Il Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, c.d. Codice del turismo allegato al D.lgs. 23 maggio 2011 n. 79112, è entrato in vigore il 21 giugno
2011. Si trattava di un testo unico che, mediante la modifica di alcune disposizioni e l’abrogazione di altre (abrogava e sostituiva tutte le normative preesistenti in tema di turismo, quelle indicate nel Codice del Consumo relative ai pacchetti turistici (artt. 81-100), abrogava la l. 27 dicembre 1977 n. 1084 di ratifica della CCV)113 raccoglieva tutta la normativa relativa al settore turistico,
110 La giurisprudenza italiana ha sviluppato ed elaborato ulteriormente il concetto di danno da vacanza
rovinata, come sarà illustrato nel prosieguo della presente trattazione
111 ZUNARELLI S., La Direttiva CEE /1. 90/314 del 13 giugno 1990 concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti
«tutto compreso», in G. Silingardi e V. Zeno-Zencovich (a cura di), La tutela del turista, Napoli, 1993, p. 27.
Per un’ampia analisi sul concetto e sul contratto di trasporto, v. ZUNARELLI S., C. ALVISI, Del trasporto, in G. De Nova (a cura di), Comm. cod. civ. Scajola-Branca-Galgano, Bologna, 2014.
112 G.U. n. 129, 06 giugno 2011.
113 L’art. 3 del D.lgs. 23 maggio 2011 n. 79 ha sancito espressamente l’abrogazione della l. 27 dicembre
1977, n. 1084 rubricata “Ratifica ed esecuzione della convenzione internazionale relativa al contratto di viaggio (CCV), firmata a Bruxelles il 23 aprile 1970”. Tale abrogazione è destinata a divenire operante solo a partire dal momento in cui diverrà efficace la denuncia della Convenzione da parte dello Stato italiano: ai dell’art. 37 della Convenzione essa deve avvenire un anno dopo la data di ricevimento della notifica della denuncia stessa da parte del Governo belga. In realtà, il Codice del turismo disciplina però solo la vendita e l’organizzazione di pacchetti turistici, non quella di singoli servizi turistici.
34 armonizzandola e riordinandola114. Il Codice conteneva disposizioni sia di diritto pubblico che di
diritto privato.
In merito alle prime, si intendeva riordinare il settore pubblico in materia mediante una adatta ripartizione delle competenze e delle risorse statali e, simultaneamente, incoraggiare lo sviluppo di piccole e medie imprese turistiche, anche mediante semplificazioni amministrative ed interventi concorrenziali. Quanto alle seconde, si mirava a tutelare il turista come consumatore, mediante un adeguato coordinamento con le norme già vigenti in materia nel Codice del consumo e l’implementazione di strumenti compositivi delle controversie in sede stragiudiziale.
Tutto il Capo I del Codice, ora interamente demolito per effetto della pronuncia della Costituzionale 5 aprile 2012 n. 80115, recava la disciplina relativa ai “contratti del turismo
organizzato”, ossia le disposizioni in base alle quali veniva data attuazione nell’ordinamento italiano alla Direttiva 90/314/CEE del Consiglio, del 13 giugno 1990, concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti tutto compreso: disposizioni originariamente inserite nel D.lgs. 17 Marzo 1995 n. 111116 che attuava la Direttiva 90/314/CEE e successivamente trasfuse negli artt. 82-100
del Codice del Consumo, abrogate ex art. 3, lett. m), del D.lgs. 23 Maggio 2011 n. 79 ed oggi collocate nel Codice del turismo agli artt. 32-51117.
114 I suoi 69 articoli sono divisi in 7 titoli (disposizioni generali, professioni e formazione, mercato del
turismo, agenzie di viaggio e turismo, tipologie di prodotti, contratti e ordinamento) in cui sono state raccolte e coordinate, con talune modificazioni ed innovazioni, disposizioni che si trovavano precedentemente distribuite in una pluralità disorganica di provvedimenti normativi, dei quali l’art. 3, comma 1, D.lgs. 23 maggio 2011 n. 79 ha sancito l’abrogazione. Tra le norme abrogate, tra le altre, si segnalano la l. 12 marzo 1968, n. 326, recante “Provvidenze per la razionalizzazione e lo sviluppo della ricettività alberghiera e turistica”; la l. 25 agosto 1991, n. 284 “Liberalizzazione dei prezzi del settore turistico e interventi di sostegno alle imprese turistiche”; il D.lgs. 23 novembre 1991, n. 392 “Attuazione della Direttiva n. 82/470/CEE nella parte concernente gli agenti di viaggio e turismo, a norma dell’art. 16 della legge 29 dicembre 1990, n. 428 (legge comunitaria 1990); la l. 29 marzo 2001, n. 135 “Riforma della legislazione nazionale del turismo”, nonché l’art. 83 del D.lgs. 26 marzo 2010, n. 59 ”Attuazione della Direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno”.
115 Corte Cost., 5 aprile 2012, n. 80, in Giust. Civ., 2012, I, p. 1388 ss. L’intervento della Corte si è reso
necessario in quanto il Codice era in palese contrasto con il dettato costituzionale, secondo cui la disciplina di tale settore è di competenza legislativa residuale delle Regioni.
116 Ora abrogato.
117 Per i problemi di coordinamento v. DE CRISTOFARO G., La disciplina dei contratti aventi ad oggetto
“pacchetti turistici” nel “Codice del turismo” (D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79): profili di novità e questioni problematiche,
in Studium Iuris, prima parte, 11, 2011, pp. 1143. Appare, in particolare, incomprensibile la scelta di collocare all’interno del Codice del Turismo, accanto a norme di natura pubblicistica attinenti l’organizzazione del settore, anche la normativa privatistica dei contratti aventi ad oggetto i pacchetti turistici, anziché lasciare tale disciplina, opportunamente modificata e integrata, all’interno del Codice del consumo.
35 Tra le disposizioni chiave, l’art. 18 del Codice definiva le agenzie di viaggio come «imprese
turistiche che esercitano congiuntamente o disgiuntamente attività di produzione, organizzazione ed intermediazione di viaggi e soggiorni e ogni altra forma di prestazione turistica a servizio dei clienti, siano essi di accoglienza che di assistenza, con o senza vendita diretta al pubblico, ivi compresi i compiti di assistenza e di accoglienza ai turisti, in conformità al D.lgs. 6 settembre 2005, n. 206». Venivano poi considerate agenzie di viaggio anche
le imprese che esercitavano in via principale l’organizzazione dell’attività di trasporto comprendendo prestazioni e servizi aggiuntivi rispetto a quelli strettamente necessaria al trasporto ed altresì quelle che esercitavano attività locali e territoriali di noleggio, nonché ogni altra impresa che svolgeva attività ricollegabili alle precedenti118.
Non rientravano invece nella categoria di agenzie di viaggio le imprese che svolgevano mera attività di vendita o distribuzione di biglietti di viaggio.119
Assai interessante risultava la previsione di cui all’art. 18 comma 6120 del D.lgs. 23 Maggio
2011 n. 79 che specificava come soggetti commerciali non svolgenti le attività rientranti in quelle tassativamente ricondotte dal comma 1 nell’alveo delle agenzie di viaggio, non potessero essere qualificati come agenti di viaggio, né potessero utilizzare come ragione sociale denominazioni passibili di trarre in inganno il consumatore sulla legittimazione allo svolgimento di tale attività; pertanto espressioni come “agenzia di viaggio, “agenzia di turismo”, “tour operator”, andavano utilizzate in modo appropriato, tenuto conto dell’attività effettivamente svolta.
118 Per l’art. 18, comma 2 del D.lgs. 23 maggio 2011 n. 79 «sono, altresì, considerate agenzie di viaggio le imprese
esercenti in via principale l’organizzazione dell’attività di trasporto terrestre, marittimo, aereo, lacuale e fluviale quando assumono direttamente l’organizzazione di viaggi, crociere, gite ed escursioni comprendendo prestazioni e servizi aggiuntivi rispetto a quelli strettamente necessari al trasporto ed altresì quelle che esercitano attività locali e territoriali di noleggio, nonché ogni altra impresa che svolge attività ricollegabili alle precedenti». Tale disposizione è stata dichiarata
incostituzionale dalla Corte Costituzionale con sentenza 2 aprile 2012, n. 80.
119 Per l’art. 18, comma 3 del D.lgs. 23 maggio 2011 n. 79 «sono escluse le mere attività di distribuzione di titoli
di viaggio». Tale disposizione è stata dichiarata incostituzionale dalla Corte Costituzionale con sentenza 2
aprile 2012, n. 80.
120 Per l’art. 18, comma 6 del D.lgs. 23 maggio 2011 n. 79 «E’ vietato l’uso, nella ragione o nella denominazione
sociale ai soggetti che non svolgono l’attività di cui al comma 1, o in qualsiasi comunicazione al pubblico, delle parole: ‘agenzia di viaggio, ‘agenzia di turismo’, ‘tour operator’, ‘mediatore di viaggio ovvero di altre parole e locuzioni, anche in lingua straniera, idonee ad indurre confusione sulla legittimazione allo svolgimento dell’attività di cui al comma 1». Ai
sensi del comma 7 sempre dell’art. 18 «I soggetti che, alla data di entrata in vigore della presente decreto, utilizzano
parole o locuzioni vietate ai sensi dei commi 5 e 6, sono tenuti ad adeguarsi entro un anno da tale data, eliminando o integrando la ragione o denominazione sociale, nonché ogni pubblicità o comunicazione al pubblico, in modo da non ingenerare equivoci in ordine alle attività effettivamente svolte». Tale disposizione è stata dichiarata incostituzionale
36 Alcune Regioni121 peraltro operano una distinzione tra le agenzie di viaggio che
organizzano viaggi e soggiorni senza vendita diretta al pubblico o tour operator che si avvalgono di agenzie di intermediazione, e agenzie con vendita diretta al pubblico di viaggi organizzati da altre agenzie o in proprio o travel agent. La distinzione ricalca quella tra organizzatore del viaggio ed intermediario nella vendita dei pacchetti turistici contenuta nel Codice del turismo122.
Circa l’ambito di applicazione delle disposizioni del titolo I, dedicato ai contratti del turismo organizzato, l’art. 32 del D.lgs. 23 maggio 2011 n. 79 prima dell’ultima modifica ad opera del D.lgs. 21 Maggio 2018 n. 62 prevedeva che la relativa disciplina fosse applicabile ai pacchetti turistici venduti o offerti in vendita a chiunque nel territorio nazionale. Si applicava, altresì, ai pacchetti negoziati al di fuori dai locali commerciali o a distanza ricomprendendo, in questo modo, anche le prenotazioni effettuate via mail o tramite il sistema di prenotazioni predisposti nei siti internet.
Il previgente art. 32, con una formulazione dalla scarsa chiarezza espositiva, introduceva un’importante novità, affermando che nei casi di pacchetti negoziati al di fuori dai locali commerciali o a distanza, il professionista era obbligato a comunicare per iscritto l’esclusione del diritto di recesso123. Altamente innovativa era anche la previsione di cui all’art. 21 per la quale le
121 V. la Regione Lombardia (l.R. n.15 del 2007 all’art. 81) o la Regione Emilia Romagna (l.R. n. 7 del 2003
all’art. 2). La Regione Marche, all’art. 58 della l.R. 11 luglio 2006 n. 9, Testo unico delle norme regionali in materia di turismo, pubblicata su BU 20 luglio 2006, n. 73, definisce le agenzie di viaggio e turismo «le
imprese che esercitano, congiuntamente o disgiuntamente, le attività di produzione, organizzazione, intermediazione e vendita di viaggi e soggiorno con le seguenti caratteristiche: a) organizzazione e intermediazione di viaggi e turismo con la sola vendita diretta al pubblico, comprese l’assistenza e la consulenza ai turisti; b) produzione, organizzazione e intermediazione di viaggi e soggiorni senza vendita diretta al pubblico».
122 Le nozioni di organizzatore ed intermediario erano contenute nell’art. 33, comma 1, lett. a e b del
Codice del turismo nella versione antecedente la modifica apportata dal D.lgs. 21 Maggio 2018 n. 62. L’organizzatore (o tour operator) era il soggetto che si obbligava, in nome proprio e verso un corrispettivo forfetario, a procurare a terzi pacchetti turistici, realizzando la combinazione degli elementi dei pacchetti o offrendo al turista, anche tramite un sistema di comunicazione a distanza, la possibilità di realizzare autonomamente tale combinazione; mentre era intermediario (agenzia di viaggio o travel agent) chi vendeva o si obbligava a procurare a terzi verso corrispettivo forfetario pacchetti turistici realizzati da altri o singoli servizi turistici disaggregati. Sul punto v. CARDOSI G., TRIPODI E.M, Il nuovo codice del turismo, Rimini, 2011.
123 Per il previgente art. 32 del D.lgs. 23 maggio 2011 n. 79 prima delle modifiche apportate dal D.lgs. 21
Maggio 2018 n. 62 «le disposizioni del presente capo di applicano ai pacchetti turistici definiti dall’articolo 34, venduti
od offerti in vendita a chiunque nel territorio nazionale dall’organizzatore o dall’intermediario, di cui all’articolo 33. 2. Il presente capo si applica altresì ai pacchetti turistici negoziati al di fuori dai locali commerciali o a distanza. Restano ferme le disposizioni previste negli articoli da 64 a 67 del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206. Il tale caso il professionista è obbligato a comunicare per iscritto l’esclusione del diritto di recesso. L’omessa comunicazione in merito all’inesistenza del diritto di recesso determina l’applicabilità’ degli articoli 64, 65, 66 e 67 del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206. 3. Per quanto non previsto dal presente capo, si applicano le disposizioni del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206».
37 attività delle imprese turistiche potevano essere avviate semplicemente con “Segnalazione certificata di inizio attività” (SCIA) senza attendere le autorizzazioni dagli organi preposti124; tale
disposizione si proponeva di semplificare gli adempimenti amministrativi per l’apertura, il trasferimento e le modifiche concernenti l’operatività delle agenzie di viaggio, in quanto tali attività, nel rispetto dei requisiti di onorabilità e finanziari previsti dalla singole leggi regionali, sono soggette alla SCIA nei limiti ed alle condizioni di cui all’art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241125.
Rileva anche l’art. 51 del D.lgs. 23 maggio 2011 n. 79 che, nella versione precedente le modifiche apportate dal D.lgs. 21 Maggio 2018 n. 62, era istitutivo del Fondo nazionale di Garanzia che operava attraverso un Comitato di Gestione con compiti decisionali, di intervento e di controllo126. Il Fondo poteva intervenire quando un pacchetto turistico, acquistato in Italia
da un organizzatore o un intermediario non era utilizzato parzialmente o talmente a causa del
124 Per l’art. 21 del D.lgs. 23 maggio 2011 n. 79 «L’apertura, il trasferimento e le modifiche concernenti l’operatività
delle agenzie di viaggi e turismo, sono soggette, nel rispetto dei requisiti professionali, di onorabilità e finanziari previsti dalle leggi delle Regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano, alla segnalazione certificata di inizio attività nei limiti ed alle condizioni di cui all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241; 2. L’attività oggetto della segnalazione, di cui al comma 1, può essere iniziata dalla data della presentazione della segnalazione all’amministrazione competente; 3. L’apertura di filiali, succursali e altri punti vendita di agenzie già legittimate a operare, non è soggetta a segnalazione certificata autonoma ma a comunicazione alla provincia ove sono ubicati, nonché alla provincia a cui è stata inviata la segnalazione di inizio attività». Tale disposizione è stata dichiarata incostituzionale dalla Corte Costituzionale
con sentenza 2 aprile 2012, n. 80.
125 L’atto autorizzativo, che avrebbe richiesto un intervento attivo della Pubblica Amministrazione, viene
sostituito da una mera segnalazione, permettendo di intraprendere l’attività a prescindere da un’autorizzazione, espressa o tacita. Così facendo l’intervento attivo della Pubblica Amministrazione diviene solo eventuale, nell’ipotesi, cioè, di accertata carenza dei requisiti e presupposti, nel qual caso, essa dovrà adottare motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi.
126Il Comitato si occupava di: a) consentire, in caso di fallimento o di insolvenza dell’organizzatore o
dell’intermediario, il rimborso del prezzo versato per l’acquisto del pacchetto turistico; b) consentire il rimpatrio del turista nel caso di viaggi all’estero, qualora si verifichino le condizioni descritte nel punto precedente; c) fornire immediata disponibilità economica, in caso di rientro forzato di turisti da Paesi extracomunitari in occasione di emergenze, imputabili o meno al comportamento dell’organizzatore. Nel caso il rischio di incolumità personale del viaggiatore era dovuto a fatti eccezionali, come un terremoto, un’alluvione o un’insurrezione, a intervenire era il Ministero degli Affari Esteri.
38 fallimento o dell’insolvenza del venditore127. Dal 1° luglio 2016 il Fondo è stato sostituito da un
sistema di garanzia a gestione privata128.
Introdotta con l’art. 9 della legge 29 luglio 2015, n. 115129 la normativa sulla garanzia a
gestione privata obbliga l’organizzatore di pacchetti turistici (tour operator) e gli intermediari (agenzie di viaggi) a stipulare polizze assicurative o a fornire le garanzie bancarie a copertura dei contratti di turismo organizzato che, per i viaggi all’estero e i viaggi che si svolgono all’interno di un singolo Paese, garantiscono, nei casi di insolvenza o fallimento dell’intermediario o dell’organizzatore, il rimborso del prezzo versato per l’acquisto del pacchetto turistico e il rientro immediato del turista.
Il nuovo sistema di garanzia prevede l’obbligo, e non più la facoltà, che i contratti di turismo organizzato siano assistiti da polizza assicurativa o garanzia bancaria, pena il rischio di insolvenza. Il Fondo è alimentato annualmente da una quota pari al 2% dell’ammontare del premio delle polizze di assicurazione obbligatoria intervenendo nei limiti dell’importo corrispondente alla quota suddetta.
Si rammenta che con la riforma operata con l. Cost. 18 settembre 2001, n. 3, la materia del turismo è stata sottratta alla legislazione concorrente fra Stato e Regioni, attribuendo a queste ultime la competenza esclusiva di legiferare in materia, limitatamente agli aspetti pubblicistici di gestione ed organizzazione amministrativa, restando di esclusiva competenza statale il potere legislativo sugli aspetti privatistici regolatori del settore.
Tale inciso rappresenta la motivazione che sostiene l’intervento della Corte Costituzionale che, nel 2012, ha abrogato per eccesso di delega da parte dello Stato130, una gran quantità di
norme all’interno del Codice del turismo, salvando però l’impianto normativo riservato ai contenuti privatistici e, in particolare, ai viaggi organizzati e alla tutela del turista.
127 L’istanza di rimborso al Fondo non era soggetta ad alcun termine di decadenza, fatta salva comunque
la prescrizione del diritto al rimborso. Ogni richiesta di rimborso doveva riferirsi ad un solo contratto di acquisto di pacchetto turistico (non era ricevibile un’istanza concernente più contratti, anche se si trattava di pacchetti turistici similari o identici). In caso di medesimo contratto stipulato da più acquirenti, era possibile produrre un’unica istanza cumulativa sottoscritta da tutti gli interessati, oppure delegare formalmente un soggetto ad agire in nome e per conto di tutti o di parte degli acquirenti dello stesso. Il FNG valeva per tutti quei contratti di vendita dei pacchetti turistici stipulati entro il 31 dicembre 2015.
128 L’Ue dopo opportuni controlli sul Fondo di Garanzia ha segnalato al Governo che lo stesso non era
in regola con le normative europee sia per l’importo economico raccolto annualmente sia per la gestione statale dello stesso che doveva essere privato come negli altri Stati membri.
129 Pubblicata in GU, Serie Generale n. 178, il 3 agosto 2015.
130 Lo Stato ha accentrato funzioni legislative di competenza delle Regioni, travalicando la delega
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