Possiamo sin da subito osservare che l'ambito privilegiato di operatività del diritto all'abitazione è quello dei rapporti “verticali”: fra i soggetti individuati come titolari e lo Stato (nelle sue varie articolazioni amministrative). Il principale strumento per la realizzazione di tale diritto è la legislazione attuativa dei vari tipi di politiche abitative volte ad agevolare la disponibilità di un alloggio a chi non può accedervi alle condizioni di mercato e, quindi, a perseguire finalità
redistributive65.
Le principali strategie normative che si sono andate delineando, possono essere così distinte fra misure: a) incentivanti (fin dall'accesso; per esempio: edilizia
64 Cfr. G. Guiglia, il diritto di abitazione nella carta sociale europea: a proposito di una
recente condanna dell'Italia da parte del Comitato europea dei diritti sociali, in Associazione
italiana costituzionalisti, 2011, p. 6 per l'interpretazione teleologica del CEDS prende spunto dall’omologa giurisprudenza della Corte EDU, che si fa risalire al caso Wemhoff v. Germany del 27 giugno 1968 (2122/64), § 8 della parte in diritto. E’ esemplare, in tal senso, la decisione del CEDS sul recl. n. 18/2003, World Organisation against Torture (OMCT) v. Ireland, § 60. e per la responsabilità oggettiva, Cfr. N. BERNARD, Le droit au logement dans la Charte sociale révisée:
à propos de la condamnation de la France par le Comité européen des droits sociaux, in Rev. trim.
dr. h., n. 80, 2009, p. 1061 ss
pubblica residenziale e procedimenti di assegnazione; contratti- preliminari o definitivi- di acquisto in proprietà; provvedimenti del giudice nella famiglia in crisi; mutui prima-casa; agevolazioni fiscali; sussidi finanziari);b) immunizzanti (per esempio: interpertazione dello stato di necessità nel contesto di una
responsabilità penale); c) vincolanti (per esempio: divieti antidiscriminatori; controlli formali e integrazioni contrattuali materiali; clausole proibite per
contrasto con principi inviolabili); d) riparatorie (per esempio: risarcimento, oltre ai danni patrimoniali, anche dei danni non patrimoniali)66.
L’intervento pubblico, in questo settore, costituisce la conseguenza dell’inidoneità del mercato a distribuire i beni in modo equo ed efficiente67.
Le modalità con le quali tale intervento, nella storia delle politiche abitative in Italia, si è realizzato sono molteplici e rispecchiano, nel loro storico susseguirsi, tutte le possibili varianti teoriche: produzione pubblica, produzione privata coniugata con la regolamentazione della distribuzione e l’elargizione di sussidi (a favore dei costruttori o dei beneficiari)68.
É principio indiscusso che la Costituzione riconosca il diritto all'abitazione come diritto fondamentale di carattere sociale dell'individuo, sulla base degli art. 2 e 3 Cost. e di altri diritti. Rileva M. Mazziotti che il diritto sociale consiste in una << pretesa a determinate prestazioni, dirette o indirette, da parte dei poteri pubblici >>69.
Nella stessa funzione sociale della proprietà di cui all'art. 2 Cost. è stato colto un collegamento con l'abitazione: << il riconoscimento del diritto alla casa segna la relativizzazione e la finalizzazione del diritto di proprietà. Questo, ormai, è influenzato dalla contingenza dei fatti socio-econimici e si allontana da una visione egoistica: il diritto di proprietà serve non solo al proprietario, ma anche alla società. L'abitazione segna, in questo modo, il riemergere della teoria della
66 Cfr. L'esigenza abitativa. Forme di fruizione e tutele giuridiche. Atti del convegno in onore di Gianni Galli (Firenze, 19-20 ottobre 2012). A cura di Andrea Bucelli, p. 143.
67 BALDINI, La casa degli italiani, cit., 109 ss.
68 Cfr. Bargelli, voce Abitazione (diritto alla), in Enc. dir.,Annanli, VI, 2013, p. 8. 69 Cfr. M. Mazziotti, voce Diritti sociali, in Enc. dir., Milano, XII, 1964, p. 802 ss.
funzione sociale della proprietà >>70.
La stessa Corte Costituzionale, in varie sue pronunce, ha riconosciuto l'esistenza di << un diritto sociale all'abitazione collocabile fra i diritti inviolabili dell'uomo di cui all'art. 2 cost. >>71.
Lo stesso percorso che ha portato all'emanazione della l. 27 luglio 1978, n. 392, cd. dell' “equo canone”, evidenzia il collegamento tra interesse abitativo e
locazione degli immobili urbani. La legge è caraterizzata da una previsione legale di durata della locazione, in un'ottica di tutela alla stabilità dell'abitazione, e da un equo regolamento contrattuale attraverso i criteri del calcolo del canone dovuto dal conduttore72. A questa legislazione ne è seguita una di maggiore
liberalizzazione, l. 9 febbraio 1998, n. 431, che è consistita nella derogabilità dei limiti relativi alla determinazione dei canoni, fatta salva la predeterminazione legale della durata del contratto di locazione.
I nuovi interventi normativi si incentrano maggiormente sulla regolamentazione del contratto di compravendita degli immobili ad uso abitativo e sulla tutela dell'acquirente dell'abitazione.
Gli interventi vanno dalla disciplina del contratto preliminare di immobili da costruire, d. legisl., 20 giugno 2005, n. 122, a quella dei mutui per l'acquisto di case di abitazione, Risoluzione del Parlamento europeo, n. 487 del 14 novembre 2006. Va poi menzionata la disciplina relativa alla possibilità di estinzione anticipata e senza penali del mutuo immobiliare, l. 14 maggio 2005, n. 80, cd. Decreto Bersani, o quella che esclude dalla revocatoria fallimentare l'immobile che costituisca abitazione principale dell'acquirente, art. 67, comma 3, lett. c), d.l., 14 marzo 2005, n. 35, convertito in legge 14 maggio 2005, n. 80.
70 G.PACIULLO, il diritto all'abitazione nella prospettiva dell'housing sociale, Napoli, 2008, p. 53.
71 A tal proposito si vedano le pronunce della Corte cost.: Corte cost., 7 aprile 1988, n. 404, in Giur. it., 1988, I, 1, c. 1627; Corte cost., 25 febbraio 1988, n. 217, in Arch. Locaz., 1988, p.291; Corte cost., 17 febbraio 1987, in Foro it., 1987, I, c. 2337 e le pronunce menzionate nel paragrafo relativo alla giurisprudenza della Corte cost. in merito al diritto all'abitazione.
72 Questo periodo è caraterizzato da una legislazione vincolistica (blocco dei canoni e proroga delle locazioni), motivati dapprima dalle esigenze post-belliche e successivamente dalla grave crisi economica dopo gli anni della ricostruzione postbellica e dal perdurante fenomeno inflattivo.
degna di nota è la previsione dell'art. 155-quater c.c., introdotto dall'art. 1, comma 2, l. 8 febbraio 2006, n. 54 – Disposizioni in materia di separazione dei genitori e affidamento condiviso -,che appresta tutela alle esigenze abitative dei figli73.
A livello di ordinamento interno, il diritto all'abitazione è riconosciuto come diritto sociale fondamentale a ricevere una prestazione da parte dello stato strumentale all'accesso e alla conservazione del godimento dell'abitazione
soddisfatto dal legislatore attraverso il bilanciamento con altri diritti fondamentali. Il più recente Piano nazionale di edilizia abitativa di cui al d.l. n. 112 del 2008 prevede il coinvolgimento di investitori privati nelle politiche per l'edilizia sociale e il rinnovo dell'habitat urbano de dall'uso della finanza di progetto. Si è passati così dal tradizionale modello dell'edilizia residenziale pubblica (ERP) all'edilizia residenziale sociale74.
Oggi rimane aperto l'interrogativo sulla “giustiziabilità” del diritto all'abitazione. Ci si domanda se la pretesa all'abitazione del singolo possa rivolgersi nei confronti dell'autorità pubblica indipendentemente dall'intervento del legislatore.
Se si desse una risposta positiva a tale interrogativo si legittimerebbe il singolo ad agire direttamente in giudizio e chiedere una prestazione di fare o una somma di denaro75.
4. IL DIRITTO ALL'ABITAZIONE NEI RAPPORTI ORIZZONTALI