INDICE
INTRODUZIONE1. L'abitazione come diritto fondamentale e inviolabile...p. 5 2. Le nuove esigenze abitative...p. 7
3. Possibili risposte al “disagio abitativo”. Locazioni abitative, social housing
e cohousing...p. 10
CAPITOLO I
IL DIRITTO ALL'ABITAZIONE
1. Diritti sociali e fondamento costituzionale del diritto all'abitazione...p. 14 1.1 La giurisprudenza della Corte costituzionale in merito al diritto
all'abitazione...p. 16 1.2 Il bilanciamento con altri interessi costituzionali...p. 18 1.3 Il riconoscimento del diritto all'abitazione nei rapporti tra privati...p. 20 2. Le fonti internazionali sul diritto all'abitazione...p. 22 2.1 Il diritto all'abitazione nella UE...p. 23 2.2 Il diritto all'abitazione nella CEDU e nella giurisprudenza Corte europea dei diritti dell'uomo...p. 27 2.3 Il diritto all'abitazione nella CSER e nelle decisioni del CEDS...p. 32 4. Il diritto all'abitazione nei rapporti fra i soggetti individuati come titolari e lo Stato...p. 36 5. Il diritto all'abitazione nei rapporti orizzontali...p. 39
CAPITOLO II
LA LOCAZIONE AD USO ABITATIVO
1. Il Codice Civile e la c.d. legislazione vincolistica...p. 43 1.1 La Legge 392/1978 c.d. sull' << equo canone >>...p. 45 1.2 La Legge 359/1992...p. 47 1.3 La locazione ad uso abitativo dopo la riforma introdotta dalla L.
341/98...p. 48 2. Il canone nelle locazioni di cui alla Legge n. 431 del 1998...p. 51 2.1 Nullità del patto che stabilisce un ammontare del canone superiore a quello risultante dal contratto scritto e registrato alla luce dell'art. 13, comma 1°, L. 431/1998...p. 54 2.2 La disciplina legale sostitutiva alla luce della disciplina sulla c.d. cedolare secca...p. 57 2.3 Locazione di immobili urbani e patti contrari alla legge...p. 60 2.4 Ripetizione del c.d. << indebito locatizio >> fra Codice Civile e leggi
collegate...p. 62 2.5 Rapporto fra il termine semestrale di decadenza e quello decennale di
prelazione...p. 66 2.6 Tacita rinnovazione in epoca successiva all'entrata in vigore della L. n.
431/1998 di locazioni anteriormente stipulate...p. 69 3. La tutela della stabilità...p. 72 3.1 Soluzioni adottate in Germania ed Inghilterra in materia di locazione ad uso abitativo...p. 74
4. Durata della locazione abitativa...p. 76 5. Il contenuto e le modalità di comunicazione della disdetta...p. 79 5.1 L'uso diretto dell'immobile dal parte del locatore o dei propri
familiari...p. 81 5.2 L'intenzione del locatore di alienare l'immobile a terzi diritto di prelazione e di riscatto del conduttore...p. 83 5.3 Sistema sanzionatorio...p. 87 5.4 L'abuso del diritto di disdetta...p. 88 5.5 La mancata destinazione dell'immobile agli usi indicati in
disdetta...p. 89 6. Recesso del conduttore...p. 93 7. l'esecuzione del provvedimento di rilascio per << finita locazione >>...p. 94 8. La << clausola sociale >> ed il bisogno del conduttore di fronte al recesso motivato dall'intento di alienare il bene...p. 96 9. Sistemi a confronto. Italia, Francia e Germania...p. 98 9.1 Le vendite speculative ed il controllo del canone e dei suoi
incrementi...p. 103
CAPITOLO III
SOCIAL HOUSING E COHOUSING
1. Il social housing...p. 107 1.1 Quadro normativo di riferimento...p. 109 1.2 Il finanziamento del social housing...p. 112 1.3 Un esempio operativo: la fondazione housing sociale...p. 115
1.4 Elementi ricorrenti nelle finalità degli interventi...p. 117 1.5 Il social housing come esempio significativo di secondo
welfare...p. 118 2. Le comunità contrattuali...p. 122 2.1 Le comunità contrattuali come erogatrici efficienti di beni
Collettivi...p. 123 2.2 Aspetti controversi...p. 124 3. Il cohousing...p. 125 3.1 Autonomia dei privati e causa abitativa...p. 127 3.2 Progettazione e strutture...p. 129 3.3 La costruzione dell'insediamento...p. 130 3.4 Struttura giuridica del cohousing...p. 132 3.5 Regolamento di cohousing di natura condominiale...p. 139
INTRODUZIONE
1. L'ABITAZIONE COME DIRITTO FONDAMENTALE E INVIOLABILE L'abitazione, prima ancora che un diritto, una facoltà ovvero una potestà che si esercita o si può esercitare su di una cosa, è un bisogno.
L'uomo ha bisogno di un luogo o di uno spazio in cui poter vivere e proteggere certe sue relazioni e da cui poter escludere altre relazioni o difendersi da esse1.
Sono, in realtà, le nuove costituzioni post-totalitarie della seconda metà del XX secolo ad affermare che l'uomo e i suoi bisogni precedono lo Stato e non viceversa.
Emerge chiaramente nei documenti costituzionali del secondo dopoguerra che l'abitazione è una condizione di vita per l'uomo singolo o associato. A tal proposito basti prendere in considerazione: a) l'art. 25 della Dichiarazione
universale dei diritti dell'uomo del 1948 in cui si afferma che ogni individuo “ ha diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute e il benessere proprio e della sua famiglia, con particolare riguardo all'alimentazione, al vestiario,
all'abitazione, e alle cure mediche e ai servizi sociali necessari”.
b) l'art. 11 del Patto internazionale dei diritti economici, sociali e culturali del 1961 in cui “ gli Stati parti del presente Patto riconoscono il diritto di ogni individuo ad un livello di vita adeguato per sé e per la sua famiglia, che includa alimentazione, vestiario, ed alloggio adeguati, nonché al miglioramento continuo delle proprie condizioni di vita”.
La stessa Carta Costituzionale italiana riecheggia questi valori. All'interno dello stesso art. 2 vi è il riconoscimento di questa priorità dei bisogni e delle relazioni rispetto alla regolazione giuridico-normativa.
<< La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali (..) >>.
1 Cfr. L'esigenza abitativa. Forme di fruizione e tutele giuridiche. Atti del convegno in
È dalla clausola dei “diritti inviolabili” che bisogna prendere le mosse. Il problema è verificare se tale clausola ha valore di semplice rinvio ai “diritti” espressamente previsti in altre norme costituzionali oppure di clausola “generale” di tutela comprensiva in quanto tale di tutte quelle esigenze essenziali e
insopprimibili della personalità dell'uomo.
La prima tesi viene motivata con ragioni di ordine pratico e di certezza del diritto. Secondo questa tesi, attribuire alla clasusola dei” diritti inviolabili” un contenuto indeterminato equivarrebbe a rendere estremamente incerta l'esatta estensione della norma.
L'art. 2 Cost. in conclusione sarebbe aperto solo agli altri diritti che in ragione di successive leggi (costituzionali di revisione costituzionale) verrebbero ad
aggiungersi a quelli esistenti.
Secondo la seconda tesi, la stretta correlazione esistente tra pieno sviluppo della persona e diritti dell'uomo induce a ritenere piuttosto che il legislatore
costituzionale abbia inteso attraverso quella clausola proiettarsi nel futuro e collegare la persona umana al rinnovarsi della vita e della società.
Questo orientamento risulta confermato da alcune importanti affermazioni dei lavori preparatori alla Costituzione, come quelle secondo cui i diritti dell'uomo sono <originari>, <imprescrittibili>, precedenti a <qualsiasi diritto codificato. Queste affermazioni stanno a significare che vi sono in <natura> esigenze umane inviolabili che in un dato momento storico e secondo la coscienza sociale
caratterizzano l'uomo per ciò che è come singolo e/o come partecipe delle formazioni sociali2.
È proprio in questa idea di “formazione sociale” che l'abitare trova la sua considerazione primaria.
Solo l'art. 47 comma 2 della Cost. fa espressamente riferimento all'abitazione. <Favorisce l'accesso del risparmio popolare alla proprietà dell'abitazione, alla
2 Cfr. Antonio Scalisi, Il valore della persona nel sistema e i nuovi diritti della personalità, Giuffrè, Milano, 1990.
proprietà diretta coltivatrice e al diretto e indiretto investimento azionario nei grandi complessi produttivi del paese>.
Favorire l'accesso alla proprietà della abitazione non è in sé un diritto ma una indicazione al legislatore. L'abitazione, come diritto, ha la caratteristica di non poter essere garantito esaurientemente attraverso la difesa giudiziale. La tutela giudiziale riguarda sempre qualcuno che già abita o qualcuno o qualcuno che può abitare ma nulla può dinnanzi a chi non ha i mezzi per procurarsi una abitazione. Per garantite effettivamente il diritto occorre l'intervento della politica. Ciò viene compiutamente messo in luce dalla sent. 217/88 Corte Cost.:
< Il “diritto all'abitazione” (..) rientra fra i requisiti essenziali caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato democratico voluto dalla Costituzione> nel senso che <creare le condizioni minime di uno Stato sociale, concorre a garantire al maggior numero di cittadini possibile un fondamentale diritto sociale, quale quello all'abitazione, sono compiti cui lo stato non può abdicare in nessun modo>. C'è infatti un legame diretto tra la garanzia dell'abitazione e quella socialità che è un requisito necessario ad uno Stato realmente democratico.
In ultima analisi si tenta di spiegare la qualifica di diritto fondamentale, attribuita in costituzione esplicitamente solo alla salute.
Fondamentale viene infatti da fondazione e non vi è dubbio che l'abitazione rappresenti come abbiamo detto un elemento fondativo della collettività sociale e politica3.
2. LE NUOVE ESIGENZE ABITATIVE
Se assumiamo che, in forza dell'art 2 Cost., il valore generale della persona è rappresentato non solo dai correlativi valori giuridici ma anche dai valori sociali che nella realtà della vita rappresentano l'uomo per quel che è quale essere umano e nel rapporto con gli altri, il catalogo dei <diritti inviolabili> rinvia alla <cultura
3 L'esigenza abitativa. Forme di fruizione e tutele giuridiche. Atti del convegno in onore di Gianni Galli (Firenze, 19-20 ottobre 2012). A cura di Andrea Bucelli, Cit. p. 16.
reale> vissuta e praticata nella società4.
L'abitazione prima di essere un diritto è una esigenza da questo consegue che se questa esigenza cambia non può non cambiare anche la risposta sul piano della regolazione.
Ciò che è cambiato è innanzitutto il soggetto che abita e di conseguenza cambia il mercato dell'abitazione. Si ponga mente alle famiglie monogenitoriali, a quelle senza figli o con un figlio solo che hanno oggi preso il posto delle “famiglie numerose”.
È cambiato lo scopo della abitazione e la sua durata perché è cambiato il lavoro (aumento dei lavori flessibili, precari e temporanei).
È cambiata la domanda di case di proprietà in favore degli affitti perché è mutata strutturalmente la condizione economica delle neofamiglie e delle nuove
convivenze.
L'immigrazione è un altro fenomeno che incide notevolmente sul volto della domanda abitativa.
Prendendo spunto dalle ultime analisi Censis oggi è più corretto parlare di “disagio” abitativo più che di “esigenza” abitativa, intendendo così aggiungere a quest'ultima categoria , i problemi crescenti di chi ha una abitazione5.
Il disagio abitativo è un fenomeno in continua evoluzione e varia da paese a paese. Il Feantsal6 ha elaborato una definizione, la definizione Ethos7, che cerca di
uniformare i diversi approcci nazionali.
La concezione teorica sottesa alla Ethos è che la homelessness sia una condizione transitoria e dinamica che richiede politiche in grado di coglierne non solo la concreta manifestazione, ma anche i fattori di vulnerabilità.
4 Cfr. Antonio Scalisi, Il valore della persona nel sistema e i nuovi diritti della personalità, Giuffrè, Milano, 1990, Cit p.51.
5 Cfr. L'esigenza abitativa. Forme di fruizione e tutele giuridiche. Atti del convegno in
onore di Gianni Galli (Firenze, 19-20 ottobre 2012). A cura di Andrea Bucelli, . p. 15.
6 Fédération Européenne des Associations Nationales Travaillant avec le Sans-Abri: organizzazione non governativa nata nel 1989, ha istituito al proprio interno un Osservatorio sulla Homelessness che si occupa di pubblicare un rapporto annuale sulla condizione dei senza dimora nell’Unione Europea basato sui rapporti nazionali scritti da esperti provenienti dai Paesi membri.
La definizione Ethos è stata inoltre impiegata per identificare il concetto di casa. Una casa è caratterizzata da tre domini: fisico (il possesso di uno spazio su cui esercitare un diritto di esclusiva), sociale (la possibilità di mantenere in quello spazio relazioni soddisfacenti e riservate) e legale (l’avere un titolo legale riconosciuto che ne permetta il pieno godimento).
L’esclusione da uno o più di questi domini determina tredici livelli di povertà abitativa che vanno dalla condizione più estrema di esclusione abitativa (non casa) a quella di potenziale rischio abitativo (il disagio non si è ancora manifestato, ma una piccola variazione può farlo emergere).
La classificazione Ethos conferma che la povertà abitativa è un processo che può colpire persone vulnerabili, in differenti fasi della vita. Se assumiamo che la povertà abitativa è mutevole anche le politiche atte a contrastarla devono essere il più possibile flessibili per risultare efficaci8.
La diminuzione del potere di acquisto dei redditi conseguente la crisi economica ha comportato un aumento dell’onerosità delle spese per l’abitazione nei bilanci familiari, aggravando il problema dell’affordability, cioè della «possibilità di ottenere un certo standard abitativo a un prezzo o a un canone che non costituisce, a giudizio di terzi – di solito la pubblica amministrazione – un peso irragionevole rispetto al reddito familiare». La nozione di affordability si riferisce dunque al livello di onerosità dei costi che le famiglie devono sostenere per far fronte al pagamento delle spese abitative: in sostanza, la sostenibilità di una casa. Possiamo allora sostenere che i costi abitativi influenzino la caduta delle famiglie in uno stato di povertà economica o, viceversa, ne facilitino l’uscita. In particolare, il 9 per cento delle famiglie italiane si trova in uno stato di povertà dipendente dalla casa. Tutti questi dati portano a concludere che oltre la metà della povertà in Italia potrebbe essere attenuata, e teoricamente eliminata, attraverso politiche
specificamente orientate all’affordability dell’abitazione9.
8 Cfr. F. Maino e M. Ferrera (a cura di) (2013), Primo rapporto sul secondo welfare in
Italia, 2013, Torino, Centro di Ricerca e Documentazione Luigi Einaudi. Cit. Cap. 8 p. 2 e ss.
9 Cfr. Palvarini P. (2010), Cara dolce casa. Come cambia la povertà in Italia dopo le spese
Le categorie più colpite in questo contesto sono, prima di tutto, la popolazione giovane che, a causa del prolungamento dei percorsi di formazione e della diffusione di rapporti di lavoro precari, ha sempre meno capacità di accedere al mercato immobiliare. Tra le nuove generazioni, una fascia particolarmente a rischio è quella degli studenti universitari fuori sede. La carenza di alloggi a prezzi ragionevoli compromette il diritto allo studio con evidenti ripercussioni sull'uguaglianza e sulla mobilità sociale.
Altra categoria a rischio di disagio abitativo è la popolazione straniera residente in Italia. Se consideriamo che il 22 per centro di essi sono minorenni, è evidente quanto le nuove politiche abitative siano fondamentali per l'integrazione delle nuove generazioni.
Con il progressivo invecchiamento della popolazione e il contenimento delle erogazioni previdenziali, si aggrava poi la condizione abitativa degli anziani, afflitti essenzialmente da tre ordini di problemi: l’incidenza dei canoni di
locazione, soprattutto in presenza di redditi da sola pensione sociale; i problemi di adeguatezza dello spazio rispetto alle esigenze fisiche, fino a costituire vere e proprie barriere architettoniche; il rischio di isolamento quando la persona si trova a vivere sola10.
Ci sono infine categorie di cittadini che faticano a trovare un alloggio per
problemi fisici o psichici: disabili, tossicodipendenti, destinatari di programmi di assistenza sociale.
3. POSSIBILI RISPOSTE AL “DISAGIO ABITATIVO”. LOCAZIONI ABITATIVE, SOCIAL HOUSING E COHOUSING
Considerati tutti gli aspetti delle nuove esigenze abitative, messi in luce nel paragrafo precedente, appare ragionevole, ai fini di una possibile risposta al problema, un 'approfondita analisi sia dell'evoluzione dell'istituto privatistico delle
10 Per una migliore comprensione delle problematiche trattate vedi anche: Venditti M. (2009), Social Housing. Logica sociale e approccio economico-aziendale, Milano, FrancoAngeli e F. Maino e M. Ferrera (a cura di) (2013), Primo rapporto sul secondo welfare in Italia, 2013, Torino, Centro di Ricerca e Documentazione Luigi Einaudi. Cit. Cap. 8 p. 10 e ss.
locazioni abitative sia dei nuovi istituti del social housing11 e del cohousing.
La peculiarità del regime delle locazioni e di altri comparti del diritto sociale dei contratti, sta nella continua tensione tra tutela dell'autonomia contro interventi invasivi e necessità di garantire l'effettività dell'autonomia medesima a fronte di condizioni specifiche di debolezza o approfittamento.
Tensione che si traduce nel conflitto tra politiche redistributive a garanzia di fondamentali diritti sociali e disciplina del mercato.
L'uso del diritto privato per finalità redistributive ha alla sua base il conflitto ideologico tra mercato e pianificazione. Le alterne fortune di queste misure suggeriscono che l’esito dipende dal disegno di regole e istituzioni appropriate, le quali presuppongono la padronanza delle caratteristiche del settore da regolare12.
Nella locazione di diritto privato il fallimento dell'approccio redistribuivo è sancito dal passaggio dalle leggi “di prima generazione”, fortemente limitative dell'autonomia privata (l. n. 392/1978, c.d. Sull'equo canone), a quelle “di seconda generazione”, caratterizzate da un rent control di tipo soft. Alle prime si imputano molteplici effetti negativi: il declino del mercato delle locazioni, la riduzione dell'offerta degli immobili, il peggioramento della loro qualità, il fiorire di pratiche elusive e la spinta all'acquisto di immobili di proprietà.
Le leggi di seconda generazione, alle quali appartiene la n. 431/1998, si inscrivono all'interno di obiettivi di efficienza.
Gli interventi legislativi di tipo soft si ispirano all'idea di un bilanciamento di interessi che tenga conto sia dell'interesse del proprietario ad avere una forma di remunerazione economica dal bene. Quanto dell'esigenza abitativa del
conduttore13.
La legislazione vincolistica, la riforma dell'equo canone e le cosiddette
11 Si utilizza il termine secondo la definizione accolta dal CECODHAS (comitato europeo per la promozione del diritto alla casa), ovvero come comprensivo di tutte << le soluzioni per quei nuclei familiari i cui bisogni non possono essere soddisfatti alle condizioni di mercato e per le quali esistono regole di assegnazoone >>.
12 Cfr.Valentina Calderai, La riforma delle locazioni abitative quindici anni dopo: le ragioni
di un fallimento dello stato post- regolatore e gli scenari futuri, in Riv. Dir. Civ., 2012, cit. p. 368
13 Cfr. L'esigenza abitativa. Forme di fruizione e tutele giuridiche. Atti del convegno in
liberalizzazioni di fine secolo rappresentano dei fallimenti in questo settore e suggeriscono che non si tratta di scegliere tra programmi astratti, stato vs. mercato, ma di assicurare il coordinamento tra la funzione di scambio del contratto con gli obiettivi di politica del settore da regolare14.
In realtà la locazione “di diritto privato” può svolgere un ruolo apprezzabile sul piano dell'interesse generale.
Affinché questo strumento possa funzionare, occorre che vi sia una buona combinazione con altri mezzi potenzialmente idonei a far fronte alla domanda di abitazione: quali l'accesso alla proprietà privata e il social housing.
In Italia, gli studi economici dedicati al tema della casa, evidenziano un duplice ordine di profili critici.
1) Viene censurata la spiccata preferenza per la proprietà immobiliare dal secondo dopoguerra fino all'esplodere dell'attuale crisi economica. A titolo esemplificativo si ricordano gli interventi concretizzatisi in agevolazioni fiscali di vario ordine, nella possibilità di riscattare gli immobili
dell'edilizia economica e popolare attribuita indiscriminatamente agli assegnatari degli alloggi, nello sviluppo di un mercato creditizio con tassi di interesse favorevoli sui mutui e nelle privatizzazioni del patrimonio pubblico15.
2) É avvenuto un sostanziale arretramento dello Stato sul “social housing” a partire dagli anni ottanta.
Possiamo quindi affermare che la preferenza per l'acquisto è il risultato di politiche sociali che hanno orientato la domanda di abitazione verso il mercato delle compravendite immobiliari.
Incentivi pubblici più continuativi e più mirati investimenti a vantaggio del “social housing” avrebbero consentito di affrontare meglio l'attuale crisi abitativa, caratterizzata dalla crescita della domanda proveniente dalle fasce di reddito
14 Valentina Calderai, La riforma delle locazioni abitative quindici anni dopo: le ragioni di
un fallimento dello stato post- regolatore e gli scenari futuri, in Riv. Dir. Civ., 2012, cit. p. 369 e ss..
medio-basse16.
Nel solco di un rilancio del “social housing” si può segnalare il recente Piano nazionale di edilizia abitativa di cui alla l. n. 133/200817.
In questo elaborato cercherò di mettere in luce i profili di criticità delle politiche abitative messe in atto in Italia attraverso un confronto con le soluzioni escogitate in Germania e Francia essendo questi: sistemi omogenei all'Italia e quelli dove il settore della locazione di diritto privato è più vitale.
In ultima analisi prenderò in considerazione i, relativamente, nuovi istituti del social housing e del cohousing come possibili risposte alle nuove esigenze abitative.
16 Cfr. L'esigenza abitativa. Forme di fruizione e tutele giuridiche. Atti del convegno in
onore di Gianni Galli (Firenze, 19-20 ottobre 2012). A cura di Andrea Bucelli, cit. p. 271.
17 << si caratterizza per il coinvolgimento di investitori privati nelle politiche per l'edilizia sociale e per il rinnovo dell'habitat urbano, nonché per l'uso della finanza di progetto >> , (L'esigenza abitativa. Forme di fruizione e tutele giuridiche. Atti del convegno in onore di Gianni
Galli (Firenze, 19-20 ottobre 2012). A cura di Andrea Bucelli, p. 271);
per le critiche mosse a tale intervento normativo vedi: S.C Matteucci, L'evoluzione della
politica della casa in Italia, in R. trim. d. pubbl., 2010, p. 200, dove si denuncia la propensione ad
un atteggiamento opportunistico degli investitori privati e P. Urbani, L'edilizia residenziale
pubblica tra Stato e autonomie locali, in Istituzioni del Federalismo, 2011, p. 261 s. che mette in
luce la mancata previsione di una priorità dell'edilizia sociale e la complessità degli strumenti ivi contenuti, destinati a creare problemi applicativi.
CAPITOLO I
IL DIRITTO ALL'ABITAZIONE
1. DIRITTI SOCIALI E FONDAMENTO COSTITUZIONALE DEL DIRITTO ALL'ABITAZIONE
La scelta della formula “diritto all'abitazione” risponde da una parte all'esigenza di favorire l'accesso alla disponibilità di un'abitazione e non tanto l'accesso alla proprietà di essa, dall'altra vuole fare riferimento non ad una cosa ma ad una funzione che può essere svolta dalla cosa18.
Norberto Bobbio ha offerto un contributo significativo alla ricostruzione del processo storico che ha portato al riconoscimento dei diritti sociali. Ha offerto una spiegazione sul perché della moltiplicazione dei diritti e di conseguenza anche dei diritti sociali, individuando tre motivazioni: 1) perché è aumentata la quantità di beni considerati meritevoli di essere tutelati; 2) perché è stata estesa la titolarità di alcuni tipici diritti a soggetti diversi; 3) perché l'uomo stesso non è più stato considerato come ente generico, o uomo in astratto, ma è stato visto nella specificità o nella concretezza delle sue diverse maniere di essere nella società. Crescita che è evidenziata, secondo Bobbio, dal gran numero delle carte dei diritti emanate in ambito internazionale negli ultimi anni19.
Ciò vale anche per il diritto all'abitazione.
« Il diritto all’abitazione rientra fra i requisiti essenziali caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato democratico voluto dalla Costituzione »; è un «
fondamentale diritto umano ».
18 Cfr. L'esigenza abitativa. Forme di fruizione e tutele giuridiche. Atti del convegno in onore di Gianni Galli (Firenze, 19-20 ottobre 2012). A cura di Andrea Bucelli, . p. 28; M. Luciani, Nuovi diritti fondamentali e nuovi rapporti fra cittadino e pubblica amministrazione., in Riv. Crit. d. priv. , 1985, p.70; D. Sorace, A proposito di “proprietà dell'abitazione”, “diritto all'abitazione” e “proprietà (civilistica) della casa”, in Scritti in onore di Costantino Mortati, Giuffrè, Milano 1978, III, p.103
Dalle parole della corte costituzionale non è più possibile dubitare della rilevanza costituzionale del diritto all'abitazione20.
Il diritto all’abitazione, infatti, è incluso nella categoria dei cosiddetti diritti sociali. Secondo una definizione classica, si tratta di diritti che, sotto il profilo strutturale, si sostanziano in pretese riconosciute ai soggetti (persone fisiche) nei confronti dello Stato: distinti, dunque, dai più tradizionali diritti-libertà e
appartenenti a una fase successiva della storia delle Costituzioni e del diritto costituzionale21.
Il diritto all'abitazione viene, inoltre, tendenzialmente incluso nella cornice dei diritti inviolabili. Collocazione non priva di significato se si considera che ciò comporta il necessario bilanciamento con altri valori costituzionali.
Questa linea di pensiero pare essere confermata nella formulazione letterale degli art. 117 comma 2 lett. m e 120 comma 2 cost. (come modificati dalla l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3), i quali, con riferimento, rispettivamente, alla competenza esclusiva dello Stato e al potere di sostituzione del Governo, mettono sullo stesso piano i diritti civili e sociali che richiedono livelli essenziali di prestazioni da garantirsi su tutto il territorio nazionale.
A differenza di altre Costituzioni nazionali non vi è in quella italiana un riconoscimento esplicito del diritto all’abitare. Ciò non implica che sia difficile rintracciarne un fondamento nella costituzione.
La Corte costituzionale l’ha rinvenuto nell’art. 3 comma 2 e nell’art. 2, definendo l’abitazione come diritto inviolabile dell’uomo strumentale a garantirgli
un’esistenza dignitosa e a realizzare il principio di uguaglianza sostanziale22.
Attraverso il riferimento all’art. 3 comma 2, dunque, l’abitazione si inserisce nell’ambito dei vari strumenti diretti a contrastare la povertà come condizione di incapacitazione ostativa di ogni altra esplicazione della personalità umana. L’art. 3 comma 2 appare una base normativa più esauriente ed appropriata di quella che, alternativamente, potrebbe essere ricercata nell’art. 47.
20 Cit. Enciclopedia del diritto, Estratto, Annali VI, Elena Bargelli, Abitazione (diritto alla).
21 Cfr. N. Bobbio, L'età dei diritti, Einaudi, Torino, 1990, p. 13.
Rinvenire il fondamento costituzionale del diritto all’abitazione esclusivamente nell'art 47 Cost. porterebbe ad uno svilimento della sua portata. Esso racchiude modalità di realizzazione più ampie e articolate rispetto all'acquisizione di un diritto reale sulla casa.
Sotto un altro punto di vista rischierebbe di imprimere alle politiche della casa un orientamento non convincente, attribuendo un ingiustificato primato
costituzionale all'acquisto della proprietà rispetto ad altre forme di soddisfazione dell'esigenza abitativa23. Orientamento, questo, costantemente perpetrato dalla
legislazione italiana a partire dal secondo dopoguerra.
1.1 LA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE IN MERITO AL DIRITTO ALL'ABITAZIONE
Bisogna premettere che: «mancando il ricorso individuale diretto a tutela dei diritti fondamentali, nessun intervento è possibile alla Corte se non passando attraverso il controllo delle leggi esistenti, o delle loro carenze»24.
Il ruolo di garanzia svolto dalla Corte costituzionale è di conseguenza subordinato alle scelte poste in essere dal Legislatore.
Nella sentenza n. 252 del 1983 la Corte, pur affermando che l'abitazione
costituisce un bene primario, non ritiene che il diritto all'abitazione possa essere considerato come l'indispensabile presupposto dei diritti inviolabili previsti dall'art. 2Cost. Il diritto all'abitazione non dovrebbe rientrare tra i doveri di solidarietà individuati dallo stesso art.2 Cost. In quanto si tratterebbe di doveri la cui disciplina resta propria della discrezionalità legislativa del Parlamento. La consulta afferma che «se ... i diritti inviolabili sono ... quei diritti che formano il patrimonio irretrattabile della personalità umana, non è logicamente possibile ammettere altre figure giuridiche, le quali sarebbero dirette a funzionare da “presupposti”»: ne consegue che «considerare l’abitazione come l’indispensabile
23 Cit. Enciclopedia del diritto, Estratto, Annali VI, Elena Bargelli, Abitazione (diritto alla)
24 Cfr. V.Onida, Eguaglianza e diritti sociali, in Corte costituzionale e principio di
presupposto dei diritti inviolabili previsti dalla prima parte dell’art. 2 della Costituzione ... [è] una costruzione giuridica del tutto estranea al nostro ordinamento positivo»
D'altra parte il diritto non può trovare tutela nell'art. 47 Cost. che non riconosce un diritto all'abitazione garantito a tutti25.
I primi segni di cambiamento dell'orientamento della Consulta si hanno con la sent. 49/87 nella quale si afferma che è < doveroso da parte della collettività intera impedire che delle persone possano rimanere prive di abitazione>, questo vale a giustificare un intervento statale in ambiti di competenza regionale. Con la sent. 217/88 la Corte “scopre” l'esistenza del diritto sociale all'abitazione, indicando nell'art. 47 Cost. la norma in grado di assicurare copertura costituzionale a quelle << misure volte ad agevolare e, quindi, render effettivo il diritto delle persone più bisognose ad avere un alloggio di proprietà >>. Il richiamo a tale norma consente alla Corte di giustificare la normativa statale impugnata, pur nel contesto della riaffermazione di una generale competenza regionale subiecta materia.la legge dello Stato consente a tutti i cittadini, a prescindere dal contesto territoriale di residenza, di godere dell'abitazione, dando attuazione << all'inderogabile imperativo costituzionale di ridurre la distanza o la sproporzione nel godimento dei beni primari, contribuendo a conferire il massimo di effettività a un diritto sociale fondamentale (art.3, secondo comma, Cost.) >>
Questa sentenza, quindi, offre un significativo contributo all'interpretazione dell'art, 47 Cost. e al ruolo attribuito dalla Costituzione a tale norma per << conferire il massimo di effettività ad un diritto sociale fondamentale >>, quale è quello all'abitazione. Effettività che si realizza <attraverso un impegno
concorrente dei poteri pubblici rientranti nel concetto di Repubblica, e quindi anche dello Stato >>.
Degno di nota, nella stessa sentenza, appare la derivazione del diritto
all'abitazione, non solo dal riferimento testuale all'art. 47 Cost., ma dalla stessa forma di Stato, dato che tale diritto << rientra, infatti, fra i requisiti essenziali
25 Cfr. L'esigenza abitativa. Forme di fruizione e tutele giuridiche. Atti del convegno in onore di Gianni Galli (Firenze, 19-20 ottobre 2012). A cura di Andrea Bucelli, . p. 32.
caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato democratico voluto dalla Costituzione >>26.
Linea interpretativa confermata dalla successiva sentenza n. 404 del 1988 nella quale si ribadisce un altro principio enunciato nella sentenza n. 49 del 1987 secondo il quale è <indubbiamente doveroso da parte della collettività intera impedire che le persone possano rimanere prive di abitazione. Dovere, secondo la corte, maggiormente cogente quando si tratta di persone inserite in un nucleo familiare (sentenza n. 559 del 1989).
1.2 IL BILANCIAMENTO CON ALTRI INTERESSI COSTITUZIONALI Afferma A. Baldassarre che << il 'diritto all'abitazione' resta pur sempre un diritto sociale fondamentale la cui garanzia riposa sulla ragionevole valutazione del legislatore relativa tanto all'esigenza di bilanciare quel bene primario con gli altri interessi costituzionalmente tutelati e di condizionarne il godimento alle
disponibilità finanziarie dello Stato o di altri enti pubblici competenti in materia (Regioni, provincie autonome), quanto alla sussistenza, in linea di fatto di
situazioni reali tali da far correre seriamente il rischio di vanificare, quanto meno in relazione alla disponibilità di alloggi, il principio costituzionale che sta alla base dello stesso riconoscimento dei diritti sociali, vale a dire la garanzia a tutti delle condizioni minime per vivere una vita degna dell'uomo >>27.
Sull'effettività del diritto all'abitazione la Corte si pronuncia nella sentenza n. 252 del 1989, dove sostiene che il diritto all'abitazione << è un diritto che tende ad essere realizzato in proporzione delle risorse della collettività; solo il legislatore, misurando le effettive disponibilità e gli interessi con esse gradualmente
satisfattibili, può razionalmente provvedere a rapportare mezzi a fini, e costruire puntuali fattispecie giustificabili espressive di tali diritti fondamentali >>.
La Corte inoltre, con sentenza n. 455 del 1990, in riferimento al diritto alla salute ma estensibile << a ogni altro diritto costituzionale a prestazione positiva >>, ha
26 http://www.gruppodipisa.it/wp-content/uploads/2012/08/ScagliariniDEF.pdf, p. 9
sostenuto che l'attuazione della tutela avviene << gradualmente a seguito di un ragionevole bilanciamento con altri interessi o beni che godono di pari tutela costituzionale e con la possibilità reale e obiettiva di disporre delle risorse necessarie per la medesima attuazione: bilanciamento che è pur sempre soggetto al sindacato di questa Corte nelle forme e nei modi propri all'uso alla
discrezionalità legislativa >>.
Orientamento confermato dalle successive sentenze n. 419 del 1991 , n. 19 del 1994 e n. 121 del 1996.
Dall'analisi della giurisprudenza della Corte costituzionale si ricava che il diritto alla casa non può essere configurato come il riconoscimento di una situazione giuridica avente per contenuto l'acquisto o la fruizione di una casa, non essendoci nella Costituzione << disposizioni che autorizzano a considerare il settore delle abitazioni sottratto in via di principio alla regola del mercato libero>. Invece il diritto all'abitazione può essere riconosciuto come < un diritto strumentale e concorrente rispetto ad altre situazioni soggettive di bisogno, che godono di una separata e particolare tutela costituzionale >>28.
Da tutto ciò emerge che il diritto all'abitazione per quanto inviolabile non assurge a diritto assoluto.
La consulta riconosce al diritto in esame un contenuto inteso nella sua accezione debole, nel senso che siano poste in essere le misure volte ad agevolare la
disponibilità di un alloggio a chi versa in stato di bisogno. Viene invece respinta una lettura nella sua accezione forte diretta ad attribuire un diritto soggettivo ad ottenere in proprietà un alloggio, in quanto non compatibile con un regime di libero mercato, od anche l'accezione intermedia volta a configurarlo come diritto alla stabilità del godimento acquisito29.
Di questo orientamento si ha conferma nelle successive sentenze della Corte, la n.
28 Cfr. L'esigenza abitativa. Forme di fruizione e tutele giuridiche. Atti del convegno in onore di Gianni Galli (Firenze, 19-20 ottobre 2012). A cura di Andrea Bucelli, . p. 34; Cit. F. Modugno, Inuovi diritti nella giurisprudenza costituzionale, G. Giappichelli, Torino, 1995, p.58.
29 Cfr. F. Modugno, I nuovi diritti nella giurisprudenza costituzionale, G. Giappichelli, Torino, 1995, p.58. Meritano attenzione anche le posizioni sostenute da A. Baldassarre, Diritti
sociali, in Enc. giur., Cit. p. 27 e ss. E A. Giorgis, Il diritto costituzionale all'abitazione, in Quest.
310/03 e la n. 155/04, nelle quali il blocco degli sfratti viene giudicato conforme a Costituzione nella sola misura in cui esso appaia giustificato da << esigenze di approntamento delle misure atte ad incrementare la disponibilità di edilizia abitativa per i meno abbienti in situazioni di particolare difficoltà >>. Queste misure devono rivestire un carattere transitorio, altrimenti si avrebbe una eccessiva compressione dei diritti del proprietario.
Il diritto all'abitazione incontra limiti anche in nome del bilanciamento con altri diritti di rilievo costituzionali. Come per tutti i diritti di prestazione, anche quello alla casa, comporta degli oneri economici e, considerata la limitata diponibilità di risorse economiche, si pone un problema di bilanciamento tra soddisfazione dei diritti e rispetto dell'equilibrio finanziario.
La corte, dopo alterne fasi di apertura alla più ampia soddisfazione dei diritti a discapito degli equilibri finanziari e altre di maggiore restrizione, è pervenuta alla elaborazione del principio di gradualità inteso come bilanciamento tra attuazione dei diritti sociali di prestazione e scarsità delle risorse finanziarie disponibili. Tutto questo emerge nelle sentenze su menzionate (sent. 252/89 e sent.455/9030.
1.3 IL RICONOSCIMENTO DEL DIRITTO ALL'ABITAZIONE NEI RAPPORTI TRA PRIVATI
La su menzionata sent. 404/88 porta la Corte ad estendere la sfera di applicazione del diritto all'abitazione anche nei rapporti tra privati, dichiarando l'illegittimità della norma sulla successione del coniuge nel contratto di locazione in caso di morte del locatario nella parte in cui non estende la tutela al convivente more uxorio. Proprio l'attinenza del bisogno abitativo alle condizioni minime di dignità dell'uomo e a quella socialità cui si ispira la Costituzione inducono a riconoscere la tutela ad altri soggetti che convivano con il titolare del contratto di locazione senza che ciò equivalga a trattare in modo eguale situazioni fondate sul
matrimonio rispetto ad altre forme di convivenza.
30
La Corte a supporto delle sue argomentazioni porta l'art. 3 della costituzione << per la contraddittorietà logica della esclusione di un convivente dalla previsione di una norma che intende tutelare l'abituale convivenza >>31.
Con le ord. 204/03 e 7/10 la Corte conferma la mancata equiparazione tra coppie di fatto e coniugate, dichiarando manifestamente infondate le questioni volte a garantire la successione del convivente, anche in assenza di prole, nel contratto di locazione nel caso di cessazione della convivenza e sostenendo che la ratio decidendi della pronuncia del 1988 nell'esigenza di tutelare il nucleo famigliare rispetto alla presenza di figli. Con queste ordinanze la Corte finisce per indebolire la natura di diritto fondamentale del diritto all'abitazione subordinandone il godimento, nel caso in esame, alla circostanza che vi sia un nucleo famigliare stabile da proteggere. Si legge infatti nella sentenza che «l'esistenza di prole naturale valorizza ulteriormente la ratio decidendi per la conservazione
dell’abitazione alla residua comunità familiare»: avvalora, dunque, e non fonda la decisione32. A. Pace a tal riguardo parla di una <giurisprudenza più proclive a
scoprire i nuovi diritti.. che non ad esplorare le ulteriori potenzialità interpretative del testo costituzionale>33.
La corte ha preferito ricavare dalle citate disposizioni costituzionali un vero e proprio diritto invece di accontentarsi di salvare la normativa, in quanto ciò pone un limite alla proprietà atto a garantire la funzione sociale secondo l'art. 42,
comma 2, Cost.. Questa qualificazione del diritto all'abitazione in termini di diritto soggettivo e inviolabile è degna di nota, perché permette al soggetto bisognoso di un alloggio di affrancarsi dalla condizione di soggetto passivo di una politica sociale, per poter rivendicare un vero e proprio diritto di accedere ad un bene primario ed essenziale per un'esistenza dignitosa.
31 http://www.gruppodipisa.it/wp-content/uploads/2012/08/ScagliariniDEF.pdf, p.10.
32 Cfr. L. PRINCIPATO, Il diritto all’abitazione del convivente more uxorio e la tutela
costituzionale della famiglia, anche fondata sul matrimonio, in Giur. cost. 2010, p. 115 e ss.
33 Cfr A. PACE, Il convivente more uxorio, il «separato in casa» e il c.d. diritto
2. LE FONTI INTERNAZIONALI SUL DIRITTO ALL'ABITAZIONE Il diritto all'abitazione ha trovato il suo primo riconoscimento nelle fonti
internazionali. Oltre ai già citati art. 25 della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo e art. 11 del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, è doveroso ricordare l'art. 14 della Convenzione per l'eliminazione di ogni forma di discriminazione contro le donne del 18 dicembre 1979 e l'art. 27 della
Convenzione sui diritti dell'infanzia del 20 novembre 1989.
La Carta sociale europea (firmata a Torino il 18 ottobre 1961e riveduta a Strasburgo il 3 maggio 1996) all'art. 31 prevede l'impegno da parte degli Stati firmatari a prendere misure destinate a favorire l'accesso ad un'abitazione di livello sufficiente, a prevenire e ridurre lo status di “senza tetto” in vista di
eliminarlo gradualmente, a rendere il costo dell'abitazione accessibile alle persone che non dispongono di risorse sufficienti, è menzionato come un tassello
indispensabile della tutela della famiglia (art.16), del diritto alla protezione e all'assistenza dei lavoratori migranti e delle loro famiglie (art.17), del diritto alla protezione sociale delle persone anziane (art.23), del diritto alla protezione contro la povertà e l'emarginazione sociale (art. 30). Dal 1995 una speciale procedura di reclamo collettivo consente di portare all'attenzione del Comitato europeo dei diritti sociali i casi di violazione della Carta.
La Convenzione europea dei diritti dell'uomo del 4 novembre 1950, non menziona esplicitamente il diritto all'abitazione. Questo, però, è stato riconosciuto rilevante dalla Corte europea come declinazione del diritto << al rispetto della vita privata e familiare >>34, ovvero come corollario del divieto di discriminazione35.
Un ulteriore riconoscimento della rilevanza dell'esigenza abitativa è avvenuto anche attraverso il diritto di proprietà, tutelato dalla Convenzione europea dei
34 C.eur. dir. uomo 21 settembre 2010, Kay c. UnitedKingdom, caso n. 37341/06: ove l’affermazione « the loss of one’s home is the most extreme form of interference with the respect
for the home ».
35 Cfr. C. eur. dir. uomo 24 luglio 2003, Karner c. Austria, caso n. 40016/98; C. eur. dir. uomo 2 marzo 2010, Kozak c. Polonia, caso n. 13102/02: entrambi concernenti il diritto alla conservazione del godimento dell’alloggio da parte del convivente omosessuale del conduttore di un immobile a uso abitativo.
diritti dell'uomo nell'art. 1 del Protocollo addizionale n.1 adottato il 20 marzo 1952.
In queste pronunce la Corte ha ribadito la legittimità delle legislazioni nazionali sulla locazione abitativa limitative della proprietà privata, purché queste siano volte a perseguire un giusto bilanciamento fra esigenze di interesse generale e tutela della proprietà privata36.
2.1 IL DIRITTO ALL'ABITAZIONE NELLA UE
Per quanto riguarda il livello comunitario bisogna mettere in luce che i Trattati dell'Unione europea non conferiscono competenza all'Unione in materia di abitazione. In attesa che la Commissione europea intraprenda azioni politiche volte a rendere effettivo il diritto all'abitazione, l'obiettivo di realizzare il diritto all'abitazione è lasciato nelle mani degli stato membri e soprattutto dei giudici37.
Tutto questo è in linea con il carattere originario della Comunità europea come unione strettamente economica.
Tuttavia l'art. 2 del TUE38 << l'Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità
umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto de del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società
caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini >> e l'art. 3 TUE << l'Unione si prefigge di promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli. (..) L'unione combatte l'esclusione sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione sociale, la parità tra donne e uomini, la solidarietà tra
36 Cfr. Bargelli, voce Abitazione (diritto alla), in Enc. dir.,Annanli, VI, 2013, p. 4.
37 Cfr. G.Guiglia, Il diritto all'abitazione nella carta sociale europea: a proposito di una
recente condanna dell'Italia da parte del Comitato europeo dei diritti sociali, in Associazione
italiana dei costituzionalisti, 2011, p. 2
38 Trattato sull'Unione europea o meglio noto come Trattato di Maastricht, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1°novembre 1993.
generazioni e la tutela dei diritti del minore. Essa promuove la coesione economica, sociale e territoriale, e la solidarietà tra gli Stati membri >>
evidenziano che tra le finalità dei trattati vi è compreso il raggiungimento di fini rispetto ai quali l'attuazione del diritto all'abitazione si pone come strumentale39.
L'unico atto internazionale che, oltre a garantire espressamente il diritto all'abitazione, prevede ad opera del proprio organismo di controllo un
procedimento quasi giurisdizionale a tutela dei diritti sociali dei cittadini è la Carta sociale europea riveduta (CSER), che analizzeremo nel prosieguo della trattazione40.
Un'azione dell'Unione Europea potrebbe avvenire secondo i principi di
sussidiarietà e proporzionalità illustrati dall'art, 5 del TUE, secondo il quale << (…). In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.(..) >>.
Il principio di sussidiarietà introduce un elemento dinamico nella ripartizione delle competenze tra l'Unione europea e gli Stati membri.
Il problema è di sapere se in materia di abitazione l'azione degli Stati è stata realizzata veramente in maniera sufficiente o se, in caso contrario un intervento a livello comunitario sia giustificato.
La dottrina francese propone un'azione della UE basata sulla clausola di flessibilità prevista dall'art. 352 UE, secondo cui << se un'azione dell'Unione appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai Trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai Trattati, senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, (…..), adotta le disposizioni
39 Cfr. L'esigenza abitativa. Forme di fruizione e tutele giuridiche. Atti del convegno in onore di Gianni Galli (Firenze, 19-20 ottobre 2012). A cura di Andrea Bucelli, . p. 62.
40 Cfr. G.Guiglia, Il diritto all'abitazione nella carta sociale europea: a proposito di una
recente condanna dell'Italia da parte del Comitato europeo dei diritti sociali, in Associazione
appropriate. (..) >>.
Il Trattato di Nizza, entrato in vigore il 1° febbraio 2003, ha modificato, attraverso l'attuale art. 153, l'art. 137 CE. Si precisano gli obiettivi sui quali la Comunità può sostenere e completare l'azione degli Stati membri, sia attraverso l'adozione di direttive, sia attraverso il ricorso ad un metodo aperto di coordinamento. Il metodo di coordinamento costituisce una modo per gli Stati di apprendere l'uno dall'altro, senza che vi sia un trasferimento di competenze all'Unione.
A quanto detto va aggiunto l'esistenza di ambiti di competenza specifica dell'Unione europea su materie direttamente connesse al diritto all'abitazione, quali la lotta contro le discriminazioni, che ha fondamento nel Trattato (art. 3, ex art. 2 TUE, comma 3°), nelle direttive in materia di divieto di discriminazione (art. 3, comma 1°, lett. h., della direttiva 2000/43/CE).
Da tutto ciò, risulta che, nonostante il Trattato non attribuisca all'Unione europea competenze generale in materia di diritto all'abitazione, numerose politiche comunitarie, in materia di ambiente, energia trasporti, politica sociale o misure a favore del mercato comune, hanno ripercussioni sulla condizione degli alloggi nei vari Stati dell'Unione41.
Il Comitato economico e sociale europeo già da tempo ha evidenziato in
particolare che, al fine di affrontare il problema della mancanza di alloggi per le persone più bisognose, l'art. 34 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE dovrebbe trovare riscontro nell'attuazione delle politiche europee.
É evidente l'impatto delle politiche abitative sull'esclusione sociale e sulla mobilità dei lavoratori, direttamente pertinente quest'ultima alla strategia di Lisbona, secondo la quale una maggiore mobilità del mercato del lavoro consentirebbe di riavviare l'economia europea.
Degna di nota è anche la Carta europea dell'alloggio adottata il 26 aprile 2006 dall'intergruppo Urbanolgement del Parlamento europeo, che definisce l'alloggio un bene di primaria necessità, un diritto sociale fondamentale componente del modello sociale europeo.
41 Cfr. L'esigenza abitativa. Forme di fruizione e tutele giuridiche. Atti del convegno in onore di Gianni Galli (Firenze, 19-20 ottobre 2012). A cura di Andrea Bucelli, . p. 62 e ss.
Negli anni l'Europa sociale ha preso corpo parallelamente a quella del mercato comune.
In questo contesto si colloca la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea adottata a Nizza il 7 dicembre 2000, adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, che riprende gli articoli 30 e 31 della Carta sociale europea, sottoscritta a Torino il 18 ottobre 1961, revisionata il 3 maggio 1996.
All'art. 34 si prevede che << (…..). Al fine di lottare contro l'esclusione sociale e la povertà, l'Unione riconosce e rispetta il diritto all'assistenza sociale e
all'assistenza abitativa volte a garantire un'esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongono di risorse sufficienti, secondo le modalità stabilite dal diritto comunitario e le legislazioni e prassi nazionali >>42. Si osservi che la disposizione
contiene una mera enunciazione di principio, dalla quale non si possono raccogliere indicazioni più precise in ordine alla giustiziabilità del diritto43.
Il Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007 ed approvato dal Parlamento europeo il 20 febbraio 2008, modificativo del Trattato costitutivo della Comunità europea e del Trattato sulla Unione Europea, nella sua versione consolidata del 9 maggio 2009,entrato in vigore il 1°gennaio 2009, all'art. 6, comma 1, prevede che << l'Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei Trattati >>. Si afferma così il superamento della logica individualista e l'ingresso nella disciplina comunitaria di profili di solidarismo e personalismo.
L'art. 34 si colloca nel Capo della Solidarietà della Carta, questa ha il merito di avere superato la distinzione tra diritti civili e politici e diritti economici e sociali, consacrando così il principio dell'indivisibilità dei diritti, in un'ottica che non può non favorire il diritto all'abitazione44.
42 Cfr. L'esigenza abitativa. Forme di fruizione e tutele giuridiche. Atti del convegno in onore di Gianni Galli (Firenze, 19-20 ottobre 2012). A cura di Andrea Bucelli, . p. 65 e s.
43 Cfr. M.C. Paglietti, Percorsi evolutivi del diritto all'abitazione, in R. d. priv., 2008, cit.p. 59.
44 Cfr. G. Paciullo, Il diritto all'abitazione nella prospettiva dell'housing sociale, Napoli, 2008, cit., p. 36
2.2 IL DIRITTO ALL'ABITAZIONE NELLA CEDU E NELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL'UOMO
Dalla lettura della Convenzione europea sulla salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), approvata a Roma dal Consiglio di Europa nel 1950, e ratificata dall'Italia con legge n.848 del 1995, si evince che essa non contiene un riferimento esplicito al diritto all'abitazione.
Nonostante la mancata previsione del diritto all'abitazione, la Corte europea dei diritti dell'uomo lo ha riconosciuto in varie sue pronunce.
Nel caso James e altri c. Regno unito la Corte ha affermato che << le società moderne considerano l'abitazione come un bene primario dimodoché non dovrà essere abbandonato il soddisfacimento interamente alle forze del mercato >>. La Corte si muove nella stessa prospettiva nel caso Mellacher e altri c. Austria, nel quale riconosce che l'abitazione << occupa un posto centrale nelle politiche sociali ed economiche >>.
La Corte europea dei diritti dell'uomo in un primo momento ha colto appieno le conseguenze scaturenti dal riconoscimento da parte della CEDU della tutela del domicilio.
Secondo l'art. 8 Cedu << ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e della propria corrispondenza. (…) >>. La Corte accede ad una nozione ampia di domicilio: << il domicilio è solitamente il luogo, lo spazio fisico determinato i cui si svolge la vita privata e familiare. L'individuo ha diritto al rispetto del proprio domicilio, concepito non solo come diritto ad un semplice spazio fisico, ma anche come quello al godimento in tutta tranquillità, di tale spazio. Le violazioni del diritto al rispetto al domicilio non riguardano solo le violazioni materiali o corporali, quali l'ingresso non autorizzato nell'abitazione di una persona, ma anche le violazioni immateriali o incorporali, i rumori, le emissioni e altre ingerenze. Se le violazioni sono gravi, possono privare una persona del diritto al rispetto del domicilio poiché impediscono di goderne
>>45.
L'art. 8 della Cedu è stato richiamato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo anche nella prospettiva del rispetto alla vita familiare.
Nel caso Wallovà et Walla c. Repubblica Ceca, la Corte ha affermato che la decisione di separare i genitori dai figli, per mancanza di un alloggio decente a loro disposizione, concretava un attentato sproporzionato al diritto al rispetto all'abitazione e che si sarebbero dovute prendere misure positive a procurare agli interessati un alloggio adeguato46.
Nel caso Larkos c. Cipro, la Corte ritiene che l'espulsione di un locatario dalla sua abitazione determina un'ingerenza nel diritto al rispetto del domicilio garantito dall'art. 8 CEDU47.
La Corte in un'altra occasione ha ritenuto che la CEDU non determina un'obbligazione positiva a carico delle autorità di fornire un appartamento adeguato alla situazione di handicap.
Nel caso Chapman c. Regno unito è significativo il collegamento, che effettua la Corte, del problema dell'abitazione all'art 8 CEDU affermando che << è evidente che ogni essere umano è titolare del diritto di potere vivere secondo dignità e di potere designare il proprio domicilio, ma esistono sfortunatamente all'interno degli Stati contraenti molte persone senza domicilio (…). la questione di sapere se accordi i fondi perché tutti nel mondo abbiano un tetto chiama in causa la sfera politica e non giudiziaria >>. La corte rimette la questione del diritto ad accedere all'abitazione all'ambito della politica48.
45 Cfr. L'esigenza abitativa. Forme di fruizione e tutele giuridiche. Atti del convegno in onore di Gianni Galli (Firenze, 19-20 ottobre 2012). A cura di Andrea Bucelli, . p. 69 e s. che richiama la Corte europea dei diritti dell'uomo nei Casi: James e altri c. Regno Unito, 21 febbraio 1986, in Diritti dell'uomo e libertà fondamentali, 2006, 01, p. 671 ss.; Mellacher e altri c. Austria, 19 dicembre 1989 in http://hudoc.echr.coe.int.; Giacomelli c. Italia, 2 novembre 2006, n. 59909, in Foro amm. CDS 2006, 10, p. 2683 ss. e Lopez Ostra c. Spagna, 9 dicembre 1994, n. 16798/90, in
diritti dell'uomo e libertà fondamentali, 2006, 2, p. 322 ss.
46 Cfr. Corte europea dei diritti dell'uomo, Wallovà e Walla c. Repubblica Ceca, 26 ottobre 2006, in http://hudoc.echr.coe.int.
47 Cfr. Corte europea dei diritti dell'uomo, Larkos c. Cipro, 18 febbraio 1999, in
http://hudoc.echr.coe.int.
48 Cfr. Corte europea dei diritti dell'uomo, Marzari c. Italia, 4 maggio 1999, in
Nei cd. << casi curdi >> si riscontra il costante accertamento di gravi infrazioni al diritto di proprietà e al domicilio perpetrate deliberatamente da organi statali. Adottando una particolare chiave di lettura, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha affermato che proprio la distruzione dell'abitazione, in particolari circostanze, può rappresentare una grave lesione della dignità umana. Modalità
particolarmente odiose di attuazione di tale condotta, unitamente a specifiche condizioni di vulnerabilità delle vittime, possono comportare la violazione della norma fondamentale e inderogabile dell'art. 3 CEDU.
Qualificare la privazione della casa come trattamento inumano e degradante implica il riconoscimento del valore fondamentale dell'abitazione per la dignità di ogni essere umano49.
Dall'analisi dei precedenti casi si può affermare che la Corte europea dei diritti dell'uomo non afferma il diritto soggettivo alla casa50.
Sotto una diversa prospettiva la Corte ha ricollegato il diritto all'abitazione, alla tutela della proprietà, prevista nell'art. 1 I protocollo aggiuntivo CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo 1952.
Nel caso Öneryildiz c. Turchia la corte ha messo in luce che l'art. 1 del Primo Protocollo addizionale, relativo al rispetto dei beni e della proprietà , è il passaggio logico per giungere alla tutela del diritto all'abitazione, ossia la tutela del diritto all'abitazione trova applicazione attraverso la tutela del diritto di proprietà.
In questa sentenza la corte riconosce l'esistenza di obbligazioni positive a carico dello Stato a protezione del diritto sociale di abitazione. Bisogna tuttavia
osservare che l'art. 1 del I Protocollo protegge i beni già esistenti in capo
49 Cfr. Corte europea dei diritti dell'uomo, Chapman c. Regno Unito, 18 gennaio 2001, in
http://hudoc.echr.coe.int.
F. Bestagno, la dimensione sociale dell'abitazione nella giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo, in diritti individuali e giustizia internazionale, a cura di Venturini e
Bariatti, Milano, 2009, p. 22 che richiama le sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo del: 16.9.1996, Akdivar e altri c Turchia e 28.11 1997, Mentes e altri c. Turchia; 24.4.1998, Selçuk and
Asker c Turchia; 24.7.2003, Yoyler c Turchia.
50 Cfr. G. Paciullo, Il diritto all'abitazione nella prospettiva dell'housing sociale, Napoli, 2008, cit, p. 32.
all'individuo e non gli garantisce un diritto all'acquisto di beni51.
Tramite il richiamo alla proprietà per la tutela all'abitazione, la Corte protegge il diritto all'abitazione su un bene del quale già si è acquisito il godimento.
La regolamentazione del diritto di proprietà è stata, quindi, estesa alla tutela del diritto all'abitazione, ma la tutela delle due diritti può produrre dei conflitti. La limitazione del diritto di proprietà, secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, deve seguire le seguenti regole:
1) la limitazione deve seguire uno scopo legittimo;
2) la limitazione deve avere un fondamento legale e non arbitrario; 3) deve essere rispettato un principio di proporzionalità, che assicuri un
giusto equilibrio tra gli imperativi di interesse generale e la salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo52.
Questa complessità dei valori in gioco nel godimento del bene dell'abitazione ha assunto rilevanza nel bilanciamento tra le esigenze di chi abita una casa come locatario e l'interesse del locatore.
Accanto a pronunce che hanno fatto prevalere il diritto del proprietario di un immobile di ottenerne la disponibilità al termine del contratto di locazione, o di trarre un effettivo profitto dalla locazione, ve ne sono altre in cui emerge la volontà della Corte di non interferire in politiche nazionali volte a tutelare gli inquilini. La Corte ha considerato compatibili con la CEDU determinate misure legislative o amministrative nazionali che accordavano prevalenza all'interesse dei locatari di immobili ad uso abitativo rispetto a quello dei proprietari, quali la previsione legislativa del diritto di riscatto dell'abitazione, controlli volti a calmierare l'ammontare dei canoni di locazione, la sospensione di misure di sfratto.
51 Cfr. L'esigenza abitativa. Forme di fruizione e tutele giuridiche. Atti del convegno in onore di Gianni Galli (Firenze, 19-20 ottobre 2012). A cura di Andrea Bucelli, . p. 72 e s. dove viene richiamato N. Van Aken, Droit au logement ed droit de proprieté: convergences ed
divergences, in Le droit au logement:vers la reconnaisance d'un droit fondamental de l'être humain, cit., p.61 e il caso della Corte europea dei diritti dell'uomo, Öneryildiz c. Turchia, 30
novembre 2004, in diritti dell'uomo e libertà fondamentali, 2007, 03, p.914 e s.
52 Cfr. L'esigenza abitativa. Forme di fruizione e tutele giuridiche. Atti del convegno in onore di Gianni Galli (Firenze, 19-20 ottobre 2012). A cura di Andrea Bucelli.
La Corte ha rimesso, in linea di principio, agli Stati, la valutazione degli interessi generali in gioco. Nella maggioranza dei casi però la Corte ha preso posizione sui casi concreti, facendo espresso riferimento a considerazioni di giustizia sociale53.
Riprendendo i cd. <casi curdi>, ci si rende conto di come la Corte abbia collegato il diritto all'abitazione all'art. 3 della CEDU (proibizione della tortura), secondo il quale << nessuno può essere sottoposto a tortura né a pene o trattamenti umani degradanti >>.
In questi casi, come si è già affermato in precedenza, la Corte sostiene che la distruzione dell'abitazione può rappresentare grave lesione della dignità umana e quindi ha affermato il collegamento dei casi sottoposti alla sua attenzione con l'art. 3 della CEDU.
Nei casi Van Volsem c. Belgio del 9 maggio 1990 e O'Rourke c. Regno Unito, la Corte ha escluso il collegamento con l'art.3 CEDU. Nel primo caso, dove la ricorrente di un alloggio sociale aveva subito l'interruzione della corrente elettrica, la Corte ha ritenuto che << la sospensione o la minaccia di sospensione
dell'elettricità non attengono al livello di umiliazione richiesto per potersi parlare di trattamento inumano e degradante >>54.
Considerati i collegamenti, del diritto all'abitazione, con l'art. 8, art. 3 CEDU e art.1 I Protocollo Addizionale, si osserva che << gli Stati contraenti hanno
l'obbligo di rispettare l'abitazione, di proprietà o comunque occupata a vario titolo, a prescindere dalle condizioni socio-economiche dei ricorrenti o dall'adeguatezza dell'abitazione stessa >>.
Il diritto all'alloggio viene riconosciuto, nel contesto generale della Convenzione grazie alla direttiva per cui l'applicazione della Carta deve tendere ad << una
53 Cfr. F. Bestagno, la dimensione sociale dell'abitazione nella giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo, in diritti individuali e giustizia internazionale, a cura di Venturini e
Bariatti, Milano, 2009, p. 23, dove vengono richiamati i casi della Corte europea dei diritti dell'uomo del: 21.2.1986, James e altri c. Regno Unito; 19.12.1989, Mellacher e altri c. Austria; 28.9.1995, Spadea e Scalabrino c. Italia e 21.11.1995, Velosa Barreto c. Portogallo.
54 Cfr. L'esigenza abitativa. Forme di fruizione e tutele giuridiche. Atti del convegno in onore di Gianni Galli (Firenze, 19-20 ottobre 2012). A cura di Andrea Bucelli, . p. 76 e Corte europea dei diritti dell'uomo in: Van Volsen c. Belgio, 9 maggio 1990 in http://hudoc.echr.coe.int.;
O'Rourke c. Regno Unito, 26 giugno 2001 in http://hudoc.echr.coe.int.; Wemhoff c. Germania, 9 ottobre 1979.
protezione reale e concreta dell'individuo >>.
G. Paciullo osserva che << la Corte combinando il diritto al rispetto del domicilio con altri diritti affermati nella Convenzione, senza riconoscere un diritto alla casa, contrastante con la proprietà, lo rende, comunque, un elemento non privo di protezione dei diritti fondamentali della persona e della famiglia >>55.
Il riconoscimento di obblighi positivi degli Stati ad impegnarsi per fornire un'abitazione sono frutto di interpretazioni creative della Corte, ma pare che prevalga l'idea che la tutela debba essere accordata a chi già gode di un'abitazione. Per quanto riguarda gli obblighi positivi a carattere sociale si riscontra la tendenza a rimettere la questione agli Stati contraenti56.
Resta comunque il fatto che la giurisprudenza della Corte non si è spinta ancora a riconoscere in capo alle autorità nazionali e locali un obbligo positivo di fornire un alloggio.
La soluzione del caso Deés c. Ungheria del 9 novembre 2010, fa ben sperare perché vi è l'affermazione di un obbligo positivo in capo allo Stato di garantire il diritto all'abitazione57.
2.3 IL DIRITTO ALL'ABITAZIONE NELLA CSER E NELLE DECISIONI DEL CEDS
Si è già osservato come l'unico atto internazionale che, oltre a garantire espressamente il diritto all'abitazione, prevede un procedimento quasi
giurisdizionale a tutela dei diritti sociali dei cittadini è la Carta sociale europea riveduta (CSER).
La CSER nasce come strumento, concepito dal Consiglio d'Europa, di tutela dei
55 Cfr. G. Paciullo, Il diritto all'abitazione nella prospettiva dell'housing sociale, Napoli, 2008, cit, p. 34.
56 Cfr. F. Bestagno, la dimensione sociale dell'abitazione nella giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo, in diritti individuali e giustizia internazionale, a cura di Venturini e
Bariatti, Milano, 2009, cit. p. 24.
57 Cfr. G. Guiglia, il diritto di abitazione nella carta sociale europea: a proposito di una recente condanna dell'Italia da parte del Comitato europea dei diritti sociali, in Associazione italiana costituzionalisti, 2011, p. 13 e il caso Deés c. Ungheria in http://sim.law.uu.nl/sim/caselaw.
diritti umani, complementare della CEDU. Nella sua versione originaria non prevedeva la promozione del diritto all'abitazione.
Nell'art. 31 della Carta riveduta si afferma che: << Per garantire l'effettivo esercizio del diritto all'abitazione, le Parti s'impegnano a prendere misure destinate:
1) a favorire l'accesso ad un'abitazione di livello sufficiente;
2) a prevenire e ridurre lo status di “senza tetto” in vista di eliminarlo gradualmente;
3)a rendere il costo dell'abitazione accessibile alle persone che non dispongono di risorse sufficienti >>58.
All'art. 31 CSER vanno aggiunti da un lato l'art. 30 CSER, secondo il quale << per assicurare l'effettivo esercizio del diritto alla protezione contro la povertà e l'emarginazione sociale, gli Stati devono prendere misure nell'ambito di un approccio globale e coordinato per promuovere l'effettivo accesso in particolare al lavoro, all'abitazione, alla formazione professionale, all'insegnamento, alla cultura, all'assistenza sociale medica delle persone che si trovano o rischiano di trovarsi in situazioni di emarginazione sociale o di povertà, e delle loro famiglie >>,
dall'altro l'art. 16 della Carta, secondo il quale gli Stati parti, << per realizzare le condizioni di vita, indispensabili al pieno sviluppo della famiglia >>, non potendo non presupporre un'abitazione dignitosa nella quale essa possa vivere, si
impegnano a promuovere la protezione economica, giuridica e sociale, << per mezzo di prestazioni sociali e familiari, di disposizioni fiscali e d'incentivazione alla costruzione di abitazioni adatte ai fabbisogni delle famiglie, di aiuto alle coppie di giovani sposi, o di ogni altra misura appropriata >>.
Non c’è dubbio che l’art. 16 della CSER, nonostante il differente ambito di applicazione rispetto all’art. 31 (sostanziale il primo, personale il secondo), trasforma in tal modo il diritto alla casa di ogni individuo in un diritto della
58 Cit. G. Guiglia, il diritto di abitazione nella carta sociale europea: a proposito di una
recente condanna dell'Italia da parte del Comitato europea dei diritti sociali, in Associazione
