variazione tra programmi riguardanti gli impatti sugli outcome dei bambini (Sherman, 2001 : 4-7). In tutti i programmi, ad esempio Minnesota‟s MFIP pilot, che alzavano il reddito oltre il 5% si registrò in modo significativo un miglioramento dei risultati sui bambini ovvero il dimezzamento della proporzione dei bambini con alti livelli di problemi comportamentali ed emotivi (MFIP), miglioramento delle performance scolastiche (New Hope), riduzione della percentuale di bambini i cui genitori richiesero o ricevettero un aiuto per problemi emotivi-comportamentali (Atlanta) e miglioramento dei voti di matematica (SSP del Canada). È importante osservare che in nessuno dei programmi si registrò un significativo effetto negativo sui bambini (Sherman, 2001 : 8). Di contro tutti i programmi che avevano provocato un abbassamento del reddito adottando un approccio orientato alla ricerca di lavoro (Job-search-first) avevano avuto impatti negativi per i minori: aumento delle espulsioni scolastiche (nel programma di Riverside in California), raddoppia la percentuale (8,5%) di madri i cui figli vennero tolti poiché non erano in grado di prendersene cura (nel programma di Grand Rapids), aumenta il numero di bambini inseriti in classi speciali per problemi comportamentali.
La revisione di Sherman e colleghi (2001) evidenza che:
complessivamente vi è una correlazione tra gli impatti dei programmi sul reddito degli adulti e le misure di benessere dei minori. A una crescita del reddito corrisponde una minor presenza di problemi comportamentali dei figli: minore sospensione scolastica dei bambini (0,63) e una minore frequenza di classi speciali per problemi comportamentali ed emotivi (0,65);
gli effetti sull‟avere un‟occupazione sono invece correlati ai risultati riguardanti il benessere dei bambini. Una maggiore occupazione era correlata in modo statisticamente significativo alla riduzione di ripetizione dell‟anno scolastico (0,55) ma anche a una maggiore iscrizione a classi speciali (0,59) (Sherman, 2001 : 25).
I risultati precedentemente descritti relativi alla connessione tra reddito e benessere dei bambini risultarono differenziati in relazione alle circostanze, ovvero in base al
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contesto e all‟età dei figli. Gli adolescenti (11-20 anni) sul piano degli effetti comportamentali risultarono più sensibili dei bambini di età inferiore (4-10 anni) alla riduzione del reddito dovuto alla perdita del precedente sussidio e al fatto che il genitore aveva trovato un lavoro poco retribuito. Dai dati di MDRC si evince che tra gli effetti negativi, dei programmi welfare-to-work, si evidenziarono peggiori performance scolastiche e maggiori comportamenti devianti relativi a un maggior consumo di alcool e tabacco. I risultati non sono in contrasto con la letteratura che segnala effetti negativi molto rilevanti della povertà nei primi anni di vita, infatti tra i programmi in precedenza considerati, gli effetti su bambini molto piccoli (0-3 anni) non risultavano rilevanti ed inoltre tra coloro il cui reddito si era abbassato del 5% dopo l‟ottenimento del lavoro non vi erano genitori con figli molto piccoli.
Il programma New Deal for Lone Parents (NDLP) introdotto nel 1998 nel Regno Unito con l‟obiettivo di sostenere e incoraggiare le famiglie monoparentali povere a migliorare le loro prospettive e il tenore di vita, venne lanciato inizialmente in otto aree pilota (Evans et al., 2003 : 11). Il programma si basava su un approccio di welfare-to-work personalizzato e flessibile: la partecipazione era volontaria e il progetto di intervento veniva sviluppato dall‟operatore responsabile del caso sulla base dei bisogni del richiedente. Il programma volontario per genitori single prevedeva un servizio di consulenza con un consulente di riferimento, utilizzava un ampio pacchetto di misure di supporto per aiutare i genitori a entrare e rimanere nel mercato del lavoro e poteva essere integrato ad altri benefici come il rimborso delle spese di trasporto per i contatti con il Jobcentre. I genitori single ricevevano un sostegno al reddito sulla base della prova dei mezzi e in rapporto al numero dei figli in età scolastica e in base al reddito percepito potevano ricevere anche un sussidio per sostenere le spese di affitto della casa. Le misure includevano anche benefici economici premiali, se lavoravano potevano ottenere anche un sussidio economico. Alcune misure furono estese nel 2008 anche a coppie di genitori a Londra in alcune aree (Work Credit, Childcare Assist, In-Work Advisory Support and In-Work Emergency Discretion Fund). Secondo il valutatore tre ragioni spiegano il successo del programma: la precedente assenza di programmi rivolti ai genitori single che percepivano il sostegno al reddito finalizzati a incentivare la ricerca di lavoro; i cambiamenti apportati alla misura di supporto al reddito rendevano più attrattivo il
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lavoro; il nuovo sistema dei Job Centre Plus era più focalizzato sull‟occupazione rispetto al passato e parte dell‟impatto della misura NDLP era dovuto al fatto che i genitori venivano inviati a tali servizi.
Poiché il tasso di occupazione dei genitori single nel programma NDLP risultò estremamente basso, nel 2001 fu introdotta una nuova condizionalità rivolta ai beneficiari, che consisteva nel sottoporsi ad un intervista sul lavoro con un consulente del centro per l‟impiego, ed era mirata ad una maggiore partecipazione al lavoro con incontri a cadenza regolare in cui si discuteva dell‟andamento del progetto orientato alla ricerca di occupazione (Zaidi, 2009 in Leone et al., 2015). Il programma questa volta risultò efficace, con un maggior effetto sul tasso di ingresso nel lavoro per almeno 16 ore a settimana (15% nel gruppo di controllo v/s 41% programma) e un ritorno derivato dalle entrate fiscali in grado di compensare il costo del programma stesso (Leone et al., 2015 : 98).
Le stime attuali suggeriscono che la partecipazione all'NDLP ha aumentato le uscite dal beneficio al lavoro di 24 punti percentuali, misurati su un periodo di nove mesi. In altre parole, le probabilità di occupazione sono state approssimativamente raddoppiate per coloro che hanno preso parte al programma (Evans et al, 2003 : 11). Gli impatti variarono in relazione alle caratteristiche dei partecipanti e della durata del sostegno al reddito ricevuto. Si segnalano impatti maggiori per i genitori single che partecipano al programma NDLP durante un lungo periodo in cui ricevono l‟assistenza. L‟effetto del programma secondo gli autori sarebbe quindi quello di “spingere” proprio gli individui in condizioni più marginali verso il mondo del lavoro (Dolton, et al., 2008 : 27 in Leone et al., 2015 : 98).
II.6 Analisi valutativa degli impatti di programmi di TMC nei paesi in via di