IL DIRITTO ALL'ABITAZIONE NELLA CSER E NELLE DECISIONI DEL CEDS

Si è già osservato come l'unico atto internazionale che, oltre a garantire espressamente il diritto all'abitazione, prevede un procedimento quasi

giurisdizionale a tutela dei diritti sociali dei cittadini è la Carta sociale europea riveduta (CSER).

La CSER nasce come strumento, concepito dal Consiglio d'Europa, di tutela dei

55 Cfr. G. Paciullo, Il diritto all'abitazione nella prospettiva dell'housing sociale, Napoli, 2008, cit, p. 34.

56 Cfr. F. Bestagno, la dimensione sociale dell'abitazione nella giurisprudenza della Corte

europea dei diritti dell'uomo, in diritti individuali e giustizia internazionale, a cura di Venturini e

Bariatti, Milano, 2009, cit. p. 24.

57 Cfr. G. Guiglia, il diritto di abitazione nella carta sociale europea: a proposito di una recente condanna dell'Italia da parte del Comitato europea dei diritti sociali, in Associazione italiana costituzionalisti, 2011, p. 13 e il caso Deés c. Ungheria in http://sim.law.uu.nl/sim/caselaw.

diritti umani, complementare della CEDU. Nella sua versione originaria non prevedeva la promozione del diritto all'abitazione.

Nell'art. 31 della Carta riveduta si afferma che: << Per garantire l'effettivo esercizio del diritto all'abitazione, le Parti s'impegnano a prendere misure destinate:

1) a favorire l'accesso ad un'abitazione di livello sufficiente;

2) a prevenire e ridurre lo status di “senza tetto” in vista di eliminarlo gradualmente;

3)a rendere il costo dell'abitazione accessibile alle persone che non dispongono di risorse sufficienti >>58_.

All'art. 31 CSER vanno aggiunti da un lato l'art. 30 CSER, secondo il quale << per assicurare l'effettivo esercizio del diritto alla protezione contro la povertà e l'emarginazione sociale, gli Stati devono prendere misure nell'ambito di un approccio globale e coordinato per promuovere l'effettivo accesso in particolare al lavoro, all'abitazione, alla formazione professionale, all'insegnamento, alla cultura, all'assistenza sociale medica delle persone che si trovano o rischiano di trovarsi in situazioni di emarginazione sociale o di povertà, e delle loro famiglie >>,

dall'altro l'art. 16 della Carta, secondo il quale gli Stati parti, << per realizzare le condizioni di vita, indispensabili al pieno sviluppo della famiglia >>, non potendo non presupporre un'abitazione dignitosa nella quale essa possa vivere, si

impegnano a promuovere la protezione economica, giuridica e sociale, << per mezzo di prestazioni sociali e familiari, di disposizioni fiscali e d'incentivazione alla costruzione di abitazioni adatte ai fabbisogni delle famiglie, di aiuto alle coppie di giovani sposi, o di ogni altra misura appropriata >>.

Non c’è dubbio che l’art. 16 della CSER, nonostante il differente ambito di applicazione rispetto all’art. 31 (sostanziale il primo, personale il secondo), trasforma in tal modo il diritto alla casa di ogni individuo in un diritto della

58 Cit. G. Guiglia, il diritto di abitazione nella carta sociale europea: a proposito di una

recente condanna dell'Italia da parte del Comitato europea dei diritti sociali, in Associazione

famiglia, da proteggere sul piano giuridico, economico e sociale59_.

Il CEDS ha confermato che: «the fact that the right to housing is stipulated under Article 31 of the Revised Charter, does not preclude a consideration of relevant housing issues arising under Article 16 which addresses housing in the context of securing the right of families to social, legal and economic protection. In this context and with respect to families, Article 16 focuses on the right of families to an adequate supply of housing, on the need to take into account their needs in framing and implementing housing policies and ensuring that existing housing be of an adequate standard and include essential services»60_.

Da questa decisione emerge che le pronunce del CEDS si basano non solo sull'analisi delle legislazioni, ma anche sull'esame delle politiche economiche e sociali, nonché delle prassi attuative, poste in essere dagli Stati parti per realizzare i diritti sociali coinvolti.

Le violazioni della Carta sociale europea riveduta possono essere oggetto di reclami collettivi sui quali decide il Comitato Europeo dei Diritti Sociali (CEDS). I ricorsi al CEDS non sono giurisdizionali, in quanto le decisioni assunte da questo organo hanno un seguito eminentemente politico61_.

Dalla decisione del CEDS del 1999, in esito al reclamo della International

Commission of Jurists (ICJ) v. Portugal, emerge che l'approccio interpretativo del Comitato sui diritti sociali si svolge in applicazione del principio di << effettività dei diritti umani >>62_.

Nella pronuncia non solo si afferma che: «the aim and purpose of the Charter, being a human rights protection instrument, is to protect rights not merely theoretically, but also in fact», ma soprattutto si precisa che: «the satisfactory

59 Cfr. G. Guiglia, il diritto di abitazione nella carta sociale europea: a proposito di una

recente condanna dell'Italia da parte del Comitato europea dei diritti sociali, in Associazione

italiana costituzionalisti, 2011, p.3 che richiama la decisione sul recl. n. 31/2005 (European Roma Rights Center (ERRC) v. Bulgaria): «the right to housing of families as an element of the right of

the family to social, legal and economic protection».

60 Cfr. il § 9 della decisione sull’ammissibilità del recl. n. 31/2005, pronunciata il 10 ottobre 2005. Già nella decisione sul recl. n. 15/2003 (European Roma Rights Centre (ERRC) v. Greece)

61 Cfr. G. Guiglia, le prospettive della carta sociale europea, in Jus , 2010, p. 505 e s.

62 Decisione sul reclamo n. 1/1998 reperibile in:

application of Article 7 cannot be ensured solely by the operation of legislation if this is not effectively applied and rigorously supervised».

Da questa pronuncia emerge che il Comitato per garantire i diritti coinvolti impone agli Stati obblighi di risultato e non semplicemente obblighi positivi (di mezzi).

Nelle decisioni successive il CEDS conferma tale orientamento interpretativo e, pur riconoscendo agli Stati un margine di apprezzamento nella scelta dei mezzi destinati a garantire i diritti protetti dalla Carta, si spinge sempre più a verificare l'effettività dei risultati ottenuti. Il CEDS, nel solco di questo suo orientamento ha stilato, proprio con riguardo al diritto all'abitazione, un elenco di obblighi,

reputandoli essenziali ai fini del suo rispetto. L'elenco prevede che gli Stati hanno l'obbligo di:

a) impiegare i mezzi (normativi, finanziari, operativi) che consentano di

progredire effettivamente verso la realizzazione degli obiettivi imposti dalla Carta; b) effettuare statistiche degne di tale nome, che consentano di confrontare i

fabbisogni con i mezzi e i risultati;

c) procedere a regolari verifiche dell’efficacia delle strategie impiegate;

d) definire delle tappe intermedie da raggiungere, evitando di rinviare all’infinito la verifica dei risultati prefissati;

e) prestare particolare attenzione all’impatto che le loro scelte hanno su tutte le categorie dei soggetti coinvolti, in particolare sui soggetti più vulnerabili. Pare doveroso rilevare che soggiacciono alle valutazioni del CEDS sia le

normative interne sia le prassi contrarie alla Carta, ma ovviamente anche le lacune legislative e amministrative, suscettibili di vanificare l'esercizio dei diritti

protetti63_.

Attraverso il controllo operato dal CEDS, che poggia evidentemente

sull’interpretazione sistematica e teleologica della Carta, si tende a far emergere

63 Cfr. G. Guiglia, il diritto di abitazione nella carta sociale europea: a proposito di una

recente condanna dell'Italia da parte del Comitato europea dei diritti sociali, in Associazione

italiana costituzionalisti, 2011, p. 5 che richiama la decisione sul reclamo n. 53/2008 (European Federation of National Organisations working with the Homeless c. Slovenia).

una sorta di responsabilità oggettiva degli Stati coinvolti64_.

Per affermare la valenza della Carta sociale europea riveduta nell'ordinamento interno, è stato valorizzato l'art. 117 cost.,secondo il quale <la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali>. G. Guiglia afferma che << l'effettività della Carta in ordine al diritto di abitazione può bensì dipendere da interventi normativi interni, ma è innegabile che, essendo ormai entrata in vigore, in presenza dell'ordine di esecuzione dato con legge, l'obbligo di risultato contratto nell'ordinamento internazionale viene trasferito anche in quello interno e si impone a tutti gli organi competenti ad attuarlo, compresi quelli giurisdizionali >>.

3. IL DIRITTO ALL'ABITAZIONE NEI RAPPORTI FRA I SOGGETTI