In un contesto europeo caratterizzato da importanti cambiamenti e trasformazioni delle strategie di intervento nel settore della politica sociale e del lavoro da oltre due decenni, l‟Italia costituisce una sostanziale eccezione. Le politiche nazionali, infatti, non hanno ad oggi perseguito la direzione relativa alle misure universalistiche di sostegno del reddito a carattere assistenziale, come il Reddito Minino di Inserimento RMI (unico caso), e ha solo in modo molto limitato sviluppato politiche di attivazione e di Social Investment (Leone et al., 2015 : 48).
Nel sistema italiano di welfare, la protezione sociale è normalmente diretta a specifiche “categorie” di bisogno e l‟unica misura universalistica di contrasto alla povertà è l‟indennità di accompagnamento che si rivolge agli invalidi civili che necessitano di assistenza continua e non sono ricoverati presso strutture ospedaliere pubbliche (Sacchi, Bastagli, 2005 in Maino et al., 2015 : 227).
Nonostante la commissione Onofri (1997) avesse già raccomandato l‟introduzione di misure universalistiche di sostegno al reddito (Minimo vitale) e di strategie di attivazione sul modello europeo, l‟Italia non ha mai proceduto ad un effettivo ripensamento dei propri orientamenti di politica, pertanto rimasti improntati ai modelli di intervento basati sui trasferimenti monetari per determinate categorie di beneficiari. (Leone et al., 2015 : 48-49).
Le misure esistenti appaiono poco efficaci e scarsamente mirate, sia nel caso dei trasferimenti monetari sia nel caso dei servizi, risentono inoltre della mancanza di una logica unitaria. L‟urgenza di superare tali criticità è stata accresciuta dalla crisi, che ha raddoppiato l‟incidenza della povertà assoluta (Sestito, 2016).
Sulla base delle stime dell‟Istat nel 2016 in Italia 1 milione 619 mila famiglie (il 6,3% delle famiglie residenti) risultava in condizioni di povertà assoluta11, per un totale di 4 milioni e 742 mila individui (7,9% dell‟intera popolazione) (Istat, 2017).
11 L‟incidenza della povertà assoluta è calcolata sulla base di una soglia corrispondente alla
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L‟Italia non ha mai sperimentato una misura universale di sostegno al reddito (reddito minimo garantito o reddito di cittadinanza), inoltre è mancata anche una forma di Reddito minimo di Inserimento ad eccezione di due tentativi, rimasti incompleti: la prima introduzione del Reddito minimo d‟Inserimento (RMI) si ebbe negli anni‟80 e la seconda si colloca alla fine degli anni‟90 (Monticelli, 2017).
Sono stati introdotti cambiamenti importanti nella regolazione del mercato del lavoro, e apportate modifiche solo parziali nel sistema di protezione sociale che rimane frammentato (Champion e Bonoli, 2009 ; Villa, 2007 in Leone et al., 2015 : 49).
Per comprendere meglio la situazione attuale occorre sviluppare un‟analisi su come funzionano le istituzioni e le policy.
Per classificare le misure di trasferimento monetario in base alla popolazione- obiettivo e alle caratteristiche di funzionamento, la letteratura identifica, da un punto di vista analitico, alcuni principi. Il principio della selettività della misura rappresenta il criterio di suddivisione e identificazione della popolazione-obiettivo in base ai livelli di reddito (es. al di sotto della soglia di ISEE) e alla mancanza dei mezzi necessari per affrontare il problema. Il principio della categorialità suddivide la popolazione-obiettivo in base all‟appartenenza a determinate categorie sulla base di determinati parametri (es. famiglie numerose, disoccupati, portatori di handicap certificati) e si contrappone al principio della universalità in quanto le misure secondo quest‟ultimo sono dirette a tutta la popolazione indipendentemente dalla loro appartenenza o meno a determinate categorie. Il principio della condizionalità previsto in alcune misure si caratterizza per la applicazione di una specifica condizione/impegno da parte del beneficiario. Tale impegno può assumere un duplice significato: viene definito come “contropartita” quando viene incluso nell‟ottica di fare-in-cambio-di, oppure viene inteso come “attivazione” se prevede l‟adesione ad un percorso di inserimento lavorativo o mira a favorire l‟attivazione del beneficiario verso un obiettivo di tipo sociale e/o economico-lavorativo12. Il principio della generosità differenzia le misure in base all‟ammontare del trasferimento
italiano e per una determinata famiglia, è considerato essenziale a uno standard di vita minimamente accettabile (https://www.istat.it/it/metodi-e-strumenti/glossario).
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Diversi paesi hanno attivato approcci più o meno lavoristi, ovvero più finalizzati all‟inserimento lavorativo o più mirati all‟integrazione sociale.
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monetario (mensile), e gli interventi in base all‟ampiezza temporale e della loro capacità di proteggere i beneficiari dal rischio della povertà nel breve, medio, lungo termine (Leone et al., 2015 : 49-50). Le attuali misure di contrasto alla povertà attraverso trasferimento monetario, da un punto di vista sistematico, sono articolate dalla letteratura in tre categorie sulla base della natura del finanziamento e degli obiettivi che si prefigge di raggiungere. Essi variano a seconda dell‟architettura istituzionale del paese e lo status del lavoratore. Il primo tipo corrisponde alle indennità di disoccupazione contributive o di tipo assicurativo, ovvero misure di sostegno del reddito in periodi di riduzione dell‟orario di lavoro o di indennizzo in caso di perdita del posto di lavoro finanziate mediante versamenti contributivi da parte dei lavoratori. Il secondo tipo corrisponde alle indennità di disoccupazione assistenziali, strumenti di protezione sociale contro il rischio di impoverimento a causa della perdita del posto di lavoro, finanziati tramite la fiscalità generale attivabili a prescindere dalla condizione contributiva del lavoratore. Il terzo tipo include le diverse forme di reddito minimo nonché di sostegno del reddito di tipo universalista a base assistenziale che non dipende dalla posizione lavorativa del beneficiario (Ranci, Pavolini, 2015).
In Italia a livello nazionale sono attualmente esistenti le misure appartenenti al primo e al terzo tipo delle tre categorie di misure di contrasto alla povertà mediante trasferimenti monetari, ovvero indennità di disoccupazione di tipo contributivo o assicurativo, e forme di sostegno al reddito di tipo universalista (es. REI).
Le indennità di disoccupazione di tipo contributivo in Italia si distinguono in due tipi: le indennità di disoccupazione e la cassa integrazione guadagni. L‟indennità di disoccupazione (oggi denominata NASpI) viene erogata dall‟INPS secondo un principio categoriale di tipo occupazionale, ovvero in base all‟iscrizione al Centro per l‟impiego e al possesso dei requisiti (perdita di lavoro involontaria e soglia minima di contribuzione). Negli anni tale misura ha subito un processo di ampliamento del numero dei potenziali beneficiari, riducendo i requisiti di accesso (es. riduzione del periodo di contribuzione) e di incremento della durata massima della generosità del contributo. La Cassa Integrazione Guadagni13, finanziata
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Cassa integrazione Guadagni (CIG) ordinaria fino a 3 mesi in casi eccezionali fino a 12; CIG straordinaria è pensata in caso di crisi aziendale/ristrutturazione e può durare fino a 2 anni.
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attraverso i contributi versati dai lavoratori all‟INPS, è una forma di sostegno economico erogata dall‟INPS mirata a ridurre i rischi di licenziamento e perdita di reddito in casi di crisi aziendale. Anch‟essa nel corso del tempo è stata oggetto di modifiche, ad esempio l‟istituzione nel 2009 della Cassa Integrazione Guadagni in Deroga che garantiva l‟applicabilità della misura anche ad aziende sotto i 15 dipendenti (Leone et al., 2015 : 50-51).
Le misure descritte in precedenza sono rivolte agli occupati o ex occupati, invece le misure di contrasto alla povertà di tipo assistenziale, finanziate attraverso la fiscalità generale, si limitano ad alcune sperimentazioni (locali, regionali e raramente nazionali) come il RdC, RMI, la Carta Acquisti, il SIA e altre misure che verranno descritte nel prossimo paragrafo, e contributi economici dei Comuni. I contributi economici erogati dai Comuni sono categoriali e selettivi e spesso soggetti alle scelte discrezionali delle singole amministrazioni, dei servizi e degli operatori. L‟orientamento di policy dei Comuni in base al mandato istituzionale è orientato verso il sostegno sociale, a favore delle famiglie con minori, categorie di soggetti svantaggiati in ambito sociale, pertanto l‟obiettivo degli interventi è quello di prevenire le difficoltà economiche in modo tale che non incidono sul benessere dei minori o di altri membri della famiglia.