Il lavoro di valutazione sul SIA condotto dall‟Alleanza contro la povertà

In questo paragrafo si argomenteranno i risultati ottenuti dallo studio, condotto da un team centrale di ricercatori e da una rete di rilevatori locali referenti delle organizzazioni che fanno parte dell‟Alleanza contro la povertà19

. Il lavoro di ricerca valutativa, riguardava il primo anno di implementazione della misura Sostegno per l‟inclusione attiva “SIA”, e poneva al centro dell‟attenzione l‟adeguatezza dei processi di rafforzamento amministrativo e di infrastrutturazione dei servizi sociali degli Ambiti Territoriali Sociali (ATS), prerequisiti essenziali per una efficace azione della misura di contrasto alla povertà. Pertanto lo scopo della ricerca valutativa era quello di identificare, nelle prime fasi di attuazione della misura, alcuni meccanismi che potevano ostacolarne o favorirne il successo, per poter orientare la messa a regime del Reddito di inclusione “REI”, la misura nazionale di contrasto della povertà che ha sostituito il “SIA”, diventata operativa dal Gennaio 2018.

Il focus del disegno di valutazione, predisposto dalla coordinatrice scientifica della ricerca (Leone Liliana) a seguito di un confronto con alcuni dei ricercatori che hanno costituito il team nazionale di ricerca, era quello di favorire l‟analisi esplicativa, ovvero rispondere alle domande su “come e “perché” si evidenziano determinate tendenze piuttosto che su “quanto” la misura sta contribuendo al raggiungimento

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L‟alleanza contro la Povertà in Italia, nasce da un‟idea del prof. Cristiano Gori alla fine del 2013, ed è costituita da un insieme di soggetti sociali che hanno deciso di unirsi per contribuire alla costruzione di adeguate politiche pubbliche contro la povertà assoluta nel nostro paese. Compongono l‟Alleanza 35 organizzazioni, tra realtà associative, rappresentanze dei Comuni e delle Regioni, enti di rappresentanza del terzo settore e sindacati, che portano con loro sia il sostegno di un‟ampia base sociale sia l‟esperienza della gran parte dei soggetti oggi impegnati nei territori a favore di chi vive condizioni d‟indigenza. Sono soggetti fondatori dell‟Alleanza: Acli, ActionAid, Anci, Azione Cattolica Italiana, Caritas Italiana, Cgil-Cisl-Uil, Cnca, Comunità di Sant‟Egidio, Confcooperative, Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, Federazione Nazionale Società di San Vincenzo De Paoli Consiglio Nazionale Italiano – ONLUS, fio.PSD – Federazione Italiana Organismi per le Persone Senza Dimora , Fondazione Banco Alimentare ONLUS, Forum Nazionale del Terzo Settore, Jesuit Social Network, Legautonomie, Save the Children, Umanità Nuova-Movimento dei Focolari. Sono soggetti aderenti dell‟Alleanza: Adiconsum, Arci, Associazione Professione in Famiglia, ATD Quarto Mondo, Banco Farmaceutico, Cilap EAPN Italia, CSVnet – Coordinamento Nazionale dei Centri di Servizio per il Volontariato, Federazione SCS, Focsiv, Fondazione Banco delle Opere di Carità Onlus, Fondazione ÉBBENE, Gvvaic Italia, Piccola Opera della Divina Provvidenza del Don Orione, U.N.I.T.A.L.S.I. – Unione Nazionale Italiana Trasporto Ammalati a Lourdes e Santuari Internazionali (http://www.redditoinclusione.it/il-patto-aperto-contro-la- poverta/presentazione-alleanza).

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degli outcome attesi. Pertanto tra i quesiti valutativi non vi era alcun riferimento su possibili impatti sull‟utenza, in quanto non rilevabili a distanza di pochi mesi dall‟avvio della misura.

I quesiti e sotto-quesiti che hanno indirizzato il lavoro di ricerca, riarticolati e sintetizzati, sono riportati nella seguente tabella. La colonna della Macroazione A: si riferisce a una indagine realizzata a livello nazionale su tutti gli ATS, invece la colonna della Macroazione C: si riferisce agli approfondimenti realizzati sul campo grazie ad alcuni studi di caso in 8 ATS.

La rilevanza del quesito per la Macroazione e il grado di approfondimento è espressa come segue:

X= Modesto; XX= Significativo; XXX= Molto rilevante.

Quesiti valutativi A B

1: Le azioni di comunicazione sociale messe in atto dagli ATS per raggiungere i potenziali target sono adeguate? Si intende verificare se è stata predisposta un‟informazione diffusa in grado di raggiungere il potenziale beneficiario della misura

x xx

2: Promozione di accordi di collaborazioni in rete. In che misura le indicazione previste nelle Linee guida del SIA in materia di accordi in rete per la predisposizione dei progetti personalizzati sono seguite dagli ATS?

x xx

3: Strategie di integrazione con altre misure di contrasto della povertà e con politiche attive del lavoro. Gli Ambiti come hanno integrato il SIA con le misure di contrasto della povertà finanziate a livello locale e regionale?

Verranno analizzate quali altre politiche a supporto del SIA sono previste e si stanno realizzando da parte di Regioni e città anche grazie ai fondi SIA (PON Metro, POR Ot9), quali strategie si sviluppano o non si sviluppano e sarebbero necessarie a livello regionale e territoriale per garantire la messa a sistema delle diverse risorse.

x xxx

4: Qual è il grado di copertura della platea di beneficiari inizialmente prevista dal MLPS? In quali contesti-circostanze vi sono minori o

maggiori problemi di accesso? xx

5: Equipe Multidisciplinare locale (EEMM). Qual è la capacità effettiva di integrare i diversi strumenti di inclusione sociale in una logica complementare? Le equipe sono in condizioni di sviluppare mobilitazione territoriali su alcuni assi dei diritti (relazioni sociali, abitare, lavoro, educazione…)?

x xxx

6: Rafforzamento del sistema dei servizi. Come si attrezzano i soggetti che hanno responsabilità di gestione del SIA? Cosa sta cambiando nei servizi sociali degli Ambiti- Comuni a seguito del SIA nel rapporto con il sistema dei servizi per l‟Impiego e rispetto alle politiche di contrasto della povertà e di quella minorile in particolare?

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7: Progetti di presa in carico personalizzata dei nuclei: Quali tipi di presa in carico dei nuclei vengono attivati ? (“Leggera” o “integrata” come indicato nelle Linee guida del MPLS, con una "mobilitazione comunitaria" o centrati sui singoli) Si intendono analizzare i contenuti dei progetti di intervento, come operano i diversi attori per sostenere l‟autoefficacia, l‟attivazione e l‟inclusione socio-lavorativa dei soggetti destinatari della misura e che tipo di verifiche vengono predisposte riguardo il rispetto delle condizionalità e gli esiti cioè l‟uscita da stato di povertà dei nuclei.

xxx

8: Meccanismi di coprogettazione ed esternalizzazione: Che tipo di coinvolgimento c‟è del Terzo settore e quali forze mette in campo il territorio per sostenere i processi di „attivazione‟? Vengono indagate le modalità di partecipazione degli Ambiti al cosiddetto "Bando non competitivo Avviso 3/2016" del PON Inclusione?

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Tratto da: Leone 2017 : 22-23

L‟approccio utilizzato dal gruppo di ricerca nella valutazione del SIA si basava sull‟approccio denominato “valutazione di impatto basata sulla teoria del programma” (Theory Based Impact Evaluation TBIE) (Leone, 2017 : 23). Tale approccio fu scelto per il lavoro di valutazione in quanto offre al “policy maker” una consistente quantità di informazioni utili per comprendere gli effetti di programmi come il SIA dove si integrano una pluralità di interventi di altri settori. Inoltre permette di comprendere in quali contesti, perché e per quali target una misura funziona identificando le teorie del cambiamento sottostanti al programma. In questo studio, la valutazione basata sulla teoria del programma cerca di offrire degli insight (intuizioni) sul perché e in quali circostanze una misura sta funzionando (European Commission, 2015 : 7).

La ricerca si componeva di tre Macroazioni e si è realizzata nel periodo Febbraio 2017 – Settembre 2017 con le attività di rilevazione dei dati a livello di Ambiti concentrate nel trimestre Aprile – Giugno. Le tre Macroazioni oggetto di studio sono suddivise in:

 Macroazione A: indagine su tutti gli Ambiti;

 Macroazione B: il database sugli ATS;

 Macroazione C: gli studi di caso.

In questo lavoro di analisi dei dati si argomenteranno solo i risultati della Macroazione (A) ottenuti dalla studio di valutazione condotto dal team facente parte dell‟Alleanza contro la povertà.

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L‟obiettivo della prima Macroazione (A) era quello di verificare il grado di implementazione relativo alle indicazioni del Ministero del lavoro e delle politiche sociali contenute nelle linee guida sul SIA e di quelle riguardanti il rafforzamento amministrativo degli ATS e la collaborazione in rete dei servizi. Per condurre la verifica di tali obiettivi fu somministrato un questionario online, a cura dei Referenti dell‟Alleanza degli ambiti territoriali, inerente lo stato di attuazione della misura con intervista a un o più referenti delle amministrazioni locali/ATS. La rete territoriale dell‟Alleanza da una parte acquisiva e trasmetteva i dati e le informazioni raccolte sui territori e dall‟altra utilizzava i risultati aggregati. Invece i referenti dell‟Alleanza avevano la responsabilità di gestire il rapporto con le istituzioni locali e indagare tramite un questionario strutturato le procedure e gli strumenti riguardanti i partenariati e gli accordi inter-istituzionali. La rilevazione fu prevista su tutto il territorio nazionale senza alcun campionamento, poiché l‟intenzione era quella di coprire tutte le Regioni e più ambiti possibili.

Gli Ambiti territoriali sociali “ATS” che parteciparono all‟indagine furono complessivamente 332, pari al 56% degli ATS italiani. Il campione dei rispondenti non è rappresentativo di tutte le Regioni italiane: le Regioni del centro Italia hanno un tasso di risposta ridotto (il 9% degli ATS rispondenti) e alcune Regioni come il Lazio con 37 ATS, il Friuli Venezia Giulia con 19 ATS e la Val d‟Aosta (con un solo Ambito) sono completamente assenti. In conclusione hanno risposto il 71% degli ambiti del Nord Italia contro il 52% del Sud e delle Isole e il 30% del Centro Italia. Dall‟indagine, in merito alla distribuzione delle funzioni sociali esercitate a livello di Ambito, emerge che nel 57% dei casi rilevati, gli Ambiti territoriali sociali sono gli Enti che gestiscono la maggior parte dei servizi socioassistenziali con una significativa differenza su base territoriale: tale centralità della dimensione di Ambito si registra nel 70% dei territori del Sud e Isole e nel 49% di quelli del Nord e Centro. La gestione parziale a livello di Ambito si registra solo nel 39% dei casi, anche se tale gestione intermedia di governace locale mostra differenze territoriali: il 45% degli Ambiti del Centro-Nord contro il 30% del Mezzogiorno. Infine si rivela che solo nel 4% dei territori, i servizi socioassistenziali sono gestiti in toto da altri Enti diversi dagli Ambiti (principalmente solo nel Nord e nel Centro del Paese). Riprendendo l‟affermazione in cui si dice che l‟Ambito è l‟Ente che gestisce la

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maggior parte delle funzioni, è importante chiarire che la gestione a cui si fa riferimento non allude necessariamente alla gestione diretta di tutti i servizi di base o a un ruolo determinante in tutte le funzioni chiave. Inoltre molte funzioni, compresa quella di programmazione, vengono svolte ad entrambi i livelli.

In riferimento all‟analisi delle principali funzioni20

svolte dagli Ambiti territoriali sociali o dall‟Ente locale sovracomunale e dai singoli Comuni in relazione alla gestione del SIA, dall‟indagine emerge che nel Centro-Nord è più comune una gestione diretta delle attività legate al SIA da parte degli Ambiti. Nel complesso si osserva un ruolo significativo svolto dagli ATS nella gestione diretta della misura, e solo nel 30,4% dei casi (101 su 332 rispondenti) tutte le principali funzioni connesse alla programmazione e gestione del SIA sono svolte dagli stessi (Ambiti) in via esclusiva o in collaborazione con i Comuni. Nello specifico sono solo la Regione Piemonte e Marche in cui si registra in modo più marcato il ruolo svolto direttamente dagli Ambiti sociali, con oltre il 60% di essi che svolge tutte le funzioni. Invece nella Regione Sicilia (con il 13%) e Lombardia (con il 18%) risultò una proporzione molto più ridotta di Ambiti che svolgono tutte le funzioni.

Esaminando nel dettaglio le diverse risposte legate alle funzioni connesse al SIA si può notare che: le funzioni connesse all‟analisi dei bisogni e alla programmazione sono nell‟88% dei casi svolte a livello di ATS, di cui nel 45% dei casi in via esclusiva e nel restante 43% in modo congiunto anche con i Comuni e solo un ambito su 10 le funzioni di programmazione dei servizi sociali vengono svolte in via esclusiva dai singoli Comuni; la funzione di pubblicizzazione del SIA è stata gestita nella maggior parte dei casi in modo congiunto ovvero nel 51% sia da Ambiti che da Comuni, nel 24% solo dagli Ambiti (in particolare nel Sud/Isole) e nel 23% solo da Comuni (in particolare nel Nord/Centro); l‟attività di accoglimento delle domande del SIA è stata svolta nel 59% dei casi solo dai Comuni, nel 22% dei casi è stata gestita in modo congiunto sia a livello di ATS che dai singoli Comuni e solo il 17% a livello di Ambito; l‟attività di individualizzazione del case manager è stata svolta nel 37% solo dagli Ambiti, nel 19% sia da ambiti che Comuni e nel 37% solo da

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Analisi dei bisogni e programmazione di interventi territoriali di contrasto alla povertà, pubblicizzazione, accoglimento delle domande, definizione dei progetti personalizzati, realizzazione di parte dei percorsi integrati sui nuclei presi in carico, presa in carico e case management, monitoraggio/controllo delle condizionalità.

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Comuni; la funzione di definizione dei progetti personalizzati risulta essere svolta nel 36% solo dagli Ambiti, nel 31% da Ambiti e Comuni e nel 28% solo da Comuni; nell‟attività di realizzazione di tali progetti si evince che il 34% dei casi sono stati solo gli Ambiti a svolgerla, nel 35% sia Ambiti che Comuni (nel Nord-Centro) e nel 23% solo i Comuni (nel Sud-Isole); infine la funzione di monitoraggio dei progetti e delle condizionalità è prevista nel 40% dei casi solo dagli Ambiti, nel 32% sia da Ambiti che da Comuni e nel 18% solo da Comuni.

Per quanto concerne le strategie di integrazione con altre misure di contrasto della povertà e con politiche attive del lavoro, dall‟indagine è emerso che nella quasi totalità degli ATS rispondenti al questionario online, erano presenti oltre al SIA altre misure locali di sostegno al reddito e contrasto alla povertà. L‟81% degli Ambiti dichiarava che tutti i Comuni realizzavano prestazioni di sostegno al reddito e di contrasto alla povertà, mentre il 16% degli Ambiti dichiarava che tali prestazioni erano effettuate solo da alcuni dei Comuni dell‟Ambito stesso e nel 3% degli Ambiti non esistevano misure di questa natura, con una leggera prevalenza nel Sud-Isole. Dall‟analisi dei singoli interventi presenti nei diversi Ambiti territoriali si è notata in maniera consistente, nell‟85% dei territori, la presenza di interventi diretti all‟integrazione del reddito delle famiglie nella maggior parte mediante trasferimenti monetari; nel 78% dei territori gli interventi riguardavano il sostegno di utenze domestiche e nel 62% relativi a contributi per l‟affitto; erano presenti in maniera consistente, nel 68% dei territori, erogazioni per il sostegno delle spese per i servizi educativi della prima infanzia e nel 71% contributi per altre spese per l‟istruzione dei minori; infine nel 66% dei territori erano presenti misure destinate a favorire gli inserimenti lavorativi. Gli interventi relativi alla fornitura di beni e servizi di prima necessità, messi in atto in collaborazione con organismi di volontariato, si riscontrarono solo nel 6% dei territori. Tutte queste prestazioni risultavano più diffuse nei territori del Centro-Nord rispetto a quelli del Sud-Isole, invece le misure relative al sostegno delle spese per l‟istruzione ed educazione dei minori risultarono presenti in misura analoga in entrambe le aree territoriali. Le maggiori differenze si riscontrarono in modo significativo per gli interventi di inserimento lavorativo diffusi nel 79% degli Ambiti rispondenti del Centro-Nord contro il 48% di quelli del Mezzogiorno utili per la definizione dei progetti personalizzati rivolti ai beneficiari

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del SIA, infine emergono differenze tra le aree territoriali, quasi di 40 punti percentuali, anche in settori complementari al sostegno del reddito previsto dalla componente economica del SIA (relativi agli interventi legati al diritto dell‟abitare quali contributi per le utenze domestiche).

I risultati in merito alla gestione integrata dei servizi sociali e dei servizi per il lavoro evidenziano che queste forme di integrazione vengono dichiarate presenti in tutto l‟Ambito nel 53% dei casi, (anche se ciò risulta essere il risultato di una differenza territoriale significativa ovvero il 67% degli Ambiti del Centro-Nord e il 33% di quelli del Sud-Isole), ma esse sono attive solo nel 9% degli Ambiti territoriali e assenti nel 39% (il 22% degli Ambiti del Centro-Nord e il 62% di quelli del Sud- Isole). Il coordinamento territoriale degli interventi di contrasto alla povertà e il raccordo tra interventi sociali e di attivazione lavorativa risultano essenziali per l‟efficacia del SIA anche se si segnalano forti carenze nei processi di integrazione. Un aspetto importante nelle interazioni tra le prestazioni di sostegno economico nazionali e locali riguarda come esse vengono considerate tra i redditi del nucleo quando quest‟ultimo richiede una delle due tipologie di intervento, ovvero nel caso in cui una famiglia che già usufruisce di una prestazione nazionale (es. il SIA) i servizi locali valutano questa prestazione nel calcolare i redditi del nucleo quando essi richiedono una successiva prestazione locale a sostegno del reddito?. Dalle risposte date dagli Ambiti alla domanda se il contributo del SIA veniva considerato tra i redditi del nucleo che fanno domanda per accedere ad altre prestazioni locali si evince che il 44% degli Ambiti rispondenti considerano tale contributo sommandolo ad altre prestazioni e solo l‟8% lo considera in parte. Invece il 31% degli Ambiti non considera l‟importo del SIA a tale fine, e il 17% non hanno risposto. Tale questione è molto complessa, dal momento che l‟inclusione o meno dell‟importo economico legato al SIA per l‟accesso agevolato ai servizi, o nel calcolo di soglie di esenzione e di compartecipazione per rette è senz‟altro un meccanismo molto rilevante per gli effetti che genera sia sugli utenti che sui bilanci locali. Inoltre si tratta di un meccanismo non adeguatamente regolato dalla normativa nazionale, eccezionalmente da quella regionale, e fatica ad affermarsi anche a livello territoriale mediante regolamenti analoghi di Ambito. Pertanto risultano rilevanti differenze tra Regioni ma anche tra territori limitrofi e singoli Comuni.

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Quanto ai processi di rafforzamento amministrativo degli ATS, il punto centrale a cui si fa riferimento nei progetti presentati all‟Avviso 3/2016 del PON Inclusione, riguardava l‟aumento del personale in carico ai servizi sociali di Comini e ATS. In riferimento alle risorse umane dei servizi necessarie per l‟implementazione di una misura nazionale come il SIA è evidente che esse sono legate alle caratteristiche territoriali e la loro numerosità è condizionata alle diverse dimensioni sociali e demografiche dei differenti territori. Ma dall‟indagine svolta emerse una differenza significativa rispetto alla dotazione di operatori dedicati al SIA con valori percentuali più alti negli Ambiti del Centro-Nord rispetto a quelli del Sud-Isole. Nel dettaglio si osservò che per ogni 100.000 abitanti vi erano 5-10 operatori dedicati al SIA presenti nel 31% degli Ambiti del Sud contro il 19% degli Ambiti del Centro-Nord, invece 10-20 operatori nel 32% del Sud contro il 50% del Centro-Nord. Nel complesso questi dati non riflettono i modelli organizzativi messi all‟opera per l‟implementazione del SIA, l‟apparente ampia dotazione di personale dedicato al SIA potrebbe corrispondere al numero di assistenti sociali disponibili chiamati a svolgere un intervento aggiuntivo ai propri compiti ordinari, invece tra gli Ambiti con una minore quota di personale per il SIA vi sono stati territori che hanno costituito equipe e gruppi di lavoro specificamente dedicati alla misura. Per gestire la prima fase di accesso al SIA (informazione sulla misura, calcolo ISEE e presentazione della domanda) i Comuni decisero di utilizzare proprie risorse interne e solo una minoranza l‟11% degli Ambiti e il 7% i singoli Comuni decisero di stipulare delle convenzioni con i Centri di assistenza fiscale (CAF) o altri enti. La prima fase di implementazione del SIA è stata caratterizzata da forti ritardi da parte di tutti gli attori per le reciproche competenze. I servizi sociali si attrezzarono con un certo ritardo. Nel 40% degli ATS non sono stati realizzati o programmati al momento della rilevazione (aprile-maggio) dei momenti di formazione congiunta tra operatori dei diversi enti che operavano sul SIA. In alcune regioni del Nord (Piemonte, Marche ed Emilia Romagna) gli ATS avevano già aumentato il personale destinato alla gestione del SIA almeno in alcuni territori (si riscontrano risposte positive con una percentuale di ATS compresa tra 55 a 38); in altre regioni non fu previsto nessun aumento del personale (11% degli ATS della Lombardia) o se era previsto un aumento questo avveniva solo a seguito della approvazione del progetto presentato al

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MLPS su bando Avviso 3/2016 PON Inclusione. Dall‟analisi dei 4 Decreti Dirigenziali del MLPS (gennaio-giugno 2017) riguardanti l‟approvazione delle proposte degli ATS sul bando non competitivo Avviso 3/2016, si osserva che a un anno dal bando il 95,5% delle proposte sono state approvate (Leone, 2017 : 219). Dal momento dell‟approvazione alla firma della convenzione ed all‟effettiva erogazione di un anticipo pari al 15% dei fondi si è notato che trascorrono diversi mesi. Quasi in