In questo paragrafo si effettuerà una comparazione degli elementi di cambiamento tra la misura del SIA, ad oggi erogato per i beneficiari in corso fino alla scadenza prevista, e del REI operativo dal 1° Dicembre 2017.
Mettere a confronto le due misure è utile al fine di mettere in evidenza i miglioramenti contenuti nel nuovo strumento, di verificare se il passaggio dal SIA al REI risulta conveniente per i nuclei percettori del SIA e di analizzare come alcuni meccanismi di implementazione del programma valutati nel SIA funzionano nel REI. La comparazione si riferisce sia alla configurazione della componente passiva, ovvero del trasferimento monetario, che della componente attiva, ossia l‟inserimento sociale e/o lavorativo della misura. Pertanto si compareranno:
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Le platee dei beneficiari. Si intende confrontare chi sono i soggetti a cui si rivolge la misura, comparando le stime dei potenziali beneficiari di entrambe le misure relative alla prima fase di applicazione;
Tasso di take-up22. Si vuole comparare il grado di copertura dei beneficiari potenziali con i beneficiari effettivamente raggiunti;
Le soglie d‟accesso. Si confrontano i requisiti economici relative all‟indicatore ISEE delle due misure;
L‟importo, ovvero il contributo economico erogato. Si paragona il contributo erogato dal SIA e dal REI e la modalità di calcolo dell‟ammontare del beneficio economico;
Durata del trattamento, cioè il periodo di tempo per il quale si può beneficiare della misura del SIA e REI;
Condizionalità. Questa dimensione fa riferimento all‟adesione a determinate condizioni comportamentali in cambio di benefici economici. Nel comparare le due misure si verifica se entrambe le misure prevedono e con quali modalità tali condizioni e a chi sono rivolte;
Le azioni di rafforzamento amministrativo previste dalle Linee guida del SIA e del REI. Si intende comparare la presenza o meno di risorse umane, finanziarie e la previsione del rafforzamento dei Centri per l‟impiego;
La predisposizione di progetti di presa in carico personalizzati. Si intende confrontare se sono previsti per entrambe le misure i progetti personalizzati di attivazione e inclusione sociale e/o lavorativa e se vi sono delle differenze nelle procedure di costruzione;
La previsione di equipe multidisciplinari. In questa dimensione si vuole confrontare in quali circostanze è prevista la costituzione dell‟equipe multidisciplinare per entrambe le misure, ovvero quando e da chi è composta.
Il REI si caratterizza innanzitutto per essere una misura strutturale, unica ed universale di contrasto alla povertà e non più sperimentale, come lo era il SIA nella sua prima fase di applicazione. Entrambe le misure prevedono l‟erogazione di un
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Con il termine take-up si intende il rapporto tra platea dei beneficiari prevista dal programmatore e beneficiari effettivamente raggiunti dalla misura (Leone, 2017 : 1, allegato 4).
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sussidio economico (erogato attraverso una carta prepagata) condizionato all‟adesione da parte dei beneficiari ad un progetto personalizzato di attivazione e inclusione sociale e/o lavorativa. Le prime rilevanti differenze si riscontrano nella platea dei beneficiari e nelle soglie d‟accesso. Con il REI si aggiungono nella platea dei beneficiari i disoccupati ultra cinquantacinquenni. Quindi rispetto ai requisiti familiari già previsti con il SIA, il REI ne aggiunge uno nuovo. Con le modifiche previste dalla legge di bilancio 2018 si prevede la cancellazione dei requisiti familiari, che saranno applicabili fino al 30 Giungo 2018 ma di fatto l‟INPS nel valutare le domande non ne terrà conto già dal 31 Maggio poiché l‟erogazione dell‟assegno avverrà il mese successivo. Comparando le stime delle platee dei potenziali beneficiari tra SIA e REI si può notare che il nuovo strumento consente di raddoppiare le famiglie potenzialmente coinvolte. Infatti come mostrano i dati offerti dall‟INPS e dal MLPS si evince che nella prima fase del SIA si stimava, con un punteggio d‟accesso pari a 45 punti, di raggiungere complessivamente tra 180 e 220 mila nuclei familiari che corrispondono a 400-500 mila minorenni e complessivamente tra 800 mila e 1 milione di persone presenti nei nuclei (Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, 2016 : 2).
All‟inizio del 2017, a quattro mesi dall‟avvio, «in tutto il Paese la misura passiva del SIA (la parte del trasferimento monetario) aveva raggiunto meno di un nucleo su tre dei potenziali beneficiari con un tasso di take-up del 28,6%» (Leone, 2017 : 221). Invece per il REI, in fase di prima applicazione, si stima una platea dei potenziali beneficiari di 500 mila nuclei familiari, che corrispondono a circa 700 mila minorenni e complessivamente a 1 milione e 800 mila persone. Si prevede, con l‟eliminazione dei requisiti familiari, un aumento del bacino di utenza a partire dal 1° Luglio 2018. Pertanto si stima che la misura del REI aumenti la platea dei potenziali beneficiari fino a 700 mila nuclei, per un totale di 2,5 milioni di persone (Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, 2017). Nei primi tre mesi d‟avvio della misura sono stati erogati benefici economici a 110 mila famiglie su 500 mila potenziali nuclei beneficiari con un tasso di take-up del 22%.
Tra i requisiti d‟accesso al REI non è più prevista la scala di valutazione del bisogno che era prevista per il SIA (in cui per accedere al beneficio si doveva ottenere inizialmente un punteggio uguale o superiore a 45 punti abbassato a 25 punti a
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decorrere dal 30 Aprile 2017), ma per selezionare i beneficiari tra i più bisognosi si fa riferimento ai diversi indicatori che compongono l‟ISEE. In merito ai requisiti economici nel caso del SIA vi era un‟unica soglia ISEE pari o inferiore a 3.000 euro, invece con il REI vi sono due soglie che vengono prese in considerazione ovvero l‟ISEE e l‟ISRE, innalzando la soglia ISEE a 6.000 euro. L‟innalzamento della soglia ISEE consente un maggior margine sul patrimonio riferito in particolare all‟abitazione principale, ciò significa che le famiglie che sono proprietari della prima casa e che si trovano in condizioni di povertà possono ricevere il REI.
Un‟altra sostanziale differenza tra il SIA e il REI riguarda l‟ammontare e il calcolo dell‟importo erogato. Nel caso del SIA l‟ammontare dell‟importo era a cifra fissa e veniva calcolato in modo proporzionale alla dimensione del nucleo familiare. Nella determinazione del beneficio non si teneva conto di eventuali trattamenti assistenziali percepiti ma essi venivano considerati solo come requisiti d‟accesso e non ai fini del calcolo. Tale criterio adottato nel SIA, oltre a non tener conto delle economie di scala all‟interno della famiglia, presentava una lacuna ovvero fornire lo stesso beneficio in presenza di condizioni reddituali differenti. Nel caso del REI l‟ammontare e il calcolo del beneficio è differenziale tra l‟ISR d‟accesso e la componente reddituale dell‟ISR del nucleo, ovvero il calcolo avviene sulla base del numero dei componenti il nucleo e della condizione reddituale. Inoltre si tiene conto anche di eventuali trattamenti assistenziali percepiti ad eccezione di quelli non sottoposti alla “prova dei mezzi" e di eventuali redditi rilevati nell‟ISEE (ISR). In questo caso il criterio di integrazione del reddito fino a una soglia predeterminata risulta più equo e la detrazione del canone di locazione, che costituisce una delle spese più gravose per coloro che si trovano in povertà, e del reddito da lavoro dipendente permette una maggiore equità territoriale sia tra le diverse aree del Paese che all‟interno delle stesse ((Lusignoli, 2017 in Caritas Italiana, 2017 : 60; Ministero del Lavoro e delle politiche sociali, 2018; Gnan, Mesini, 2018).
Altra differenza tra la misura del SIA e del REI è la durata del trattamento che nel caso del SIA era prevista una durata di 12 mesi, invece per il REI la durata è 18 mesi con possibilità di rinnovo per non più di 12 mesi ma la richiesta può essere presentata solo dopo che siano trascorsi 6 mesi dall‟ultimo beneficio percepito. Per il SIA
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l‟erogazione del beneficio era concesso bimestralmente, invece per il REI il beneficio viene concesso mensilmente.
Nel verificare se il passaggio dal SIA al REI, per i percettori del sussidio del SIA, risulta vantaggioso o meno si nota che coloro che scelgono di non passare al REI potranno usufruire del contributo economico per 12 mesi contro i 18 nel caso del REI, alla fine dei quali la normativa prevede che vi sia un‟interruzione di sei mesi prima di poter richiedere il rinnovo della prestazione per un anno. Coloro che decidono di passare al REI, dalla durata massima del REI verranno sottratti i mesi per i quali si sia già fruito del SIA, anche se la domanda di REI viene presentata quando si è conclusa l‟erogazione del SIA. Quindi anche decidendo di aspettare la conclusione del periodo di fruizione del SIA non è possibile beneficiare del contributo REI per il periodo massimo previsto. Nel verificare l‟importo più vantaggioso per i beneficiari SIA e REI notiamo che l‟importo massimo ottenibile con il REI, a parità di ampiezza familiare, è superiore a quello del SIA (es. per quattro membri è di 320,00 euro per il SIA contro 461,25 euro per il REI). Però man mano che cresce il reddito questa differenza tende a ridursi fino a capovolgersi, cioè vi sono livelli di reddito in corrispondenza dei quali il SIA si ottiene invece il REI risulta nullo. Pertanto per i redditi più bassi il REI risulta avere importi maggiori rispetto al SIA, ma nel caso di famiglie proprietari di abitazione la fascia reddituale nella quale il REI risulta più conveniente del SIA ha un‟ampiezza contenuta. Nel caso di famiglie in affitto si ha un forte incremento dell‟importo REI rispetto al SIA, e anche per coloro con redditi provenienti da lavoro dipendente il REI risulta più generoso rispetto al SIA fino a una certa soglia (Baldini, Lusignoli, 2017). Quindi mantenere il sostegno monetario del SIA conviene solo quando il corrispondente importo del REI risulta nullo o quando è molto contenuto. Ma il Decreto Legislativo n.147 del 15 settembre 2017 rafforza il passaggio al nuovo strumento prevedendo la possibilità di passare al REI mantenendo l‟importo SIA qualora risultasse più conveniente. Pertanto la scelta non sarà più se trasformare o meno il SIA in REI ma quando effettuare il passaggio, poiché è possibile mantenere l‟importo SIA fino all‟ultimo mese disponibile, e ciò dipenderà da possibili variazioni dell‟ISEE o dell‟ISRE. Sulla base di quanto detto, generalmente, il motivo per cui si decide di
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mantenere il SIA fino alla scadenza è quello per cui la famiglia non soddisfa i criteri per ottenere il REI (Lusignoli, 2017 in Caritas Italiana, 2017 : 61).
In riferimento al criterio di condizionalità previsto dalle misure del SIA e REI si riscontra che entrambe prevedono l‟obbligo a seguire un percorso di reinserimento socio-lavorativo al fine di poter accedere al trasferimento monetario. Infatti il nucleo familiare deve stipulare e rispettare un patto di inserimento con i servizi sociali degli enti locali di riferimento. Il criterio della condizionalità rappresenta uno dei pilastri di fondamentale importanza, ed è legato alla partecipazione al progetto personalizzato di attivazione e inclusione sociale e/o lavorativa. L‟impianto per la predisposizione dei progetti personalizzati è lo stesso per entrambe le misure, ovvero i progetti vengono costruiti dai servizi sociali del Comune che operano in rete con gli altri servizi del territorio (centri per l‟impiego, servizi sanitari, scuole, terzo settore) e con la partecipazione del nucleo familiare sulla base di una valutazione multidimensionale in cui si individuano le problematiche e i bisogni dell‟intero nucleo. Rispetto a ciò che emerge dalla valutazione si identificano le attività e gli impegni che andranno a comporre il progetto che viene firmato dal richiedente impegnandosi a rispettare ciò che si è stabilito nel progetto. Se dall‟analisi preliminare emerge la necessità di sviluppare un quadro della situazione più approfondito, è previsto da entrambe le misure che venga costituita una equipe multidisciplinare composta da un operatore sociale del servizio sociale competente e da altri operatori, appartenenti agli altri servizi territoriali, individuati sulla base dei bisogni più rilevanti del nucleo familiare con riferimento ai servizi per l‟impiego, la formazione, le politiche abitative, la tutela della salute e l‟istruzione. L‟obiettivo è quello di fornire alle famiglie gli strumenti per fronteggiare la situazione di disagio e riconquistare gradualmente l‟autonomia attraverso interventi coordinati da i vari servizi competenti e progettati sulla base dei bisogni specifici del nucleo familiare (Ministero del Lavoro e delle politiche sociali 2016 : 10; Ministero del lavoro e delle politiche sociali, 2018 : 17).
L‟aspetto relativo alla componente attiva della misura richiama l‟attenzione sulla necessità di rafforzare e investire di più sui servizi e sulle misure di inclusione attiva, poiché lo sviluppo di questi servizi è necessario per la realizzazione degli interventi di attivazione previsti dalle misure. Per rafforzare i servizi e la presa in carico sono
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previste specifiche risorse a valere del Fondo sociale europeo 2014-2020, di cui la gran parte delle risorse del programma operativo nazionale “PON”, circa l‟85% del totale equivalente a poco più di 1 miliardo di euro, viene ripartita nei territori per rafforzare i percorsi di accompagnamento, di attivazione e di reinserimento lavorativo dei nuclei familiari beneficiari del SIA e REI. Gli interventi riguardano: azioni di sistema, ovvero rafforzamento dei servizi di presa in carico e sviluppo della rete integrata di interventi che coinvolga anche gli enti non profit del territorio; misure rivolte ai componenti dei nuclei familiari beneficiari del sostegno economico quali corsi di formazione, tirocini, borse lavoro e misure di accompagnamento sociale. Pertanto gli obiettivi del PON inclusione fanno riferimento al rafforzamento dei percorsi di attivazione e delle reti per la presa in carico delle famiglie e delle persone fragili (Ministero del lavoro e delle politiche sociali, 2017 : 2-5).
Le possibilità d‟inserimento lavorativo, appaiano nei fatti molto limitate, infatti i risultati della sperimentazione del SIA sembrano confermare tale limitatezza, contribuendo a ridurre l‟enfasi sul lavoro che traspariva sull‟impostazione della misura. Le principali motivazioni potrebbe essere collegate: a una scarsa integrazione operativa con i servizi per l‟impiego; mancanza di accordi tra il versante del lavoro e quello del sociale; scarsa abitudine al lavoro congiunto; difficoltà degli operatori a prendere in carico tipologie di destinatari inusuali per i loro servizi e che richiedono strumentazioni differenti rispetto a quelle solitamente previste dalle politiche del lavoro; esiguità del contributo, che ha reso difficile assumere il beneficiario e il suo nucleo familiare al fine di avviarlo a percorsi di attivazione, soprattutto di tipo lavorativo, con condizionalità e sanzioni finalizzate a impedire comportamenti opportunistici (Mesini, 2017).
Pertanto dal lavoro di valutazione sul SIA condotto dall‟Alleanza contro la povertà si possono cogliere alcune indicazioni e suggerimenti rispetto agli interventi sul fronte delle politiche del lavoro, le relazioni con i servizi per l‟impiego, il rafforzamento tra i servizi, che qualora si avviassero sarebbero utili per la misura del REI. Su 209 Ambiti che avevano fornito indicazioni sulle politiche del lavoro, 48 Ambiti segnalarono la necessità di dotare il SIA di strumenti più efficaci per favorire l‟ingresso delle persone nel mondo del lavoro. Tale tema venne affrontato in modi diversi: alcuni si riferivano ad una maggiore relazione con i CPI o a un loro
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rafforzamento affinchè possano rappresentare un punto di riferimento per la ricerca del lavoro; altri invece si riferivano al tessuto sociale ed economico del territorio e ritenevano agire sul sistema delle imprese, della cooperazione sociale, della formazione professionale e di ampliare la possibilità dei servizi sociali di usufruire di strumenti quali tirocini o altri volti a favorire l‟ingresso nel mondo del lavoro. Gli ambiti che segnalarono la priorità di rafforzare i CPI e le relazioni tra servizi e CPI furono 31. Tra questi vi erano coloro che sostenevano il rinforzo attraverso il personale dedicato al SIA; chi evidenziava la necessità di un rafforzamento della relazione tra Ambito e CPI mediante il ruolo dell‟Agenzia per il Lavoro regionale; chi sosteneva la necessità di ottenere la collaborazione da parte del centro per l‟impiego al fine di partecipare alle equipè multiprofessionali e gestione dei progetti per i quali la componente lavorativa è la problematica principale; per altri ancora il rinforzo dei CPI dovrebbe puntare non solo sull‟implementazione del personale ma anche sull‟ampliamento dei servizi finalizzati al reperimento dell‟occupazione da essi amministrati a favore dei destinatari della misura.
Gli ambiti che segnalarono la necessità di rafforzare gli interventi guardando al complesso delle opportunità che il sistema economico territoriale può generare sono numericamente appena inferiori. Tra questi vi era chi auspicava la disponibilità di servizi volti a favorire l‟occupabilità (es. aumentare i corsi di formazione finalizzati all‟inserimento lavorativo); chi immaginava di mobilitare il sistema degli incentivi a favore degli utenti SIA (es. investimenti finalizzati alla creazione di condizioni e opportunità per i territori, partendo dalla riduzione del costo del lavoro ed agevolazioni fiscali per le imprese che assumono, forme di sostegno per le aziende incentivandole ad assumere personale con fragilità); chi sosteneva che l‟orientamento al mondo del lavoro fosse importante per evitare forme di assistenzialismo; infine vi era chi sosteneva la necessità di relazionarsi con i soggetti economici del territorio (es. maggiore integrazione con attività produttive e mondo del lavoro; maggiore investimento nel coinvolgimento delle reti istituzionali e professionali, attraverso protocolli di tipo tecnico/operativo, non solo coinvolgendo i centri per l‟impiego ma anche il privato; maggiori risorse per poter attivare collaborazioni con il privato sociale per la ricerca di lavoro).
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La maggior parte degli Ambiti, 128 su 209, sostenevano che per migliorare l‟implementazione del SIA e, in prospettiva del REI, era necessario investire su un miglioramento dei servizi, riferendosi sia ad aspetti quantitativi (es. aumento del personale) che aspetti relativi alle modalità di lavoro (es. maggior coordinamento con altri enti, più professionalità su alcuni aspetti specifici della misura). Le tematiche più proposte dagli Ambiti fanno riferimento in primis alla necessità di aumentare e rafforzare il personale e stabilizzare le risorse; segue l‟esigenza di strumenti formativi, di supervisione, di consulenza per migliorare la qualità dei servizi; infine il lavoro di rete sia con i soggetti istituzionali che con i soggetti della società civile (Leone, 2017 : 60-62).
Sulla base di ciò che è stato detto in precedenza, per evitare che le misure si sostanziano solo nel trasferimento monetario, è necessario potenziare i processi di rafforzamento amministrativo, sviluppare sinergie tra i diversi attori e settori, rafforzare l‟organico, le risorse umane e le competenze tecnico-professionali incaricate a gestire i processi attuativi. Pertanto è sulla componente attiva che bisogna lavorare pensando ad efficaci percorsi di attivazione e di integrazione sociale e/o lavorativa, poiché il modo migliore per combattere la povertà e l‟esclusione sociale è creare posti di lavoro anche tramite programmi di occupazione sociale. Il rafforzamento dei servizi per l‟impiego è quindi una condizione essenziale per la presa in carico dei beneficiari del REI. Infatti sono stati stanziati finanziamenti per il rafforzamento del Centri pubblici per l‟impiego che consentiranno il trasferimento alle Regioni del personale dei CPI, la loro stabilizzazione e l‟ingresso di ulteriori 1.600 unità di personale. Di questi nuovi operatori, 600 saranno selezionati per essere esclusivamente dedicati alla presa in carico dei beneficiari del Reddito di inclusione e alla collaborazione con i servizi sociali per favorire l‟inserimento al lavoro delle persone che hanno diritto alla misura (Ministero del Lavoro e delle politiche sociali, 2017).
Entrambe le misure, prima il SIA e attualmente il REI, rappresentano per il nostro Paese un momento di svolta delle politiche di welfare. Per la prima volta si mette a regime su tutto il territorio nazionale uno strumento di contrasto alla povertà e di garanzia di un reddito minimo. Con l‟introduzione del REI si cerca di potenziare i servizi all‟inclusione a esso connessi per combattere la povertà sia nel breve che nel
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lungo periodo. Nonostante il nuovo strumento sia più sostanziale, definito ed equo rispetto a quelli precedentemente sperimentati, risulta ancora limitato in ragione dei finanziamenti insufficienti rispetto ai bisogni (Lusignoli, 2017 in Caritas italiana, 2017 : 62).
Le risorse stanziate non consentono tutt‟oggi di raggiungere tutte le persone in povertà assoluta. Rendere la misura universale deve essere intesa come un traguardo per tutti, evitando l‟incremento dell‟utenza senza che si prevedano risposte adeguate nell‟importo dei contributi economici e nei percorsi di inclusione sociale. Questo aspetto è importante al fine di evitare che si raggiungano sempre più persone, senza però dare loro la possibilità di migliorare effettivamente le proprie condizioni.