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U
NIVERSITÀ DEGLI STUDI DI
C
AMERINO
School of Advanced Studies
DOCTORAL COURSE IN Legal and Social Sciences
Curriculum:
Civil Law and Constitutional Legality
XXXI Cycle
Topic “Eureka”
Development of a model for international regulation on incoming tourism,
dealing with both adult and minor athletes
L’incidenza di internet nel settore del turismo: OTA, social media, sharing economy, point and click contracts e nuovo Codice del Turismo di cui al D.lgs. 21 Maggio 2018 n. 62
PhD Student Supervisors
Avv. Daniele Stazio Ch.mo Prof. Antonio Flamini Avv. Mario Pollicelli Daniele Crognaletti
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INTRODUZIONE
L’era di internet e del web 4.0 incentrata sull’introduzione di nuove tecnologie, di canali digitali, di domotica e di social media ha mutato radicalmente le abitudini dell’uomo moderno, ormai homo digitalis che non può fare a meno della grande rete per un acquisto di un oggetto, per la ricerca di un lavoro, per comunicare con gli altri ovvero per ricercare semplicemente delle informazioni.
In questo momento storico di digital disruption in cui la ricerca di interazione in tempo reale con la rete è quasi ossessiva, taluni business sono stati costretti ad abbandonare il modus operandi adottato per lunghi anni ovvero a reinventarlo.
La necessità di soddisfare le nuove esigenze dei mercati al fine di conservare un adeguato livello di competitività ha innescato un globale processo di rinnovamento del sistema economico. In particolar modo il settore turistico ha subito, nell’ultimo decennio, profondi mutamenti dovuti ad una radicale innovazione nel modo in cui gli individui organizzano i viaggi e scelgono una meta: essi, ormai, si servono di strumenti digitali in tutte le fasi dell’esperienza turistica.
La forte spinta digitale, se da un lato ha permesso ai viaggiatori di beneficiare degli strumenti messi a disposizione dal web, dall’altro ha messo a dura prova i management degli operatori turistici, costretti ad integrare nel più breve tempo possibile le leve digitali all’interno dell’offerta, sì da poter soddisfare le nuove esigenze dei clienti.
Clienti, rectius viaggiatori, che ricercano on-line un servizio esperienziale e personalizzato, in linea con le caratteristiche del prodotto turistico che, per sua natura, è un experience good.
Tale aspetto è di cruciale importanza in quanto, nell’effettuare la propria scelta, il viaggiatore ricerca delle informazioni e soprattutto consigli che lo indirizzano verso la scelta migliore.
L’oggetto del presente lavoro è proprio l’incidenza di internet nel mondo del turismo. Dopo una ricognizione delle fonti nazionali, europee ed internazionali di diritto del turismo, oggetto di analisi sarà il mondo delle OTA, on-line travel agencies e la loro affermazione, mediante diversi modelli di business, a scapito degli operatori fisici, cioè le agenzie di viaggio ed i
tour operator.
La trattazione si snoderà poi lungo un approfondimento circa il modello di mercato utilizzato dalle piattaforme di intermediazione on-line, la contrattualistica da esse utilizzata (clausole MFN e parity rate), le c.d. asimmetrie informative e la disciplina della concorrenza, con
3 particolare riferimento non soltanto all’art. 110 TFUE ma anche – in ottica comparativa - ai procedimenti avverso le OTA avvenuti nel Regno Unito, in Germania, in Italia, in Francia e negli Stati Uniti.
Sarà poi osservato il tema della reputation building che, se da un lato ha incoraggiato l’interazione critica e collaborativa on-line degli utenti trasformandoli in prosumer, dall’altro ha contribuito a produrre, unitamente ad altri fattori, il fenomeno della c.d. disintermediazione degli operatori turistici.
Nello scenario finora descritto, si esamineranno sia i social network, con particolare attenzione, grazie anche agli influencers, alla incidenza degli stessi nella scelta di una meta e nell’organizzazione di un viaggio, sia il rilevante impatto della sharing economy nel settore del turismo.
Nella seconda parte del lavoro, spazio sarà dato al contratto point and click che costituisce la modalità maggiormente utilizzata nella prassi del commercio elettronico per la conclusione dei contratti on-line.
In base al principio di libertà delle forme, previsto dall’ordinamento italiano, il consenso delle parti alla conclusione del contratto può essere manifestato con qualsiasi forma, anche per fatti concludenti, salvi i casi in cui è richiesta la forma scritta ex 1350 c.c.
Così nell’ambito dei contratti telematici la manifestazione di volontà può essere espressa anche inserendo il numero della propria carta di credito ovvero mediante semplice click.
Non si potrà, infine, non tenere conto degli effetti nell’ordimento interno della Direttiva (UE) 2015/2302 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2015, relativa ai pacchetti turistici e ai servizi turistici collegati, che ha modificato il Regolamento (CE) n. 2006/2004 e la Direttiva 2011/83/UE del Parlamento europeo e del Consiglio e che ha abrogato la Direttiva 90/314/CEE del Consiglio.
Tale Direttiva è stata recepita da legislatore italiano con il D.lgs. 21 Maggio 2018 n.62 che ha riscritto quasi completamente, dopo sette anni, il c.d. Codice del turismo, allegato al D.lgs. 23 maggio 2011 n. 79.
L’ultimo capitolo verterà, infine, sulla Regione Marche e sulla sua governance del sistema turistico: si parlerà non soltanto della l.r. 11 luglio 2006, n. 9 e del ruolo di “Destinazione Marche” ma anche dell’incoming del futuro, che verosimilmente si baserà sul cicloturismo, sul luxury tourism, sul turismo di charme, sul glamping e sui condhotel.
4 La cornice entro la quale il presente lavoro si muove è quella della nuova idea di turismo, apportata e diffusa dalla sharing economy.
Se un tempo turismo era sinonimo di pausa ed evasione dalla routine quotidiana, oggi la parola d’ordine è esperienza.
Il viaggiatore desidera un prodotto turistico in grado di offrire la possibilità di vivere un’esperienza unica, diversa, irripetibile, mai vissuta prima.
Il viaggiatore, in altre parole, non vuole un prodotto standardizzato ma chiede con forza modello di turismo in cui non sia soltanto spettatore, ma protagonista.
Il presente lavoro, infine, è realizzato nell’ambito del progetto “Eureka” attivato dalla
International School of Advanced Studies per l’area scientifica “Legal and Social Sciences”, curriculum “Civil Law and Constitutional Legality”, istituito e promosso dall’Università degli Studi di Camerino,
dalla Regione Marche, da Esitur Tour Operator S.r.l., da Vector One S.c.a.r.l. e da Contram S.p.A., aziende presso le quali è stata svolta parte della ricerca.
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Capitolo 1
IL TURISMO TRA PRESENTE E FUTURO:
DALL’HOMO VIATOR ALL’HOMO DIGITALIS
1. Il turismo in Italia: dalla nascita ad oggi, con uno sguardo al sistema delle fonti di diritto
interno, dell’Ue ed internazionali 9 2. La distinzione tra turismo incoming e outgoing 25 3. La Convenzione di Bruxelles sul contratto di viaggio del 23 aprile 1970 27 4. La Direttiva 90/314/CEE del 13 giugno 1990, concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti
tutto compreso 31
5. Il “Codice del turismo” allegato al D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79 33 6. La sentenza della Corte Costituzionale 5 aprile 2012, n. 80 39 7. La Direttiva (UE) 2015/2302 del 25 novembre 2015 relativa ai pacchetti turistici e ai servizi
turistici collegati 42
8. L’inedita figura del trader 55 9. Tutela per il viaggiatore e problematiche connesse alle circostanze eccezionali ed agli atti di
terrorismo 57
10. I soggetti del turismo: la differenza tra agenzie di viaggio e tour operator 60 11. La figura del “turista-consumatore” diventato “viaggiatore” 67
12. I tour organizer 75
13. Dall’agente di viaggio all’inspirational travel designer 76 14. Il ruolo degli influencers e l’incidenza dei social network nella scelta di una meta e
nell’organizzazione di un viaggio 79 15. La Digital Payment Revolution: PSD2 e IFR nel D.lgs 15 dicembre 2017, n. 218 e l’esigenza di
una moneta frictionless 87
16 Il Reg. (UE) 679/2016 in vigore dal 25 maggio 2018: aggiornamento ed implementazione
della gestione e del trattamento dei dati personali 91
Capitolo 2
L’INTERMEDIAZIONE ON-LINE NEL SETTORE TURISTICO: OTA,
PIATTAFORME DI SHARING ECONOMY , ANTITRUST, TUTELA
DELL’UTENTE-CONSUMATORE ED INFORMAZIONI INGANNEVOLI
1. Il fenomeno delle OTA: nascita ed affermazione a danno degli operatori fisici 94 2. I modelli di business delle piattaforme on-line: l’agency model, il merchant, il coupon site, il distressed
inventory 98
3. Le piattaforme di social travel: BlaBlaCar e Uber 103 4. La qualificazione di Uber come servizio nel settore dei trasporti: Corte Giustizia Ue, causa C-434/15, sentenza 20 dicembre 2017 108 5. L’impatto della sharing economy nel settore del turismo: le piattaforme Airbnb e Couchsurfing 118 6. Il social eating e l’home restaurant: la piattaforma Gnammo 127 7. Il modello di mercato delle piattaforme di intermediazione on-line: two sides market, asimmetrie
informative, reputation building e disciplina della concorrenza 129 8. Analisi dei contratti stipulati dalle piattaforme di intermediazione on-line: clausola MFN, parity
rate ed il rapporto con l’art. 110 TFUE 136 9. Procedimenti antitrust avverso le piattaforme di intermediazione on-line: una comparazione tra
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10. Il concetto di posizionamento ed il mercato delle informazioni raccolte e gestite dalle
piattaforme di intermediazione on-line 154 11. La qualificazione del rapporto giuridico tra intermediario on-line ed utente-consumatore:
profili di tutela 158
12. Informazioni ingannevoli dell’intermediario on-line: disintermediazione e progressiva
affermazione dei metasearch 163
13. Il ritorno alla prenotazione diretta dell’hotel, ma con WhatsApp 167
Capitolo 3
IL CONTRATTO TELEMATICO:
POINT AND CLICK E IUS POENITENDI
1. Il contratto telematico: nozione, tipologie e disciplina applicabile 170 2. Il ruolo del contratto point and click 179 3. Il contratto telematico ed il nuovo diritto al “supporto durevole” ex art. 36 Codice del turismo 186 4. Ius poenitendi: da 14 a 5 giorni se il contratto è stipulato on-line ex art. 41 Codice del turismo 190
Capitolo 4
IL SISTEMA DELLA RESPONSABILITA’ NEI PACCHETTI TURISTICI ALLA LUCE DEL D.LGS. 21 MAGGIO 2018 N. 62: DAL DIFETTO DI
CONFORMITA’ AL DANNO DA VACANZA ROVINATA
1. Il previgente sistema della responsabilità nella vendita dei pacchetti turistici delineato dal
Codice del turismo 197
2. Il Codice del turismo così come modificato dal D.lgs. 21 maggio 2018, n. 62: campo di
applicazione e nuova nozione di pacchetto turistico 206 3. Il difetto di conformità nell’esecuzione di un pacchetto turistico e l’obbligo per il
professionista di fornire un modulo informativo standard nonché dettagliate informazioni 208 4. La nuova responsabilità dell’organizzatore per l’esecuzione dei servizi turistici 215 5. La responsabilità per mancata o inesatta esecuzione di servizi prestati da “altri fornitori” 219 6. La contestazione del difetto di conformità durante l’esecuzione di un pacchetto o servizio
turistico: dal reclamo alla contestazione 223 7. I rimedi contrattuali esperibili per il difetto di conformità rilevato dopo l’inizio del viaggio 226 8. Il nuovo danno da vacanza rovinata ex art. 46 comma 2 Codice del turismo 234
Capitolo 5
LA REGIONE MARCHE E LA GOVERNANCE DEL SISTEMA TURISTICO.
TURISMO SPORTIVO, DI CHARME E RUOLO PREDOMINANTE DEL
FATTORE MOTIVAZIONALE
1. La Regione Marche e la governance del sistema turistico: la l.r. 11 luglio 2006, n. 9 e lo strumento
del “Piano triennale regionale di promozione turistica” 244 2. Turismo sportivo: la l.r. Marche 18 dicembre 2017 n. 37 che incentiva il cicloturismo 249 3. Luxury tourism, glamping e turismo di charme e condhotel 252
8
4. Incoming del futuro: il ruolo di “Destination Italia” e di “Destinazione Marche”. La
trasformazione del turismo di destinazione in turismo di motivazione 256
CONCLUSIONI 262
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Capitolo 1
IL TURISMO TRA PRESENTE E FUTURO:
DALL’HOMO VIATOR ALL’HOMO DIGITALIS
1. Il turismo in Italia: dalla nascita ad oggi, con uno sguardo al sistema delle fonti di diritto interno, dell’Ue ed internazionali.
La nascita del turismo in Italia ha origine lontanissime che si possono far risalire al Medioevo, epoca in cui l’homo viator1 si incamminava nel mondo europeo nell’ambito dei
pellegrinaggi ispirati da impulsi religiosi2.
Il flusso turistico era, di norma, composto da mercanti che, in occasione dei loro spostamenti, corrispondevano tributi alle signorie cittadine3. Non di rado, però, accadeva che a
spostarsi a piedi oppure a cavallo fossero milizie, piccole compagnie di cortigiani che accompagnavano il viaggio dei loro signori o sovrani, uomini di cultura chierici o laici che si muovevano per i loro studi ovvero funzionari dei poteri locali.
Attorno all’anno Mille i flussi turistici si muovevano lungo tre principali poli di attrazione: Gerusalemme, Roma e Santiago de Compostela4.
1 Il termine homo viator ha origine nel periodo post-classico: esso raffigura il messaggero o cursore pubblico
deputato a compiere uno specifico percorso per trasportare ordini, corrispondenza, messaggi et simila. Il
viator percorreva una via che altro non era che un cammino ben tracciato e identificabile nel territorio.
Esso è diverso dal peregrinus, termine di età classica che si è affermato a partire dall’alto medioevo e che trae origine dalla locuzione per agros. Il peregrinus è un individuo che percorre il territorio esterno alla città: esso non appartiene alla comunità con la quale viene in contatto, è straniero, forestiero, sconosciuto, non è un civis. Egli viene da lontano e si dirige altrove, non conosce i luoghi e gli itinerari e perciò deve trovare il suo cammino. Può chiaramente smarrirsi e deve chiedere la giusta direzione alla gente del luogo. Ha bisogno di protezione giuridica, di trovare ospitalità e di ricevere cibo per sostentarsi. Fin dall’Alto Medioevo è compreso fra le categorie sociali deboli, vale a dire i pauperes, gli infermi e tutti gli impotentes che necessitano di tutela e di provvidenze, anche negli hospitales.
2 La dimensione del peregrinare scandisce l’integrale storia del mondo cristiano. Per il cristiano la vita è
status viatis e, del resto, il celebre frate domenicano ed agiografo Iacopo da Varagine (1228 - 1298) scrive
nell’opera “Leggenda Aurea” che «il tempo del pellegrinaggio è la presente età nella quale siamo sempre come pellegrini
in battaglia». Soltanto i monaci sfuggono a questa norma: la stabilitas loci li tiene infatti legati alla loro abbazia
al riparo dalle seduzioni e dai pericoli dei viaggi. «Ed è proprio questa proposta di intimizzazione del viaggio, questa
sua risoluzione dallo spazio esterno a quello interno dell’uomo, a ribadire come appunto il viaggio sia per il mondo cristiano una metafora della via umana, un procedere verso l’Occidente dalla sera ma anche, al tempo stesso, verso l’Oriente della Casa del Padre»: così CLERI B., Homo viator: nella fede, nella cultura, nella storia, Atti del convegno di Tolentino
- Abbadia di Fiastra, 18-19 ottobre 1996, Urbino, 1997.
3 I castelli, posti in posizione dominante rispetto alla strada o al guado di un fiume, erano non soltanto la
dimora preferita dei nobili, ma anche il cardine del sistema di esazione e i luoghi di raccolta dei tributi.
4 Cfr. SANGALLI F., Turismo tra pratica e consumo: economia, sociologia ed organizzazione dell’attività turistica,
10 L’idea nuova di viaggio con un valore calibrato sulle sue intrinseche finalità di piacere, evasione, curiosità e cultura comincia a diffondersi in Europa sul finire del XVI secolo. L’Italia diventa una tappa privilegiata per i trasferimenti che rampolli dell’aristocrazia europea, artisti e uomini di cultura iniziano ad intraprendere regolarmente. Tali spostamenti sono identificati come
Grand Tour5, cioè lunghi viaggi con finalità di istruzione compiuti da giovani e ricchi aristocratici
nell’Europa continentale a partire dal XVII secolo6.
Un Grand Tour poteva durare anche alcuni anni e l’Italia7 ne rappresentava una ambita
destinazione. E proprio al Grand Tour, turismo di elitè o comunque aristocratico, viene ricondotta l’origine del termine “turismo” e, più in generale, il fenomeno dei viaggi turistici quale cultura di massa8. Quest’ultima si è sviluppata concretamente tra la metà del XIX ed i primi anni del XX
secolo allorché, con la costruzione delle ferrovie e l’avvento del treno9 quale mezzo di trasporto
per spostamenti a medio-lungo raggio, nuovi strati sociali hanno iniziato ad accedere a questa particolare forma di impiego del tempo libero10.
5 Tale termine è stato elaborato da Richard Lassels che, nel 1698, lo utilizzò per la prima volta nella sua
opera “An Italian Voyage”. I primi intellettuali che scoprirono il viaggio d’istruzione come tappa fondamentale nella formazione dei giovani furono gli inglesi, ispirati dalle pagine di “Of Travel” di Francis Bacon.
6 I giovani nobili non viaggiavano mai da soli, ma venivano sempre accompagnati da un folto numero di
persone. L’obiettivo del Grand Tour era quello di istruire e formare il comportamento del giovane in previsione della sua futura vita di relazione negli ambienti aristocratici. V. sul punto SAVELLI A.,
Sociologia del turismo, Milano, 2005.
7 Per la sua grande ricchezza culturale l’Italia rappresentava una destinazione obbligatoria. In particolare,
mete assai desiderate erano Roma per la presenza di monumenti e rovine antiche, Firenze quale capitale della cultura rinascimentale, Pompei ed Ercolano che, scoperte nel 1756, derivavano dalle ceneri dell’eruzione del Vesuvio del 79 d.C. Tappa molto importante era anche la Sicilia, i vulcani ed i tesori greci e barocchi dell’isola, di cui Friedrich Maximilian Hessemer scriveva nelle sue “Lettere dalla Sicilia” all’inizio dell’800: «la Sicilia è il puntino sulla i dell’Italia, il resto d’Italia mi par soltanto un gambo posto a
sorreggere un simil fiore». Una suggestiva analisi comprendente le emozioni prodotte dai Grand Tour è
contenuta in due volumi che Johann Wolfgang von Goethe pubblica tra il 1813 ed il 1817. Tali volumi contengono il resoconto di un Gran Tour compiuto dall’autore in Italia tra il 3 settembre 1786 ed il 18 giugno 1788.
8 L’etimologia suggerisce che il termine “turismo” deriva dalla lingua francese. “Tourner” aveva, in origine,
il significato di “lavorare al tornio” o “girare”. Da “tourner” nasce prima il vocabolo “tour” e successivamente quello “Grand tour” vale a dire i viaggi nell’Europa continentale effettuati dai giovani aristocratici. che divenne tanto popolare in Francia e oltre confine durante l’epoca, appunto, del Grand
Tour. Da “tour” si giungerà nel tempo al termine “turista”, così riconoscendo - quale attività principale del
turismo - lo spostamento dei soggetti sul territorio.
9 Si ritiene che il viaggio organizzato e di massa abbia una data di origine certa ed un inventore ben
preciso. Thomas Cook, il 5 luglio 1841, sfruttando per la prima volta la possibilità offerta dal treno, organizzò un viaggio di 11 miglia da Leicester a Loughborough che coinvolse ben 570 persone. Questo successo spinse Cook ad organizzare, negli anni successivi, pacchetti turistici completi, che comprendevano sia servizi di traporto che di alloggio.
11 Dunque è grazie allo sviluppo dei mezzi di trasporto e con i più facili spostamenti di persone da un luogo ad un altro che il turismo diviene esercizio professionale di operazione economica11. Il miracolo economico italiano degli anni ‘50-‘60, contraddistinto da un
innalzamento della qualità della vita e da una generale diminuzione dei costi dei mezzi di trasporto, diffonde la pratica della vacanza anche all’interno dei ceti medi: viene così alla luce l’industria turistica.12
Nel 1959 è creato il Ministero del Turismo13: l’offerta turistica attecchisce anno dopo anno
e all’incremento dei flussi turistici interni si affianca l’aumento degli arrivi internazionali. Si diffondono i primi villaggi turistici, cresce il numero di tour operator ed agenzie turistiche, aumentano i livelli di reddito, migliorano le condizioni di lavoro con il riconoscimento di periodi di ferie retribuiti: così, nel 1985, una indagine Istat rileva che ad andare regolarmente in villeggiatura è il 46% della popolazione italiana.
Negli anni ‘90 il turismo di massa muta in turismo globale. L’aumento dei traffici aerei e la nascita di internet producono un boom delle attività turistiche senza precedenti. Sono sempre più ampie le motivazioni che conducono un soggetto a scegliere di viaggiare: così le vacanze, anche a causa della loro economicità, non sono più concentrate in specifici periodi dell’anno ma vengono ripartite in più periodi e stagioni.
Il fenomeno turistico diviene sempre più un evento complesso a livello culturale, sociale, economico, giuridico. Riguarda un numero vasto di soggetti, richiede un approccio che prenda in considerazione molteplici e differenti peculiarità, deve rispondere all’esigenza continua dell’uomo di movimento, di scambio culturale, di conoscenza dell’altro.
11 Cfr. FUNAIOLI G.B., Albergatore, albergo, in Noviss. dig. it., I, 1, Torino, 1957, p. 438.
12 V. BERRINO A., Storia del turismo in Italia, Bologna, 2011 e LEED E., La mente del viaggiatore. Dall’Odissea
al turismo globale, Bologna, 2007.
13 E’ stato il Governo Segni II ad istituire, con l. 31 luglio 1959, n. 617 il Ministero del turismo e dello
spettacolo. Tale legge è stata abrogata con referendum del 15 aprile 1993 promosso dai Radicali. Dopo la consultazione popolare, le competenze del Ministero furono devolute al Ministero per i beni culturali ed ambientali, al Ministero dello sviluppo economico, alle Regioni e alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Nel 2006 le competenze sono state riorganizzate dal Governo Prodi II che le ha attribuite alla Presidenza del Consiglio in seno alla quale è stato creato il Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo. Nel 2012 il Governo Monti ha soppresso il Dipartimento affidandone le competenze al nuovo Dipartimento per gli Affari regionali, il turismo e lo sport. Nel 2013 con l’art. 1, commi 2 e 3 della legge 24 giugno 2013, n. 71 il Governo Letta ha previsto il trasferimento delle competenze in materia di turismo al Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, tutt’oggi ancora vigente e pienamente operativo. Sulle motivazioni circa la creazione del Ministero del Turismo, v. CHITI M.P., Il ministero del turismo, in Costituzione e struttura del governo, Padova, 1988.
12 In questo contesto si inserisce il fattore internet, che diviene primaria fonte di ricerca ed informazione per l’individuazione di una destinazione turistica14: i turisti sono influenzati dalle
recensioni, dalle foto e dalle esperienze postate o caricate nei social media sviluppando aspettative di viaggio15. Proprio i social media rappresentano oggi un potente strumento sociale di
comunicazione on-line, consentendo ai turisti sia di interagire e condividere le loro opinioni sia di collaborare e contribuire allo sviluppo ed alla diffusione delle esperienze turistiche.16
In altre parole, la rete ha cambiato radicalmente la modalità di ricerca delle informazioni ed il processo di determinazione della destinazione di un viaggio, influenzando in modo considerevole il settore del turismo17 e trasformandolo in un considerevole fenomeno sociale,
culturale ed economico che comporta il movimento di milioni di persone in tutto il mondo con un grande impatto sull’economia dei singoli Paesi18.
In tal modo, l’homo viator è diventato un homo digitalis19 protagonista di una realtà del tutto
nuova, cioè lo spazio virtuale di internet, un luogo immateriale ove non sono presenti i tradizionali elementi spaziali e temporali tipici del mondo reale, che rappresentano poi riferimenti sostanziali anche per il diritto.
Ciò detto, e tratteggiata l’evoluzione del turismo dal Medioevo sino ad oggi, occorre focalizzare l’attenzione sul sistema delle fonti di diritto, ictu oculi assai complesso in quanto costituito da una moltitudine di norme aventi diverso grado e posizione all’interno della gerarchia delle fonti. Tale complessa e per certi versi caotica condizione consegue al disinteresse, protrattosi per molto tempo ed almeno fino agli anni ‘60, da parte del legislatore italiano nei confronti di
14 Ed anche per la commercializzazione di un prodotto turistico.
15 V. BRONNER F., DE HOOG, R., Vacationers and eWOM: who posts and why, where and what?, in Journal
of Travel Research, 2011, pp. 15-26 per il quale «the presence and combination of social media with the integrated mobile technology such as mobile phone make the capture activities become enjoyable and easier».
16 Cfr. SOTIRIADIS M., Sharing tourism experiences in social media: A literature review and a set of suggested
business strategies in International Journal of Contemporary Hospitality Management, Vol. 29 Issue: 1, 2017, pp.
179-225.
17 Cfr. BENCKENDORFF P., SHELDON P.J., FESENMAIER D.R., Tourism Information Technology, 2nd
ed., CABI, London, 2017.
18 V. CENAMOR I., DE LA ROSA T., Planning for tourism routes using social networks, in Expert Systems With
Applications, 2017, pp. 1-9.
19 Sui rapporti tra homo faber, homo ludens, homo videns e homo digitalis si veda SARTORI G., Homo videns,
Bari, 1999. L’a. osserva che «l’homo prensilis si atrofizza nell’homo digitalis. Nell’età digitale il nostro fare si
13
subiecta materia: si sono così susseguiti interventi spot, privi di una visione globale che hanno per lo
più regolamentato l’attività amministrativa concretamente svolta dagli operatori turistici20
Si osserva, anzitutto, che il turismo non trova espressa disciplina nella Costituzione, sebbene sia connesso in maniera indiretta21 ad interessi, beni ed attività invece riconosciuti in
diversi articoli22. Giova rilevare, però, che nella originaria formulazione dell’art. 11723 la
Costituzione indicava «turismo ed industria alberghiera» nell’elencazione delle materie di competenza legislativa regionale, allora tutte soggette ai principi fondamentali dettati dalla legge statale24.
Ed in effetti quando, negli anni ‘7025, le competenze in materia turistica sono state oggetto
di effettivo decentramento, la consequenziale esigenza per le Regioni di considerare comunque le leggi quadro statali che indicavano i principi fondamentali ha determinato il mantenimento di
20 Cfr. FLAMINI A., Viaggi organizzati e tutela del consumatore, Napoli, 2009, p. 11. Tra gli interventi v. il
R.d. 23 novembre 1936, n. 2523, conv. in l. 30 dicembre 1937, n. 2650, recante “Norme per la disciplina delle agenzie di viaggio e turismo”, poi modificato dalla l.4 aprile 1940, n. 860, dal d.P.R. 28 giugno 1955, n. 630, e dal decreto del Commissario per il turismo del 29 ottobre 1955.
21 Sul punto v. amplius, VIZIOLI N., Le fonti del turismo nell’ordinamento italiano, in Gola M., Groppi T.,
Diritto pubblico del turismo, Santarcangelo di Romagna, 2005, p. 16 ss.; MALO M. e COLALUCA C., Il turismo nella Costituzione, 2013, p. 5 ss. e VILLAMENA S., Il turismo, in Carlotti G. e Clini A., Diritto Amministrativo, Santarcangelo di Romagna, 2014, p. 433 ss.
22 Si pensi, ad esempio, all’art. 16 Cost. in tema di libertà di circolazione e di soggiorno, all’art. 36, comma
3, Cost. che dispone il diritto irrinunciabile alle ferie e al riposo settimanale in ambito lavorativo, all’art. 9 Cost. concernente la tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico della nazione, nonché all’art. 41 Cost. sulla libertà di iniziativa economica che, inoltre, al secondo comma evoca la tutela del turista come consumatore.
23 Nella sua originaria formulazione, prima della riforma operata con l. Cost. 18 settembre 2001, n. 3, l’art.
117 asseriva che «la Regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principî fondamentali stabiliti
dalle leggi dello Stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con l’interesse nazionale e con quello di altre Regioni: ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione; circoscrizioni comunali; polizia locale urbana e rurale; fiere e mercati; beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed ospedaliera; istruzione artigiana e professionale e assistenza scolastica; musei e biblioteche di enti locali; urbanistica; turismo ed industria alberghiera; tranvie e linee automobilistiche di interesse regionale; viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale; navigazione e porti lacuali; acque minerali e termali; cave e torbiere; caccia; pesca nelle acque interne; agricoltura e foreste; artigianato; altre materie indicate da leggi costituzionali. Le leggi della Repubblica possono demandare alla Regione il potere di emanare norme per la loro attuazione».
24 Circa la competenza precedente alla riforma operata con l. Cost. 18 settembre 2001, n. 3, v. GIANNINI
M.S.-SEPE O., L’organizzazione turistica in Italia, in Riv. trim. dir. pubbl., 1966, pp. 766 ss.; CASSESE S.,
Turismo e Regioni, in Notiz. Giur. Reg., 1975, pp. 361 ss.; STEFANELLI M.A., L’organizzazione pubblica del turismo nell’ordinamento italiano, Milano, 1992 e La riforma dell’amministrazione pubblica del turismo, Padova,
1995; BERTOCCHI G. - FOA S., Il turismo come servizio pubblico, Milano, 1996, MARINI F.S., MORANA D., Appunti di diritto pubblico del turismo, Napoli, 2007.
25 Tale data corrisponde all’entrata in funzione delle Regioni a statuto ordinario, che avviene con la legge
17 febbraio 1968, n. 108 “Norme per la elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale” e con la legge 16 maggio 1970 n. 281 “Provvedimento finanziari per l’attuazione delle Regioni a statuto ordinario”.
14 una spiccata uniformità oltre al mantenimento, in capo allo Stato, di molteplici competenze e strutture amministrative26.
Quando con l. Cost. 18 settembre 2001, n. 3 recante “Modifiche al Titolo V della Parte seconda della Costituzione” è stato modificato l’art. 117 della Costituzione, è scomparso dal testo ogni riferimento all’espressione «turismo ed industria alberghiera».27 Di talché il turismo non è stato
indicato né tra le materie riservate alla legislazione esclusive dello Stato né tra quelle attribuite alla legislazione concorrente Stato-Regioni; ne consegue, per cui, che il turismo debba essere compreso nell’area residuale di cui all’art. 117, comma 4 della Costituzione28 in cui confluiscono
tutte le materie non espressamente riservate alla legislazione esclusiva dello Stato (prima area) o alla legislazione concorrente Stato-Regioni (seconda area).
Può dunque pacificamente affermarsi che nella materia del turismo le Regioni possano emanare norme legislative e regolamentari con l’unico vincolo di deferenza della Costituzione, dell’ordinamento dell’Ue e degli obblighi internazionali nonché rispettando l’art. 117, comma 1, Cost., rimanendo esclusa per lo Stato la possibilità di individuare anche soltanto i principi fondamentali, tipico vincolo della potestà concorrente. Il mutamento della competenza legislativa in materia di turismo è stato sostenuto dalla Corte Costituzionale in numerose pronunce: sul punto, si evidenza come la nota sentenza n. 197/200329 chiarisce che «a decorrere dall’entrata in vigore
del nuovo Titolo V della Costituzione, le Regioni ben possono esercitare in materia di turismo tutte quelle attribuzioni di cui ritengano di essere titolari, approvando una disciplina legislativa, che può anche essere sostitutiva di quella statale»30.
Invero, devono osservarsi anche quei riflessi che possono prodursi sulla potestà legislativa regionale a fronte di un intervento del legislatore statale in quelle materie che, seppur
26 Cfr. BIN R., Legislazione di principio e funzione di indirizzo e coordinamento, in Le Regioni, 1987, pp. 215 ss. 27 Si rileva in dottrina un dibattito teso a discutere i profili di ambiguità riscontrati nella formula
costituzionale “turismo e industria alberghiera”. Il turismo, infatti, andrebbe distinto dall’attività ricettiva ed occorrerebbe considerare l’industria alberghiera come una mera specificazione del turismo in generale: sul punto v. CHITI M.P., Profilo pubblico del turismo, Milano, 1970.
28 Per l’art. 117 comma 4 della Costituzione «spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia
non espressamente riservata alla legislazione dello Stato».
29 Corte Cost., sent. 23 maggio - 5 giugno 2003, n. 197.
30 Anche un’altra pronuncia della Corte Costituzione, n. 90/2006, a proposito delle competenze regionali
in materia di turismo conferma che «il nuovo assetto delle competenze, recato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001,
impedisce che possa attribuirsi attuale valenza all’inserimento dei “porti turistici” nel d.P.C.m. del 1995 ai fini del riparto delle funzioni amministrative. E ciò per l’assorbente considerazione che la materia “turismo” è attualmente di competenza legislativa residuale, e dunque piena, delle Regioni, con attribuzione delle funzioni amministrative agli enti territoriali minori, secondo i criteri indicati dall’art. 118 della Costituzione». Affermazioni simili sono contenute anche nelle sent.
15 espressamente riservate alla sua competenza, esclusiva o concorrente, propongono rilevanti profili di connessione o sovrapposizione con quella del turismo; in particolare, si pensi alla tutela della concorrenza, ai rapporti internazionali e con l’UE, alla tutela dell’ambiente e dei beni culturali, al governo del territorio ed in particolare all’urbanistica e all’edilizia, alle grandi reti di trasporto e di navigazione. Ed allora si rileva agevolmente che, seppur in presenza di una competenza regionale esclusiva31 in materia di “turismo”, con la riforma di cui alla l. Cost. 18
settembre 2001, n. 3 non si deve escludere a priori la legittimità di un intervento operato con legge statale che, a fronte di una esigenza di esercizio unitario di alcune competenze amministrative, decida di regolare l’esercizio della materia de qua in base ai principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione di cui all’art. 118 Cost.32.
In altre parole, per la giurisprudenza della Corte costituzionale sebbene la materia “turismo” appartenga alla competenza legislativa residuale delle Regioni ex art. 117 quarto comma della Costituzione non è da escludere l’eventualità che una legge statale possa regolarne l’esercizio, attesa la rilevanza e la strategicità del settore turistico per l’economia della Nazione e comunque sempre con l’obiettivo di unificare la variegata offerta turistica italiana.
Si sottolinea, comunque, come sussista una certa indeterminatezza, alla luce del principio di sussidiarietà, sull’intensità e modalità dell’intervento statale nel settore del turismo seppur tale materia sia stata attribuita, come detto, alla competenza legislativa regionale in via esclusiva33. Ad
31 La competenza legislativa dalle Regioni deriva da un’operazione di sottrazione rispetto a quanto
previsto dagli elenchi contenuti nei commi 2 e 3 dell’art. 117 Cost. Parte della dottrina non riconosce l’esclusività della competenza residuale: v. FALCON G., Modello e transizione nel nuovo Titolo V della Parte
seconda della Costituzione, in Le Regioni, 2001, pp. 1247 ss. e RUGGERI A., La riforma costituzionale del Titolo V e problemi della sua attuazione, con specifico riguardo alle dinamiche della normazione e al piano dei controlli, relazione
al seminario del 14 gennaio 2002 a Bologna, in AA. VV., Il nuovo titolo V della parte II della Costituzione, Milano, 2002.
32 Questa è l’impostazione introdotta dalla sentenza resa da Corte Cost. 1 ottobre 2003, n. 303.
Successivamente, la stessa Corte ha ribadito che la competenza legislativa regionale in materia di turismo può essere ridimensionata a causa del principio di sussidiarietà. Nella sentenza n. 90 del 2006 ha affermato che i porti turistici rientrano nella competenza legislativa regionale ma non esclude che lo Stato possa procedere in futuro a riconoscere alcuni porti turistici per la loro dimensioni e per la loro importanza carattere di porti turistici per la loro dimensioni e per la loro importanza carattere di rilevanza economica internazionale o di preminente interesse nazionale che sia idoneo a giustificare la competenza legislativa ed amministrativa dello Stato su tali porti e sulle connesse aree portuali. Tale idea è stata confermata anche dalla sentenza Corte Cost. n. 76 del 2009 per la quale l’esigenza di un esercizio unitario a livello statale di determinate funzioni amministrative per aumentare i flussi turistici e far nascere nuove imprese del settore abilita lo Stato a disciplinare questo nuove imprese del settore abilita lo Stato a disciplinare questo esercizio per legge. Il principio di sussidiarietà, insomma, giustifica la deroga al normale riparto di competenze.
33 In questo quadro, sono stati ritenuti assistiti da un’effettiva esigenza di esercizio unitario a livello statale
16 ogni modo l’attribuzione del “turismo” alle Regioni non ha proibito alla Corte Costituzionale di dichiarare la legittimità di norme statali ovvero l’incostituzionalità di norme regionali che hanno disciplinato taluni aspetti concernenti in qualche modo la materia de qua34.
Partendo da un dato economico, la Corte Costituzionale sembra aver fatto proprio l’orientamento secondo cui il mercato turistico italiano abbia difficoltà a promuovere un’immagine unitaria dell’Italia all’estero, sottolineando la necessità di un utilizzo coordinato ed armonico dei fondi europei destinati che rappresentano ancora, per molte Regioni italiane, la principale fonte di finanziamento delle politiche di sviluppo ed incentivazione dell’offerta turistica; per cui, considerando la limitata autonomia finanziaria delle Regioni, si ravvisa «la
Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo il compito di assicurare il supporto tecnico-specialistico in favore di soggetti nazionali ed internazionali che intendono promuovere progetti di investimenti diretti a riqualificare il prodotto turistico nazionale (sent. n. 76/2009); la previsione di stanziamenti diretto a rafforzare le capacità competitive delle strutture turistiche nazionali (sent. n. 94/2008, che ha ritenuto tuttavia necessario un decreto attuativo); l’adozione, da parte dello Stato, di un programma per lo sviluppo dell’agriturismo (sent. n. 339/2007: la norma statale dichiarata legittima prevede l’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni); la disciplina relativa alla realizzazione di insediamenti turistici di qualità di interesse nazionale (sent. n. 88/2007, che ha richiesto la necessità dell’intesa con le Regioni con riferimento alla fissazione dei requisiti che debbono essere posseduti dai soggetti promotori); l’istituzione di un ente nazionale (l’Agenzia nazionale del turismo) avente compiti promozionali dell’offerta turistica italiana sulla base di un’immagine unitaria della stessa. Sono state ritenute invece illegittime in quanto invasive della competenza regionale norme statali che regolavano: l’istituzione di organismi centrali senza alcun coinvolgimento delle Regioni (sent. n. 339/2007, in riferimento all’istituzione dell’Osservatorio nazionale per l’agriturismo) ovvero con un coinvolgimento insufficiente in termini di componenti di provenienza regionale (sent. n. 214/2006, in riferimento all’istituzione del Comitato nazionale per il turismo) ed attività amministrative affidate agli uffici regionali secondo modalità proprie dell’avvalimento d’ufficio (sent. n. 88/2007).
34 Al riguardo si può ricordare che, ad avviso della Corte Costituzionale, non rientrano nella materia
“turismo”: a) la disciplina delle professioni turistiche: con le sent. n. 271/2009, n. 222/2008 e n. 132/2010 la Corte ha affermato che rientra pienamente nella materia “professioni”, oggetto di competenza legislativa concorrente ai sensi del comma 3 dell’art. 117 Cost., anche la disciplina delle professioni turistiche. Ne consegue che lo Stato è legittimato a dettare i principi generali in materia e, precisamente, norme in tema di: individuazione dei profili professionali, requisiti e titoli necessari per l’esercizio di tali professioni, definizione degli ordinamenti didattici, istituzione di albi; b) la disciplina dei rapporti civilistici coinvolti: la sent. n. 369/2008 ha dichiarato l’incostituzionalità della normativa regionale che subordinava all’autorizzazione dell’assemblea condominiale l’esercizio – nella propria unità immobiliare – dell’attività di bed & breakfast, ritenuta invasiva della materia dell’ordinamento civile, di competenza esclusiva statale
ex art. 117, comma 2, Cost., perché limitativa del diritto di proprietà; c) la disciplina della fissazione e
della riscossione dei canoni d’uso per le concessioni dei beni demaniali marittimi (sent. n. 94/2008, n. 88/2007, n. 180/2010); d) la disciplina del meccanismo di regolazione tariffaria per il calcolo della variazione annuale massima dei diritti aeroportuali, che la sent. n. 51/2008 ha ricondotto alle materie dell’ordinamento civile e della tutela della concorrenza; e) la disciplina dei principi generali in materia di bevande e alimenti trattati e somministrati nelle aziende di agriturismo, aspetti riconducibili alla materia “tutela della salute” (sent. n. 339/2007).
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necessità di un intervento unitario del legislatore statale che nasce dall’esigenza di valorizzare al meglio l’attività turistica sul piano economico interno ed internazionale, attraverso misure di varia e complessa natura» 35.
Da ciò deriva l’operazione del Presidente del Consiglio che, in attuazione dell’art. 12 comma 1 del d.l. n. 35/2005 convertito nella l. 14 Maggio 2005 n. 80, ha istituito motu proprio il Comitato nazionale per il turismo36 per assicurare uno stabile coordinamento delle politiche di
indirizzo del settore turistico in sede nazionale e la sua promozione all’estero. Il Comitato detiene tuttora il compito di orientare il settore turistico assicurando un saldo coordinamento delle politiche che riguardano, direttamente o indirettamente, l’industria e l’economia turistica latu sensu intese, anche raccordandosi con il Consiglio dei Ministri mediante il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio37.
Quanto alle strutture amministrative centrali, oltre al Comitato - grazie all’art. 1, commi 2 e 3 della legge 24 giugno 2013, n. 71 - le competenze del turismo, dopo essere state più volte oggetto di trasferimento38, spettano oggi ad uno specifico Ministero, il Ministero dei beni e delle
attività culturali e del turismo (MiBACT). Sussiste poi l’ENIT - Agenzia nazionale per il turismo39
recentemente oggetto di riorganizzazione40 e sottoposto alla vigilanza del Ministro dei beni e delle
35 C. Cost., sent. 16 marzo 2007, n. 88, in Regioni, 2007, pp. 817 ss., con nota di DE SANTIS V., La potestà
regolamentare statale in materia regionale esclusiva: un caso di attrazione in sussidiarietà. senza sussidiarietà; URBANI
P., Consulta, il turismo richiede sia strategie unitarie che intese con le Regioni per l’attuazione, in Edil. Territ., n. 13/2007.
36 Il Comitato è tutt’ora attivo e mette insieme Governo, Regioni, Enti Territoriali e Categorie. I compiti
del Comitato sono di coordinamento stabile delle politiche di indirizzo del settore in sede nazionale e della promozione all’estero, sia utilizzando al meglio le nuove tecnologie, sia con la formulazione di indirizzi per l’attività dell’Agenzia Nazionale del Turismo, suo braccio operativo. Il Comitato si occupa anche della concertazione dei provvedimenti che, in forma diretta o indiretta, interessano tutta l’industria e l’economia turistica nazionale, degli interventi per la creazione di infrastrutture legate al sistema turistico, della razionalizzazione delle iniziative di promozione all’estero realizzate dai vari soggetti istituzionali nell’ambito delle rispettive competenze.
37 RIGHI L., L’istituzione del Comitato nazionale del turismo e la trasformazione dell’Enit in Agenzia: segni di rinascita
dell’organizzazione pubblica centrale del turismo? in Dir. Tur., 2006, pp. 5 ss.
38 Il D.lgs. 30 luglio 1999 n. 30 aveva attribuito le residue funzioni statali al neo-istituito Ministero delle
attività produttive, frutto dell’accorpamento – nel contesto della drastica riduzione dei Ministeri prevista dalla “Riforma Bassanini” – di tutte le funzioni attinenti alle politiche nazionali rivolte al settore produttivo nel suo complesso. La nuova modifica dell’assetto dei Ministeri operata dal Governo Prodi con il d.l. 18 maggio 2006, n. 181 convertito nella legge 17 luglio 2006 n. 233 ha sancito il trasferimento delle residue competenze statali in materia di turismo al Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e articolato in due uffici dirigenziali di livello generale, con relativa attrazione di competenze e di risorse finanziarie.
39 L’Agenzia nazionale italiana del turismo, che ha mantenuto il nome breve ENIT dell’Ente Nazionale
italiano per il turismo, suo predecessore, è un ente pubblico economico che opera nella promozione dell’offerta turistica dell’Italia.
40 L’ENIT, istituito con r.d.l. 12 ottobre 1919 n. 2099 convertito nella l. 7 aprile 1921 n. 610, è stato di
18 attività culturali e del turismo. L’agenzia, dotata di un presidente, di un CdA, di un revisore dei conti oltre che di un Comitato tecnico-consultivo e di un Osservatorio nazionale, ha rafforzato le attività di promozione, indirizzo e coordinamento delle politiche turistiche da parte dello Stato contribuendo all’emanazione di norme per rafforzare gli investimenti e migliorare le strutture ricettive del territorio italiano41.
Esaurito il quadro delle norme costituzionali e degli organi amministrativi centrali che si occupano di turismo, a livello di fonti primarie rileva la l. 17 maggio 1983 n. 21742 “Legge quadro
per il turismo e interventi per il potenziamento e la qualificazione dell’offerta turistica”. Essa, infatti, ha rappresentato la prima disciplina organica fondamentale per il riconoscimento del settore turistico in Italia43.
Oltre a contenere una serie di norme generali, uguali in tutto il Paese ed in grado di riformare radicalmente la materia turistica44, la l. 17 maggio 1983 n. 217 definiva ed illustrava le
nuove tipologie di strutture ricettive45.
significativi della riforma sono la trasformazione dello stesso ENIT da ente dotato di personalità giuridica di diritto pubblico in ente pubblico economico. Al fine di migliorare l’efficienza delle attività poste in essere dagli enti che si occupano di promozione turistica è stato previsto che l’ENIT operi anche all’estero nell’ambito delle Rappresentanze diplomatiche e consolari. Questo consentirà una presenza molto più capillare in tutti gli Stati del mondo di un ente che ha come scopo principale la promozione turistica.
41 Ad esempio il d.l. 31 maggio 2014 n. 83 ha introdotto alcuni strumenti per sostenere il patrimonio
culturale e rilanciare il settore turistico. Più in particolare, con lo scopo di sostenere la competitività del sistema del settore, ha previsto un credito d’imposta per i periodi 2015, 2016 e 2017 per gli esercizi ricettivi singoli o aggregati con servizi extra ricettivi o ancillari, nella misura del trenta per cento dei costi sostenuti per investimenti ed attività di sviluppo. Anche il d.l. 23 dicembre 2013 n. 145, al fine di migliorare la capacità di attivazione della dotazione di beni storici, culturali e ambientali, nonché dei servizi per l’attrattività turistica di specifiche aree territoriali, aveva previsto un finanziamento sino ad un massimo di 500 milioni di euro per i progetti, presentati da Comuni con una popolazione compresa tra i 5.000 e i 150.000 abitanti, aventi la finalità di promuovere su tutto il territorio nazionale il coordinamento dell’accoglienza turistica, la valorizzazione di beni culturali e ambientali, nonché il miglioramento dei servizi per l’informazione al turista.
42 Pubblicata in G. U. 25 maggio 1983 n.141.
43 DE MARTIN G.C, Continuità ed innovazione nell’organizzazione pubblica locale del turismo dopo la legge quadro
del 1983: prime riflessioni, in Quad. Reg., 1983, pp. 383 ss.
44 A livello territoriale la disciplina turistica fino ad allora vigente era poggiata, a livello locale,
essenzialmente sul ruolo degli Enti Provinciali per il Turismo e delle Aziende Autonome di Cura, Soggiorno e Turismo (per i territori turistici più significativi). A livello nazionale, invece, si faceva riferimento al Ministero del Turismo e dello Spettacolo ed all’ENIT, quale ente di promozione nazionale con rappresentanze estere. La l. 217/1983 ha abolito gli EPT e le AACST ed ha istituito le Aziende di Promozione Turistica, che avrebbero dovuto fare riferimento ai territori turistici omogenei.
45 In particolare, l’art. 6 della l. 17 maggio 1983 n. 217 rubricato “Strutture ricettive” specificava che «sono
strutture ricettive gli alberghi, i motels, i villaggi-albergo, le residenze turistico alberghiere, i campeggi, i villaggi turistici, gli
alloggi agro-turistici, gli esercizi di affittacamere, le case e gli appartamenti per vacanze, le case per ferie, gli ostelli per la
gioventú, i rifugi alpini». Questo articolo ridefiniva le strutture ricettive, ne introduceva di nuove ed eliminava
19 La previsione di norme generali ed uniformi ha costituito l’ambito nel quale molte Regioni hanno provveduto a regolamentare il turismo italiano adeguando la propria normativa locale alle disposizioni nazionali. La l. 17 maggio 1983 n. 217 è stata abrogata46 e sostituita da una nuova
legge quadro sul turismo, la l. 29 marzo 2001 n. 13547, “Riforma della legislazione nazionale del
turismo”. Tale legge48, completando e perfezionando la legge quadro del 1983, si proponeva di
stabilire principi generali e strumenti di coordinamento Stato-Regioni, su cui quest’ultime avrebbero dovuto elaborare le proprie normative in materia turistica49.
Pur fissando i principi fondamentali in materia50 la legge de qua collideva con gli elementi
federalistici di cui al nuovo art. 117 Cost. così come modificato dalla l. Cost. 18 settembre 2001,
46 In realtà, l’abrogazione della legge-quadro precedente è avvenuta solo tramite Decreto del 22 settembre
2002. Con una tecnica legislativa discutibile, infatti, l’art. 11, comma 6 della l. 29 marzo 2001 n. 135, stabiliva l’abrogazione della precedente legge quadro (l. 217/83) «a decorrere dalla data di entrata in vigore del
Decreto di cui all’art. 2, comma 4 della presente legge» (DPCM per la definizione dei principi e degli obiettivi per
la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico), che avrebbe dovuto essere emanato «entro 3 mesi
dall’entrata in vigore della legge Quadro» (pubblicata il 20 Aprile 2001; in vigore dal 5 maggio 2001, per cui il
DPCM entro il 5 Agosto 2001). Dopo l’entrata in vigore del nuovo art. 117 Cost., le Regioni rivendicarono la propria potestà legislativa esclusiva; suddetto decreto (DPCM 13 del settembre 2002), venne emanato oltre un anno dopo la scadenza del termine e si limitò sostanzialmente a demandare la definizione di principi e obiettivi alla Conferenza Stato-Regioni. La conseguenza fu un conflitto istituzionale almeno potenziale, in quanto per ben 17 mesi (da maggio 2001 a settembre 2002) si ebbero contemporaneamente vigenti due leggi quadro sul turismo nazionali diverse e già superate dal nuovo principio della potestà legislativa esclusiva regionale, per effetto della riforma costituzionale avvenuta con l. Cost. n. 3/2001.
47 Pubblicato in G.U. 20 aprile 2001, n. 92.
48 Sulla legge 29 marzo 2001 n. 135 v. ATELLI M., La riforma della legislazione sul turismo, in Corr. Giur.,
2001, pp. 1377 ss.; CICCHETTI A., L’organizzazione pubblica per la politica del turismo, in Comm. Serv., 2001, pp. 787 ss.; COLOMBO M.C., La legislazione nazionale sul turismo alla luce della recente riforma, in Nuova rass., 2001, p. 1382 ss.; FRAGOLA U., La legislazione nazionale sul turismo alla luce della recente riforma. Primo approccio
sulla legge 20 marzo 2001, n. 135, “Riforma della legislazione nazionale sul turismo”, ibidem, 2001, pp. 1354 ss.;
MORANDI F., La nuova disciplina sul turismo: alcune considerazioni a prima lettura, in Riv. Giur. Circ. trasporti, 2001, p. 377 ss.; NITTI N., La legislazione nazionale sul turismo alla luce della recente riforma, in Nuova rass., 2001, p. 1397 ss.; RENNA M., La nuova legge quadro sul turismo: lo Stato ritorna protagonista, in Giorn. dir. amm., 2001, pp. 1195 ss.; SAPIO R., La riforma della legislazione nazionale del turismo, Lecce, 2001; TRENTINI A.,
La riforma del turismo: commento alla legge 29 marzo 2001, n. 135, Rimini, 2001, MALO M., L’insostenibile pesantezza della disciplina concordata, in Diritto del Turismo, 2003, p. 72, MELONI G., La legge quadro non minaccia la competenza piena delle Regioni in materia di turismo, in Diritto del Turismo, 2003, pp. 366ss.
49 Cfr. TRENTINI A., La riforma del turismo. Commento alla legge 29 marzo 2001, n. 135, Collana Commercio
e servizi, Santarcangelo di Romagna (RN), 2002.
50 L’art. 1 della legge 29 marzo 2001 n. 135 definisce i principi fondamentali e gli strumenti della politica
del turismo in attuazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione ed ai sensi dell’articolo 56 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e del D.lgs. 31 marzo 1998, n. 112. La Repubblica Italiana: a) riconosce il ruolo strategico del turismo per lo sviluppo economico e occupazionale del Paese nel contesto internazionale e dell’Unione europea, per la crescita culturale e sociale della persona e della collettivita’ e per favorire le relazioni tra popoli diversi; b) favorisce la crescita competitiva dell’offerta del sistema turistico nazionale, regionale e locale, anche ai fini
20 n. 3, che non inserisce il turismo e l’industria alberghiera né fra le materie di legislazione esclusiva dello Stato, né fra quelle di legislazione concorrente Stato-Regioni51. Per cui talune sue
disposizioni sono rimaste inapplicate mentre talaltre sono state addirittura portate dinanzi alla Corte Costituzionale che, de facto, ha affermato che le Regioni ben potevano procedere all’emanazione di leggi in materia di “turismo” sostitutive di leggi statali52
Ciò detto, comunque, si segnalano per la loro portata innovativa alcune disposizioni della l. 29 marzo 2001 n. 135 tra cui l’istituzione, all’art. 3, della “Conferenza nazionale del turismo”; la previsione, all’art. 4, della redazione di una “Carta dei diritti del turista”; la esplicitazione, all’art. 5, dei “sistemi turistici locali” ovvero «contesti turistici omogenei o integrati, comprendenti ambiti territoriali
appartenenti anche a Regioni diverse, caratterizzati dall’offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche, compresi i prodotti tipici dell’agricoltura e dell’artigianato locale, o dalla presenza diffusa di imprese turistiche singole o associate».
La l. 29 marzo 2001 n. 135 è stata abrogata dal “Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo” allegato al D.lgs. 23 maggio 2011 n. 79, in vigore dal 21
dell’attuazione del riequilibrio territoriale delle aree depresse; c) tutela e valorizza le risorse ambientali, i beni culturali e le tradizioni locali anche ai fini di uno sviluppo turistico sostenibile; d) sostiene il ruolo delle imprese operanti nel settore turistico con particolare riguardo alle piccole e medie imprese e al fine di migliorare la qualità dell’organizzazione, delle strutture e dei servizi; e) promuove azioni per il superamento degli ostacoli che si frappongono alla fruizione dei servizi turistici da parte dei cittadini, con particolare riferimento ai giovani, agli anziani percettori di redditi minimi ed ai soggetti con ridotte capacità motorie e sensoriali; f) tutela i singoli soggetti che accedono ai servizi turistici anche attraverso l’informazione e la formazione professionale degli addetti; g) valorizza il ruolo delle comunità locali, nelle loro diverse ed autonome espressioni culturali ed associative, e delle associazioni pro loco; h) sostiene l’uso strategico degli spazi rurali e delle economie marginali e tipiche in chiave turistica nel contesto di uno sviluppo rurale integrato e della vocazione territoriale; i) promuove la ricerca, i sistemi informativi, la documentazione e la conoscenza del fenomeno turistico; l) promuove l’immagine turistica nazionale sui mercati mondiali, valorizzando le risorse e le caratteristiche dei diversi ambiti territoriali.
51 Sul punto v. anche RIGHI L, Il precario equilibrio del turismo nel nuovo assetto dei rapporti tra Stato e Regioni,
in Diritto del Turismo, 2003, p. 127ss.
52 Nell’esaminare le questioni di legittimità costituzionale sollevate da alcune Regioni nei confronti della
legge 29 marzo 2001 n. 135 la Corte Costituzionale, con sentenza n. 197/2003, ha dichiarato inammissibili alcuni dei ricorsi riuniti, essendo sopravvenuta in materia turistica, con la legge Cost. n. 3/2001, la competenza residuale delle Regioni e, con essa, la possibilità per le stesse Regioni di sostituire con proprie leggi la normativa impugnata. La Corte costituzionale, sula base di questa argomentazione, non ha però dichiarato illegittima la l. 29 marzo 2001 n. 135 in considerazione della sopravvenuta carenza di interesse delle Regioni ricorrenti all’annullamento delle disposizioni statali censurate, non precludendo la loro persistenza nell’ordinamento l’adozione di apposite normative regionali in materia. Sulla vicenda v., MELONI G., La legge quadro non minaccia la competenza piena delle Regioni nella materia del turismo, in Dir.
turismo, 2003, pp. 368 ss.; SABBIONI P., La riforma nazionale del turismo, benché lesiva delle attribuzioni delle Regioni ai sensi dei parametri sia previgente che novellato, supera indenne il vaglio della Corte costituzionale, in Le Regioni,
21 giugno 2011, il c.d. Codice del turismo53, modificato da ultimo dal D.lgs. 21 Maggio 2018 n. 62.
Tale codice è stato ampiamente censurato dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 80 del 2012 sul presupposto che un codice è immaginabile per le materie in cui lo Stato abbia legislazione esclusiva, non per materie di legislazione concorrente né tantomeno per materie di competenza legislativa piena o esclusiva regionale come il turismo.
Sul versante tributario, infine, si evidenzia l’istituzione della imposta di soggiorno, ad opera dell’art. 4 del D.lgs. 14 marzo 2011 n. 23: una novità relativa in quanto tale imposta era già presente nell’ordinamento italiano, rappresentando addirittura la prima disciplina specifica in materia di turismo grazie alla l. n. 863 del 1910, successivamente d.l. n. 1926 del 1938 convertito nella l. 739 del 1939.
Quanto alle fonti internazionali, e stando a quanto disposto dall’art. 10 Cost. 54, è senz’altro
penetrata nell’ordinamento interno la Convenzione internazionale relativa ai contratti di viaggio firmata a Bruxelles il 23 aprile 1970 e resa esecutiva con l. 27 dicembre 1977 n. 108455 che ha
dato attuazione alla riserva prevista dall’art. 40, comma 1°, lett. a)56, optando per la limitazione
dell’ambito di applicazione della Convenzione esclusivamente ai contratti di viaggio eseguiti in maniera totale o parziale in uno Stato differente rispetto a quello in cui il contratto è stato redatto o da dove il viaggiatore è partito escludendo, perciò, l’applicazione ai contratti di viaggio nazionale.
Si rammenta, poi, lo Statuto dell’Organizzazione mondiale del turismo (OMT), approvato e reso esecutivo in Italia con l. 27 dicembre 1977 n. 1018 e la Convenzione europea sulla responsabilità degli albergatori per le cose portate dai clienti in albergo sottoscritta a Parigi il 17 dicembre 1962 e resa esecutiva in Italia con l. 10 giugno 1978 n. 316.
In forza art. 117 comma 1 Cost.57, come riformulato dalla l. Cost. n. 3/2001, si costituisce
un vincolo rivolto al legislatore interno cui attenersi nella produzione normativa successiva58. Tale
vincolo è l’occasione per introdurre il tema delle fonti di diritto dell’Unione europea. Quest’ultima
53 Pubblicato in G.U. n. 129 del 6 Giugno 2011 - Suppl. Ordinario n. 139.
54 Per il quale «l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute». 55 Pubblicato in G.U., 17 febbraio 1978, n. 48.
56 Ai sensi dell’art. 40, comma 1, lett. a), della Convenzione: «Ciascun Stato contraente potrà al momento della
firma, della ratifica o della adesione alla presente Convenzione formulare la o le riserve seguenti: a) di applicare la seguente convenzione solo ai contratti di viaggio internazionali che debbano essere eseguiti totalmente o parzialmente in uno Stato diverso dallo Stato dove il contratto è stato stipulato o da dove il viaggiatore è partito».
57 Per il quale «la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei
vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali».
22 ha riconosciuto in maniera progressiva l’importanza economica e sociale del turismo, di cui non v’è menzione alcuna nel Trattato di Roma del 195759 mentre nel Trattato di Maastricht del 199260
è presente un riferimento generico senza però l’inclusione della materia tra quelle expressis verbis attribuite alla competenza legislativa dell’Ue.61
Ciò nonostante, si rammenta che a partire dagli anni ‘80 si è assistito ad un progressivo e crescente interesse per il settore del turismo.62
La svolta è avvenuta, però, con il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE)63 che attribuisce all’Unione europea il potere di esercitare azioni intese a sostenere,
coordinare e completare l’azione degli Stati membri in materia di turismo ai sensi dell’art. 6, lett. d) e dell’art. 19564. In tal modo il turismo è entrato a far parte degli obiettivi di rilievo dell’Ue,
che oggi può sostenere, attraverso determinate misure, il settore de quo tra gli Stati membri promuovendo la cooperazione, la competitività delle imprese turistiche65 e lo scambio di best
59 Firmato a Roma il 27 marzo 1957 il Trattato, istitutivo della Comunità Economica europea, non
permetteva alla CEE di condurre una politica propria in materia di turismo in quanto non prevedeva alcun riferimento esplicito del settore. Pur tuttavia la CEE negli anni ha deciso di legiferare sul tema mediante il meccanismo dei poteri impliciti di cui all’art. 235 del Trattato di Roma.
60 Trattato di Maastricht, 7 febbraio 1992, pubblicato in GUCE del 29 luglio 1992, n. C 191.
61 Il Trattato di Maastricht, all’art. 3, lett. t) stabiliva che l’azione della Comunità si estendesse anche
all’adozione di «misure in materia di energia, protezione civile e turismo», includendo sì anche il turismo, ma attraverso una mera autorizzazione ad adottare, nel quadro di altre politiche, misure di orientamento e di sviluppo in questo settore.
62 A partire dagli anni ‘80 si è realizzata una significativa produzione di iniziative, in cooperazione con il
Consiglio, il Parlamento europeo, il Comitato delle Regioni e il Comitato Economico e Sociale Europeo. Si pensi, ad esempio, alla creazione nel 1986 del Comitato consultivo sul turismo oppure alla istituzione e celebrazione dell’Anno europeo del turismo nel 1991, cui ha fatto seguito il Community Action Plan to
Assist Tourism nel 1992. Di particolare rilievo l’adozione, nel 1995, del “Libro Verde” dal titolo «Il ruolo dell’Unione nel turismo» con il quale la Commissione europea ha invitato ad avviare un dibattito sul ruolo
dell’Unione nel settore, con lo scopo di «facilitare e di stimolare una riflessione generale sul ruolo dell’Unione a
favore del turismo».
63 Da ultimo modificato dall’art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2
agosto 2008, n. 130 pubblicata in G.U. n. 185 dell’8 agosto 2008 Suppl. Ord. n. 188. Il Trattato è entrato in vigore il 1° dicembre 2009.
64 Per l’art. 195 TFUE «L’Unione completa l’azione degli Stati membri nel settore del turismo, in particolare
promuovendo la competitività delle imprese dell’Unione in tale settore. A tal fine l’azione dell’Unione e `intesa a: a) incoraggiare la creazione di un ambiente propizio allo sviluppo delle imprese in detto settore; b) favorire la cooperazione tra Stati membri, in particolare attraverso lo scambio delle buone pratiche. 2. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono le misure specifiche destinate a completare le azioni svolte negli Stati membri al fine di realizzare gli obiettivi di cui al presente articolo, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri».
65 Cfr. FRAGOLA M., Commento all’art. 195 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in Trattati
