UNIVERSITÀ DI PISA
ACCADEMIA NAVALE
Corso di Laurea Magistrale in Scienze Marittime e Navali
TESI DI LAUREA IN
SISTEMI DI DIFESA
DALLA RICERCA E SVILUPPO IN CAMPO MILITARE
ALL’ADOZIONE DI TECNOLOGIE DUAL-USE A LIVELLO
INTERNAZIONALE. CONSIDERAZIONI POLITICHE ED
ECONOMICHE SULL’IMPORTANZA DI TALE MEZZO
NELLO SCENARIO GEOSTRATEGICO ATTUALE.
LAUREANDO: GM Roberto PICCIONE
RELATORE: C. F. Leonardo CASTIGLIA
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INDICE
PREMESSA ... 5 CAPITOLO 1 ... 7 1.1 Introduzione ... 7 1.2 Il fenomeno CMI ... 71.3 Background storico della CMI ... 9
1.4 Il concetto di “dual-use” ... 10
1.5 Dinamiche del “trasferimento tecnologico” ... 13
CAPITOLO 2 ... 19
2.1 Implicazioni economiche generali del dual-use e della CMI ... 19
2.2 Le politiche dual-use... 20
2.2.1 Politiche dual-use: obiettivi ... 22
2.2.2 Politiche dual-use: strumenti per l’attuazione ... 23
2.2.4 Gli sforzi di riforma del processo delle acquisizioni militari ... 27
2.2.5 La crescita del settore dual-use ... 28
CAPITOLO 3 ... 30
3.1 Il contesto politico-economico del settore militare Ricerca e Sviluppo in Europa ... 30
3.2 Ricerca militare: principali trends e questioni recenti ... 31
3.2.1 Le mutevoli relazioni tra tecnologie militari e civili ... 31
3.2.2 Politiche di ricerca dual-use... 32
3.2.3 Differenze settoriali. ... 33
3.2.4 Dual-use e controlli sulle tecnologie. ... 33
3.3 R&D militare in Europa ... 34
3.3.1 Definizione del contesto della R&D militare. ... 34
3.3.2 Differenze nazionali e trend generali. ... 36
3.4 Il contesto politico: la ricerca militare europea e la CSFP ... 37
3.4.1 Recenti sviluppi nella politica di ricerca dual-use europea. ... 40
CAPITOLO 4 ... 42
4.1 STATI UNITI ... 42
4.1.1 La politica Scientifica e Tecnologica (S&T) dell’amministrazione Clinton. ... 42
4.1.2 La politica Scientifica e Tecnologica del Dipartimento della Difesa. ... 45
4.1.3 La politica di Ricerca Dual-use del Dipartimento della Difesa. ... 46
4.1.4 L’industria dual-use: il caso dell’Integrated Dual-Use Commercial Companies. ... 48
3
4.2.1 Francia ... 49
4.2.1.1 Il dual-use in Francia. ... 51
4.2.1.2 La politica industriale e tecnologica militare. Il rapporto del Commissariat Général du Plan... 51
4.2.1.3 La DGA e tecnologie dual-use. ... 54
4.2.1.4 Il “Libro Bianco sulla Difesa”. ... 54
4.2.2 Gran Bretagna ... 56
4.2.2.1 La politica dual-use in Gran Bretagna. ... 56
4.2.2.2 La nascita del DERA e i suoi principali scopi. ... 57
4.2.2.3 I centri per la Tecnologia Dual-use. ... 59
4.2.2.4 Il contributo industriale alla ricerca militare. ... 60
4.2.2.5 Un obiettivo della politica tecnologica britannica: stabilire un legame tra la ricerca pubblica e l’industria. ... 61
4.2.2.6 Il programma Pathfinder. ... 62
4.2.2.7 La strategia dual-use del MoD: “The best technology, but affordable”. ... 62
4.2.3 Germania... 63
4.2.3.1 Attività militari di R&D in Germania. ... 64
4.2.3.2 Il Concetto di Ricerca e Tecnologia del Bundeswehr. ... 66
4.2.3.3 Un sistema di innovazione dual-use. ... 67
4.3 Conclusioni: i diversi significati della conversione tecnologica e del dual-use. ... 68
CAPITOLO 5 ... 71
5.1 Introduzione ... 71
5.1.1 Una politica comune europea di esportazione per i beni militari e dual-use? .. 71
5.1.2 Il Regime Comune di controllo sulle esportazioni dual-use. ... 74
5.1.3 Il Regime di Controllo del 1995... 74
5.1.4 Il processo di revisione. ... 76
5.1.5 Il Regime di Controllo del 2000... 78
5.1.6 Considerazioni sul nuovo regime ... 81
5.1.7 Il regolamento (CE) del 2009 ... 84
5.1.8 Il Codice di Condotta ... 86
5.1.9 Il ruolo del COARM nell’applicazione del Codice di Condotta ... 88
5.1.10 Considerazioni sul Codice di Condotta ... 89
5.1.11 L’Accordo Quadro del luglio 2000... 90
5.2 Conclusioni ... 92
5.3 L’Accordo di Wassenaar ... 94
5.4 Caso Studio. La politica statunitense di sicurezza sull’impiego del Global Positioning System. ... 96
4 CONCLUSIONI ... 98
5
PREMESSA
È divenuto oramai impensabile trovare almeno un aspetto di qualunque attività umana che non possa essere gestito o manifestato direttamente o indirettamente facendo ricorso all’ausilio della tecnologia. E quando in questa inesauribile molteplicità di attività umane si fa riferimento alla politica diventa inevitabile pensare anche alla guerra, considerata da Clausewitz “un atto di forza che si arma delle invenzioni delle arti e delle scienze per misurarsi contro la forza”1.
Ecco quindi come la sfera militare e quella scientifico-tecnologica rappresentano uno dei migliori modelli di interconnessione tra l’aspetto teorico e l’aspetto pratico dell’agire sociale.
Tale relazione raffigura ora uno degli effetti più evidenti del fenomeno altamente in evoluzione a noi oggi noto come “Revolution in Military Affairs” (RMA), concetto ampiamente dibattuto nei circoli militari e strategici occidentali.
Il concetto di Revolution in Military Affairs (RMA) nasce nel 1980 e viene attribuito al generale sovietico Nikolai Ogarcov. Molto si è discusso circa la stessa definizione di tale processo, da molti visto come una rivoluzione, da altri come un fenomeno di evoluzione nel modo di gestire sia la strategia che il singolo combattimento facendo ricorso in maniera crescente all’ausilio della tecnologia. Secondo molti studiosi, la Revolution in Military Affairs rappresenta un fenomeno fondamentalmente americano; in effetti dopo il crollo del Patto di Varsavia e la simultanea disintegrazione del comunismo gli Stati Uniti sono diventati la culla per eccellenza dell’approccio tecnologico alle problematiche militari e non solo, simbolo di quel C4I (Comando, Controllo, Comunicazioni, Computer e Intelligence) che è alla base del concetto di RMA.
Negli stessi anni in cui iniziò il dibattito sull’RMA cominciò a crescere sempre più l’interesse a sfruttare le tecnologie commerciali per applicazioni nel campo della difesa. Del resto, sin dalla fine della II Guerra Mondiale, le nuove esigenze del Pentagono diedero vita, progressivamente, a due basi industriali: una militare per ricerca e sviluppo (R&D2) e
produzione, ed una per il mercato civile. Durante la Guerra Fredda le più importanti
1 Karl Von Clausewitz, “Vom Krieg”, libro 1, cap. 1 [trad. it. “Della guerra”, Roma, 1942] 2 R&D, Research and Development
6 innovazioni tecnologiche furono frutto del settore militare di ricerca e sviluppo; già dal 1970, comunque, la tecnologia civile, in particolare elettronica, cominciò a superare le innovazioni del settore militare di R&D.
Dalla metà degli anni ’90 i problemi di budget del settore militare e i costi crescenti dei sistemi d’arma combinati con questi sviluppi tecnologici portarono alcuni esponenti del mondo politico e dell’industria a dar vita all’integrazione delle basi industriali americane militari e civili, fenomeno questo conosciuto come “Integrazione Civile-Militare” (CMI)3.
È in questo contesto che la mia attenzione si è soffermata su un particolare aspetto, a mio avviso tanto interessante quanto paradossale e, probabilmente per questo, altrettanto poco esplorato concettualmente, riguardante le tecnologie “Dual-Use”.
Un determinato tipo di tecnologia si definisce “dual-use” quando può essere impiegato anche solo potenzialmente in applicazioni militari e civili. Il concetto di tecnologia può sembrare stretto se per questa si intendono solamente prodotti e manufatti; in realtà esso comprende tutta la serie di abilità, materiali, manufatti e conoscenze che possono essere applicate per soddisfare particolari esigenze militari o civili4.
È opportuno sottolineare come ogni tipo di ricerca su tale argomento non possa non soffermarsi su una categoria particolare di tecnologie, ossia quella relativa ai sistemi di Elecrtonic Warfare (EW) e di Comunicazione, Navigazione e Identificazione, che rappresentano l’elemento chiave del dual-use. Non è difficile quindi immaginare quali e quante tecnologie possano presentare completamente o almeno in parte la caratteristica del duplice utilizzo, e come spesso sia davvero difficile stabilire il confine tra l’impiego militare e quello civile.
Il mio studio prenderà in esame gli aspetti più rilevanti delle tecnologie dual-use, ossia quelli riguardanti l’economia e la sicurezza, i due punti cardine, da sempre, della politica internazionale.
Non poche sono state le difficoltà da me incontrate durante la fase di ricerca, trattandosi di un tema molto complesso a cui sono legati complessi studi di ricerca. Ma probabilmente anche per questo motivo la tematica delle tecnologie dual-use ha destato il mio interesse, e sicuramente attirerà sempre più l’attenzione degli studiosi di strategia.
3 Civil Militar Interaction
4 Jordi Molas-Gallart, “Dual-use and interface between military and civilian techonology: a comparative
7
CAPITOLO 1
1.1 Introduzione
Nella prima parte del nostro studio si analizzeranno gli aspetti relativi alle implicazioni economiche del dual-use.
Tale analisi, tuttavia, presuppone un approfondimento di alcuni concetti strettamente intercorrelati; sarà indispensabile, quindi, una trattazione preliminare del fenomeno della CMI - Civil Military Integration, che rappresenta il contesto principale entro il quale nasce il concetto del dual-use.
Essendo questo uno studio riguardante un particolare tipo di tecnologie e delle principali problematiche loro connesse sarà indispensabile discutere anche le importanti dinamiche relative al “trasferimento tecnologico”, essendo questo un aspetto particolarmente utile e interessante ai fini della ricerca in campo tecnologico.
Spostando l’analisi su un livello politico-economico si proseguirà trattando le implicazioni economiche della CMI e del dual-use, offrendo una visione generale per poi prendere in esame alcuni casi studio di particolare interesse, ponendo maggior attenzione sui diversi tipi di politiche economico-tecnologiche attuate a livello nazionale.
1.2 Il fenomeno CMI
Non esiste una singola definizione di CMI. Il termine include un numero di attività diverse, ognuna delle quali è vista come un elemento di integrazione. Ad esempio, gli analisti raccomandano cambiamenti nelle legislazioni che regolamentano le acquisizioni di beni e servizi - destinati al settore militare - per promuovere la ricerca e sviluppo (R&D) combinata, oppure la produzione civile e militare in un’unica linea di assemblaggio; anche tali azioni possono essere considerate aspetti della CMI. Altri ancora sostengono che anche la
8 razionalizzazione nell’utilizzo di servizi privati e pubblici (ad esempio affidando la manutenzione di motori aerei a privati anziché a reparti militari specializzati) rappresenti un esempio di CMI.
Di conseguenza, l’U.S. Office of Technology Assessment (OTA) ha incorporato tutti questi elementi nella sua definizione di CMI, considerata come “processo di fusione della Base Industriale e Tecnologica Militare (DTIB - Defence Technology and Industrial Base) con la più ampia Base Industriale e Tecnologica Commerciale (CTIB - Civil Technology and Industrial Base) in un’unica Base Industriale e Tecnologica Nazionale (NTIB – National Technology and Industrial Base)5”. Più specificamente, in una base integrata le tecnologie,
i processi, il lavoro, le attrezzature, i materiali e/o i servizi comuni vengono impiegati per incontrare contemporaneamente le esigenze del settore commerciale e di quello militare. Le decisioni su come utilizzare le risorse integrate sono basate sullo stesso ragionamento tecnico, legale ed economico che le aziende commerciali usano quando operano nei mercati globali.
Secondo i promotori dell’integrazione, l’adozione della CMI da parte del Dipartimento della Difesa americano dovrebbe:
Ridurre i costi di acquisizione dell’arma; Ridurre i tempi di sviluppo;
Aiutare il mantenimento del controllo del settore difesa della base industriale6.
È stato stimato che il risparmio annuo derivante dalla CMI a favore del Dipartimento della Difesa potrebbe superare i 45 miliardi di dollari.
I fautori della CMI basano le loro argomentazioni su due generi di assunzioni riguardanti la natura del mondo commerciale contro quello militare.
Primo, essi sostengono ci sia un “duplice-uso” esteso tra i processi commerciali e militari e le tecnologie prodotte. Secondo loro, molte tecnologie, processi manifatturieri, parti e componenti sono direttamente applicabili sia ai prodotti militari che a quelli commerciali, così che il lavoro, la ricerca, la produzione e altri tipi di impianti e attrezzature possano essere utilizzati in maniera “dual-use”.
5“Assessing the potential for Civil-Military Integration: Technologies, Processes and Practices”, Settembre
1994, U.S. Government Printing Office, Washington D.C.
6La CMI e i suoi benefici attesi vengono trattati in diversi documenti del DoD e dell’Ufficio del Sottosegretario
alla Difesa per le Acquisizioni e la Tecnologia (Office of the Under Secretary of Defence for Acquisition and Technology-OUSD/A&T) (1995, 1996).
9 Secondo, i fautori della CMI sostengono che l’adozione da parte del Dipartimento della Difesa statunitense (Department of Defence - DoD) di procedure di affari commerciali, nel contesto degli incentivi forniti da una struttura di mercato, spronerà lo sviluppo di sistemi d’arma ad alto livello a costi nettamente inferiori rispetto a quelli sostenuti durante il processo altamente controllato di acquisizione militare.
Molti sostengono che adottando lo standard delle pratiche degli affari commerciali, il DoD potrà trarre profitto dalla CMI anche se i prodotti e le tecnologie rilevanti dal punto di vista militare non sono completamente “dual-use”.
In accordo con gli argomenti di base dei fautori della CMI, i leaders del DoD hanno cominciato a ridurre le restrizioni che regolano il sistema delle acquisizioni che penalizza gli acquisti dei sistemi d’arma rispetto al mercato commerciale comune e impone un costo eccessivo sugli articoli acquistati dal governo. I leaders del DoD insistono sul fatto che sia gli incentivi che le costrizioni che prevalgono nei mercati militari debbano essere alterati così che il DoD e i suoi partners commerciali possano cominciare a comportarsi come normali acquirenti e fornitori.
1.3 Background storico della CMI
La sicurezza nazionale e il benessere economico degli Stati Uniti sono stati legati da sempre alla loro avanguardia industriale e tecnologica. Dopo la II Guerra Mondiale, le nuove esigenze del Pentagono diedero vita progressivamente a due differenti basi industriali: una militare per ricerca e sviluppo (R&D) e produzione, ed una per il mercato civile. Durante la Guerra fredda le più importanti innovazioni tecnologiche furono frutto del settore militare di ricerca sviluppo (R&D); tuttavia la base industriale e tecnologica militare nazionale divenne in larga parte isolata dalla base commerciale, perdendo così molti benefici derivanti da un settore produttivo più esteso. Tale isolamento aumentò il costo di molti prodotti e servizi per la difesa, ridusse l’accesso del settore militare a tecnologie commerciali più dinamiche e, allo stesso tempo, rese particolarmente difficile per le aziende lo sfruttamento dei risultati degli investimenti del settore militare in scienza e tecnologia.
10 Cominciando nel 1970, comunque, la tecnologia elettronica civile cominciò a superare quella militare. Dal 1980 cominciò sempre più a crescere l’interesse a sfruttare le tecnologie commerciali per applicazioni nel campo della difesa7.
Dalla metà degli anni ’90 i problemi di budget del settore militare e i costi crescenti dei sistemi d’arma combinati con questi sviluppi tecnologici portarono alcuni esponenti del mondo politico e dell’industria a dar vita all’integrazione delle basi industriali americane militari e civili; i funzionari governativi e i dirigenti delle aziende private hanno così cominciato a sostenere l’integrazione tra il settore commerciale e quello militare. I benefici associati alla CMI includono risparmi sui costi, facilitazione del trasferimento tecnologico ed un incremento nel numero dei potenziali fornitori; una strategia di CMI richiede, comunque, un’ampia modifica delle regolamentazioni delle acquisizioni. Il più importante vantaggio derivante da una strategia di CMI riguarda la protezione e la conservazione di una capacità industriale e tecnologica vitale del settore militare.
Affinché si possano sfruttare i benefici della CMI, i sostenitori di tale approccio premono per un alleggerimento delle restrizioni imposte dalle regolamentazioni che segregano il sistema delle acquisizioni militari dalla pratica commerciale comune e impongono un alto costo aggiuntivo sugli articoli acquistati dalle agenzie governative per la difesa. I sostenitori della CMI basano i loro argomenti su due assunti fondamentali. Primo, essi sostengono che un “dual-use” esteso tra processi produttivi e tecnologie commerciali e militari ha creato il potenziale per importanti economie di scopo e di scala. Secondo, si sostiene che le procedure commerciali, assieme agli incentivi e alle costrizioni che caratterizzano la struttura del mercato per il consumo di massa, stimoleranno lo sviluppo di sistemi d’arma ad alte prestazioni a costi inferiori.
1.4 Il concetto di “dual-use”
Durante gli anni ’90, il concetto di “dual-use” è stato ampiamente utilizzato, specialmente negli stati occidentali, per offrire una soluzione vitale ai problemi affrontati dalle
7In questa sezione l’attenzione è rivolta in particolare alle acquisizioni di sistemi d’arma del DoD come
opposto alle acquisizioni del DoD in generale in quanto molte delle problematiche riguardanti l’integrazione delle basi industriali civili e militari sono dovute alla natura unicamente militare dei sistemi d’arma. Si considera, comunque, che vi è un significante potenziale di riduzione dei costi anche per la più ampia integrazione dei mercati civili e militari per beni e servizi non riguardanti prettamente i sistemi d’arma.
11 organizzazioni militari in seguito alla “Rivoluzione Tecnica Militare”8 e al mutamento del
contesto internazionale. Come a volte accade quando un concetto è così largamente utilizzato, il significato di “dual-use” diventa vago come le politiche tecnologiche definite “politiche dual-use”. Quanto alla sua origine, il concetto del dual-use nasce dal dominio degli studi strategici durante gli anni ’80; in quel periodo la diffusa preoccupazione circa la proliferazione degli armamenti attraverso i trasferimenti internazionali di “prodotti e tecnologie dual-use” portò alla formazione di alcuni regimi di controllo nazionale e, nel 1995, di una legislazione europea sui controlli delle esportazioni dual-use.
Tale origine mostra come il concetto stesso sia emerso in stretta connessione con il trend della globalizzazione dei mercati tecnologici e dei sistemi produttivi. La globalizzazione ha comportato anche delle conseguenze in campo militare (senza contare quelle a livello politico e strategico) dove gli sforzi nazionali nella ricerca e sviluppo (R&D) si sono adeguati al rapidissimo trend nello sviluppo di tecnologie commerciali in settori come l’elettronica, l’informatica o le comunicazioni. In un tempo in cui le economie (e i mercati) nazionali si muovono verso l’integrazione a livello globale, anche il settore militare occidentale sta puntando in modo crescente su tecnologie sviluppate in altri paesi e, spesso, concepite per impieghi civili.
In tale contesto il concetto di dual-use ha perso il suo significato “statico” (ovvero “controllo sulla diffusione della tecnologia militare”) acquisendone uno “dinamico” (ossia “sviluppo di tecnologie concepite per soddisfare esigenze civili e militari”).
Una definizione “classica” del dual-use (o, almeno, di come tale concetto viene inteso negli Stati Uniti) è offerta da un rapporto del 1992 del Dipartimento della Difesa statunitense:
La tecnologia dual-use si riferisce a campi della ricerca e sviluppo che hanno potenziali applicazioni per la produzione civile e militare. Alcune tecnologie sono particolarmente importanti sia per il DoD che per il settore commerciale. Le tecnologie dei sensori ottici, ad esempio, hanno larghe applicazioni in sistemi di sorveglianza, di videoripresa e di visione notturna che trovano applicazione sia in campo militare che in quello commerciale. In effetti, a livello generale, molte delle attuali tecnologie più avanzate, quali ad esempio quelle in cui vengono impiegate le microonde, possono essere considerate dual-use;
I processi dual-use sono quelli che possono essere impiegati nella manifattura di prodotti sia commerciali che militari, come ad esempio i controlli automatici della
12 produzione o il design grafico computerizzato. Nelle acquisizioni militari tali processi sono spesso legati agli standards e alle specifiche tecniche che possono renderli ad esclusivo impiego militare, dando luogo così ad una separazione tra la produzione commerciale e quella per la difesa.
I prodotti dual-use sono articoli utilizzati da acquirenti sia militari che commerciali. Esempi importanti sono i sistemi di posizionamento globale satellitare (GPS) utilizzati per la navigazione, motori aeronautici e molti equipaggiamenti medici e di sicurezza impiegati dal DoD. La capacità del DoD di acquistare prodotti dual-use è limitata dalle richieste di specifiche e standards militari (MilSpecs)9.
Dal punto di vista degli analisti militari, il concetto di dual-use è stato associato alle tecnologie che possono essere impiegate per scopi sia civili che militari (tecnologie dual-use) o, più genericamente, ad una particolare relazione che può essere stabilita tra i settori civili e militari (dual-use relationship). Anche se potenzialmente dual-use, molte tecnologie vengono sviluppate prevalentemente per utilizzi specifici, specialmente in centri di ricerca nazionali. Si può osservare quindi una forte contraddizione tra la natura dual-use di molte tecnologie avanzate e le separate finalità delle organizzazioni che sponsorizzano tali tecnologie. Tale aspetto è stato chiamato “paradosso delle tecnologie dual-use”, e il principale obiettivo di una politica tecnologica dual-use dovrebbe essere l’intervento nel sensibile campo delle “dual-use relationships” per trasformare le tecnologie ad unico impiego in tecnologie a duplice uso.
Cambiare le dual-use relationships esistenti non è un compito facile. Come è stato affermato da Jacques Gansler10: “...anche la conoscenza tecnica sviluppata in relazione ad un unico
impiego potrebbe, in principio, essere applicata direttamente anche per altri utilizzi...è una sfida separata facilitare il flusso di idee, strumenti ed esperienze dalla loro fonte originaria ad un nuovo utente, o da un utente all’altro. Tale processo diventa particolarmente difficile quando il trasferimento che si tenta di attuare deve fare da ponte tra soggetti che hanno finalità e culture organizzative così differenti come quelle delle aziende commerciali e delle istituzioni militari”.
9 DoD, 1992, pp. 30-31 10 Alic J. et Alii, 1992, p.4
13 Molti ricercatori hanno discusso su come le politiche tecnologiche dual-use possano essere influenzate dal contesto sociale, politico ed economico che determina le dual-use relationships. Si concorda pienamente sul fatto che una politica tecnologica dual-use dovrebbe soprattutto indirizzare il network sociale entro cui ogni tecnologia viene sviluppata per poter definire una dual-use relationship positiva e per rendere disponibili le conoscenze tecnologiche per molteplici impieghi, inclusi quelli militari e commerciali.
1.5 Dinamiche del “trasferimento tecnologico”
Le diverse politiche attuate nel nome dell’integrazione civile-militare, della diversificazione, delle riforme degli approvvigionamenti e delle strategie dual-use condividono tutte un obiettivo comune: il trasferimento di tecnologie concepite per uso civile (o militare) ad altri tipi di applicazioni militari (o civili). Possiamo definire tale trasferimento di tecnologie dalla domanda militare a quella civile come “trasferimento di tecnologia dual-use”.
Il concetto di tecnologia può sembrare ristretto se per questa si intendono solamente prodotti e manufatti; in realtà, la tecnologia comprende tutte la serie di abilità, materiali, manufatti e conoscenze che possono essere applicate per soddisfare particolari esigenze militari o civili. Anche se l’hardware rispecchia pienamente tale definizione non è tuttavia sufficiente da solo per la risoluzione di problemi e per soddisfare tutti i requisiti richiesti dall’utente, militare o civile.
Il trasferimento di tali abilità e know-how avviene spesso attraverso la collaborazione tra tecnici e ingegneri militari e civili che hanno operato assieme in un contesto lavorativo militare. Spesso tale trasferimento di conoscenze avviene grazie al cambio di lavori e responsabilità, ad esempio nel momento in cui un professionista specializzato nel settore militare comincia a lavorare in campo civile permettendo, così, di applicare conoscenze militari per la risoluzione di problemi di tipo commerciale. È possibile osservare tale fenomeno prendendo in esame i casi di Gran Bretagna, USA e Canada.
Un trasferimento di tecnologia avviene ogni qualvolta questa si muove tra unità economiche (tra o attraverso paesi) o tra domande; il trasferimento di tecnologia dual-use si riferisce invece al caso specifico in cui vi è una precisa intenzione di cambiare l’iniziale domanda (militare o civile) di una tecnologia in un’altra direzione.
14 Vi sono due dinamiche principali che danno vita ad altrettanti modelli di trasferimento:
1. Se il meccanismo di trasferimento riguarda l’adattamento della tecnologia per il suo nuovo uso;
2. Nel caso in cui mira a un trasferimento diretto, lasciando sviluppi successivi alla tecnologia trasferita.
Si possono quindi distinguere due principali modelli di trasferimento di tecnologia dual-use a seconda che il meccanismo di trasferimento riguardi sé stesso, adattando la tecnologia per il suo nuovo uso, o che esso miri solo ad un trasferimento diretto che lasci gli ulteriori sviluppi al destinatario della tecnologia stessa11:
Il “trasferimento adattativo” riguarda l’adattamento delle tecnologie alle loro nuove applicazioni. Favorire tutti o alcuni degli adattamenti diventa parte della politica di trasferimento
Il meccanismo di “trasferimento diretto” non è correlato all’adattamento tecnologico ma lascia la responsabilità di quest’ultimo interamente al ricevente.
Possiamo differenziare ulteriormente due tipi di trasferimento di tecnologie dual-use a seconda che il trasferimento abbia luogo tra o attraverso unità economiche. Ad esempio, un laboratorio che ha sviluppato un componente da utilizzare in un sistema d’arma può provare ad adattarlo per l’applicazione nel mercato commerciale. Tale processo avviene entro la stessa unità ed è perciò interno. Lo stesso laboratorio può decidere invece di dare in licenza la tecnologia ad un’azienda che, quindi, sarà responsabile per lo sviluppo del nuovo prodotto commerciale: è il caso, questo, del trasferimento esterno.
Attraverso le due modalità di trasferimento della tecnologia dual-use (diretto e adattativo) con le due principali alternative riguardanti i soggetti coinvolti (a seconda che il trasferimento sia interno o coinvolga altre organizzazioni) possiamo quindi ottenere quattro tipi di trasferimento tecnologico (tabella 1).
11 Nella metà del 1990 il programma U.S. Army ARMS fornì 200 milioni di dollari per supportare gli sforzi
delle parti contrattuali del piano governativo di munizionamento per assicurare la sopravvivenza dei servizi affittando questi ad aziende commerciali per altri utilizzi. La relativa rendita era destinata a compensare il bilancio degli ordini militari e a prevenire l’interruzione dei servizi. Furono messi in atto meccanismi tali da mantenere in attività le installazioni per la produzione di munizionamenti in modo che in caso di necessità il piano sarebbe ritornato al suo utilizzo originario
15 Tabella 1 - Tipologie di trasferimento tecnologico
1. Trasferimento diretto interno.
Il trasferimento diretto interno può, ad esempio, essere generato indirettamente da politiche di riforma delle acquisizioni. Una riforma che punta all’adozione di tecnologie COTS (Commercial Off The Shelf), ossia concepite per utilizzi commerciali, in applicazioni militari, può dar luogo ad un trasferimento diretto interno se i produttori commerciali rispondono, come i policy makers auspicano, vendendo i loro prodotti nel mercato militare. La tecnologia, quindi, è stata in tal caso trasferita ad un’applicazione militare senza essere adattata o cambiata, e il trasferimento è avvenuto all’interno della stessa unità produttiva (l’azienda). Poiché tale processo non comporta l’adattamento della tecnologia, il trasferimento diretto interno raramente richiede cambiamenti strutturali nel modo in cui le organizzazioni operano. Un simile trasferimento interno, comunque, è possibile solo per un limitato numero di componenti e sottosistemi, perciò le politiche di riforma delle acquisizioni sono spesso ambiziose nei loro obiettivi. Un approccio generale di questo tipo è stato adottato, ad esempio, dall’Australia12.
12 Dal 1970 l’Australia ha intrapreso diverse revisioni delle proprie politiche sulle acquisizioni militari e la
16 2. Trasferimento adattivo interno.
Il trasferimento adattativo interno è correlato ai processi di adattamento necessari affinché le tecnologie dual-use possano essere utilizzate per le loro nuove applicazioni. Tale adattamento avviene all’interno dello stesso contesto organizzativo che ha generato le capacità tecnologiche originarie; esso è, solitamente, un processo complesso. Le tecnologie sviluppate per un determinato mercato (sia esso civile o militare), le cui applicazioni vengono reindirizzate verso altre aree, possono richiedere diversi anni di sviluppo supplementare. Possono comunque verificarsi situazioni in cui l’adattamento può essere relativamente diretto: è il caso dei servizi, come ad esempio la gestione della logistica, le operazioni in reti informatiche o la gestione e il mantenimento di installazioni o altre infrastrutture. In questi casi, aprendo la fornitura di servizi per la difesa a imprese esterne è possibile attivare nuovi canali per il trasferimento adattativo (o per il trasferimento diretto, se il servizio è esattamente lo stesso)13.
3. Trasferimento diretto esterno.
Piuttosto che tentare di sfruttare il potenziale delle tecnologie dual-use, le unità produttive possono decidere di vendere tecnologie (prevalentemente sotto forma di licenze) ad altre aziende o laboratori che saranno, quindi, responsabili dell’ulteriore sviluppo e commercializzazione. Dato quindi che lo sfruttamento della tecnologia nel nuovo settore viene assunto completamente dall’acquirente, non ci sarà bisogno di cambiamenti organizzativi da parte dei fornitori militari. Un mediatore esterno può, in questo caso, preparare ed effettuare le transazioni commerciali che riguardano la proprietà intellettuale. Storicamente gli organismi di ricerca che ora fanno parte dell’agenzia governativa britannica Defence Evaluation Research Agency (DERA) hanno intrapreso anche loro i propri sforzi per la commercializzazione. Ad esempio, il Royal Signals and Radar Establishment (RSRE) ha stabilito il proprio sistema di diffusione dei risultati della ricerca vendendo i diritti di proprietà intellettuale alle
17 aziende con cui intrattiene rapporti di partnership fornendo, così, un esempio di trasferimento diretto esterno.
4. Trasferimento adattivo esterno.
Quando una politica dà luogo ad una collaborazione tra partners per adattare la tecnologia ad un nuovo uso abbiamo un esempio di trasferimento adattativo esterno. Il processo di adattamento coinvolge, spesso, personale di aziende o laboratori che si troverà a lavorare con personale di altre aziende. E’ anche probabile la formazione di nuove organizzazioni per gestire la nuova collaborazione. Dato che il processo di adattamento è spesso difficoltoso, le partnerships richiedono un forte impegno da entrambe le parti che dovranno esser pronte a investire tempo e sforzi sostanziali per un’iniziativa di medio o lungo tempo. Inizialmente è spesso difficile pianificare i dettagli della collaborazione, quali ad esempio gli accordi finanziari e sulla proprietà intellettuale.
Esistono diversi modi in cui tali accordi di partnership possono essere organizzati. Nel 1995, ad esempio, il «Framework Document» incoraggiò il DERA a sviluppare collaborazioni con l’industria circa il trasferimento di esperienze e conoscenze. Tale compito doveva, comunque, essere costante con le esigenze difensive; in caso di conflitto la domanda della clientela militare sarebbe divenuta prioritaria. Gli accordi di collaborazione per trasferire tecnologie dual-use sono stati anche conclusi attraverso alcuni dei DERA’s Dual Use Technology Centres (DUTCs). L’idea principale dietro il concetto dei DUTC era che l’industria, il mondo accademico ed altri centri di ricerca operanti in settori tecnologici simili ma in mercati differenti rendessero possibile l’unione dei ricercatori del DERA come partners nello sviluppo di nuove tecnologie. Il DERA ha spesso collaborato nella ricerca dual-use con partners industriali sotto la veste di altri programmi, quale ad esempio il CARAD. In Australia, la Defence Science and Technology Organization (DSTO) cerca di sfruttare le capacità tecnologiche dual-use, generate nella sfera civile, e trasferire le tecnologie da esso fornite per entrambe le applicazioni militari e civili. A tal fine, il DSTO sta implementando una varietà di strumenti che includono la partecipazione in centri di ricerca cooperativi, e la pianificazione di progetti di ricerca collaborativa con l’industria e il mondo accademico.
18 Il caso australiano mostra diversi esempi di tali iniziative di collaborazione che includono un nuovo centro di ricerca aperto nel 1999 con la University of South Australia. In questo caso, lo staff del nuovo centro divide il suo tempo tra la propria organizzazione e il nuovo laboratorio con l’obiettivo di sostenere l’integrazione della ricerca tra partners. Gli accordi di collaborazione sono stati spesso intrapresi anche tra organizzazioni governative di ricerca militari (DSTO) e civili (Commonwealth Scientific and Industrial Research Organization - CSIRO).
19
CAPITOLO
2
2.1
Implicazioni economiche generali del dual-use e della CMI
Gli studiosi della CMI sostengono che acquistando beni e servizi commerciali sia possibile ridurre il rischio e il tempo relativi allo sviluppo e le spese connesse agli sprechi statali. L’integrazione dei processi di produzione e manutenzione promuove economie di scala e, quindi, costi inferiori14. L’integrazione della ricerca e sviluppo facilita il massimo impiego
di prodotti e processi commerciali e, di conseguenza, semplifica la produzione integrata. L’aumento dell’integrazione faciliterebbe anche il trasferimento di prodotti e processi tecnologici dal settore commerciale a quello militare e viceversa. Ad esempio, l’avanguardia commerciale nelle tecnologie chiave, come memorie elettroniche e fibre ottiche, possiede potenzialità in applicazioni militari, mentre l’avanguardia militare nell’uso di materiali compositi trova anche applicazioni nell’aviazione commerciale. In aggiunta alla riduzione dei costi iniziali di acquisizione, la CMI ridurrebbe i costi operativi e di mantenimento. Le fonti di tali risparmi comprendono costi inferiori per le parti di ricambio ad uso commerciale, una riduzione dell’esigenza di inventari da parte delle agenzie militari ed una maggior competizione tra potenziali fornitori di servizi di manutenzione. L’acquisto di prodotti e servizi commerciali ridurrebbe inoltre i tempi necessari per terminare l’iter delle acquisizioni, permettendo così forniture più rapide in tempo di pace ed una veloce mobilitazione in caso di conflitto.
Gli studiosi della CMI affermano che l’integrazione promuoverebbe la competizione economica in quanto, innanzitutto, la riduzione dei costi relativi alle acquisizioni e al ciclo di vita del prodotto libererebbero risorse a favore di programmi di competizione privata o governativa, e le risorse spese in processi, attrezzature o servizi inefficienti potrebbero essere impiegate per usi più produttivi. Ancora, il trasferimento tecnologico faciliterebbe la rapida commercializzazione di tecnologie militari, e occorre inoltre considerare che le economie di scala possono funzionare in entrambe le direzioni.
14 “Assessing the potential for Civil-Military Integration: Technologies, Processes and Practices”, Settembre
1994, U.S. Government Printing Office, Washington D.C., tratto da http://govinfo.library.unt.edu, sito web della U.S. Federal Depository Library.
20 Infine, l’impiego di tecnologie commerciali avanzate in prodotti ad uso militare renderebbe le stesse più competitive nel mercato globale della difesa15.
Probabilmente ciò che viene considerato il vantaggio principale di una maggior integrazione tra le basi industriali civili e militari consiste nel fatto che con tale strategia si potranno sviluppare sistemi d’arma a costo minore e con maggior rapidità. In effetti nel corso degli anni il DoD ha riscontrato tempi lunghi di attesa e alcuni problemi nelle forniture di tecnologie rigidamente sottoposte alle Mil-Specs; al contrario, per lo stesso tipo di tecnologie prodotte però con processi industriali dual-use e con impiego di componentistica commerciale è stato riscontrato un dimezzamento nei tempi di fornitura ed un risparmio sui costi fino al 40%16.
2.2 Le politiche dual-use.
I tagli alle spese per la difesa e i cambiamenti nelle relazioni tra tecnologie civili e militari stanno sfidando la struttura e le pratiche attuali delle industrie belliche e dei loro clienti militari. Vedremo ora come le organizzazioni di Gran Bretagna, Francia e Australia stanno rispondendo in modo diverso a questi cambiamenti.
Le diverse politiche attuate nel nome dell’integrazione civile-militare, della diversificazione, delle riforme degli approvvigionamenti e delle strategie dual-use condividono tutte un obiettivo comune: il trasferimento di tecnologie concepite per uso civile (o militare) ad altri tipi di applicazioni militari (o civili).
Una politica dual-use è una gestione del settore industriale, degli approvvigionamenti o della ricerca che mira a sfruttare le opportunità offerte dalle tecnologie dual-use. Le politiche dual-use possono essere il cuore delle politiche industriali militari di un paese.
Ad esempio, la politica australiana riconosce che il ruolo principale di molte tecnologie rilevanti è assunto dagli sviluppi commerciali, e che le capacità nazionali nell’elettronica e nelle comunicazioni possono essere sfruttate a beneficio dell’industria militare. Similmente,
15 Ibidem.
16 M.Lorell, J.Lowell, M.Kennedy, H.P.Levaux, “Cheaper, Faster, Better? Commercial Approaches to
Weapons Acquisition”, 2000, cap.5, tratto da http://www.rand.org, sito web della U.S.RAND(Research and Development) Organisation.
21 in Francia, la DGA (Délégation Générale pour l’Armement) ha dedicato particolare attenzione alle tematiche del dual-use stilando una lista delle tecnologie critiche che offrono opportunità sia per il mercato civile che per quello militare. Un importante esempio di attuazione di strategie dual-use nel caso francese è offerto dall’azienda Aerospatiale Matra. Le politiche dual-use possono avere molti obiettivi e implementare diversi strumenti per realizzarli. Lo sfruttamento in campo militare di tecnologie sviluppate altrove può contribuire al controllo dei costi delle forniture ed offre un’occasione per approfittare del grande dinamismo tecnologico della produzione civile. Molte agenzie di approvvigionamenti militari di diversi stati cominciano ad accorgersi di questi vantaggi e stanno adattando di conseguenza le loro politiche sulle forniture. L’obiettivo è l’utilizzo più ampio possibile di tecnologie e capacità che l’industria civile può offrire.
In Australia, il Resoconto sull’Efficienza della Difesa (Defense Efficency Review) afferma che anche se il piano industriale militare deve essere strutturato per la guerra deve far ricorso comunque al più ampio sostegno possibile del settore industriale civile in tempo di pace. Il programma dell’industria della difesa australiana, l’Australian Industry Involvement (AII) mira alla completa autosufficienza delle forze armate australiane (ADF) puntando proprio all’applicazione di politiche dual-use anche nella produzione commerciale.
Il settore ricerca e sviluppo militare genera risorse (laboratori, attrezzature, ricercatori specializzati) che possono essere utilizzate più largamente. Lo sfruttamento nei mercati civili di tecnologie inizialmente sviluppate dal settore militare costituisce un argomento molto dibattuto a livello politico. Spesso ci si concentra sullo sfruttamento dei risultati della ricerca attraverso la commercializzazione di brevetti o altre forme di proprietà intellettuale17.
Ancora, il trasferimento di tecnologia dal settore militare a quello civile può essere perseguito in maniera più sistematica mediante il potenziamento delle capacità tecnologiche interne.
Le organizzazioni orientate verso la difesa possono potenziare le loro capacità più importanti perseguendo l’applicazione e l’adattamento delle loro capacità tecnologiche ad aree commerciali.
17 Ad esempio, agli inizi del 1990, l’allora Sottodirettore Generale per la Tecnologia e la Ricerca del Ministero
Spagnolo della Difesa definì la politica tecnologica dual-use spagnola circa l’impiego del potenziale dual-use derivante dai programmi militari di R&D per lo sviluppo di sistemi quali, ad esempio, simulatori, la protezione NBC e gli equipaggiamenti per la decontaminazione, attrezzature sismografiche, camere termiche, etc.
22 Si potrebbe immaginare una situazione in cui la tecnologia fluisce tra applicazioni militari e civili all’interno della stessa organizzazione industriale e con tale dinamismo che non sarebbe più possibile distinguere le attività orientate primariamente verso impieghi difensivi da quelle orientate verso il mercato civile. Le attività militari e commerciali diventano quindi integrate. In tale ambiente le tecnologie verrebbero impiegate indistintamente per la produzione militare e civile, con aziende che producono per entrambi i tipi di mercato. L’integrazione civile-militare, o CMI (Civil-Military Integration), è diventata l’obiettivo di alcune strategie di duplice uso. Evidentemente, è divenuta uno dei pilastri fondamentali della strategia di dual-use del DoD (Department of Defense) statunitense. Il Pentagono si aspetta che combinando la produzione militare con quella civile sia possibile ridurre i costi del DoD permettendo la divisione dei costi fissi dovuti alle infrastrutture e traendo vantaggio dalle pratiche commerciali guidate dal mercato.
2.2.1 Politiche dual-use: obiettivi
Le politiche dual-use possono esser volte alla realizzazione di una “piena conversione”, di una “conversione protetta” o di una “diversificazione protetta”. L’obiettivo delle strategie di piena conversione è trasformare unità e organizzazioni coinvolte in attività destinate alla difesa in attività civili, abbandonando la produzione esclusivamente militare. Non esistono al momento in nessun caso di studio esempi di piena conversione e quindi tale strategia è da considerarsi estremamente rara per le agenzie governative e per le aziende che operano nel settore della difesa18.
Quando la ricerca o la produzione militare non possono più operare a causa della mancanza di domanda, la conversione protetta, invece, mira a conservare le infrastrutture inizialmente concepite per la produzione militare riorientando le attività verso nuove applicazioni commerciali. La produzione militare è abbandonata, ma nel caso in cui dovesse ripresentarsi la domanda l’attività può essere riconvertita al suo iniziale utilizzo militare. Questo tipo di conversione è stato applicato negli USA come alternativa all’esclusiva produzione militare.
18 Bisogna notare che una tecnologia dual-use può essere trasferita entro e attraverso unità senza alcuna
intenzione di modificare la sua applicazione. Ad esempio, un laboratorio può vendere una licenza per un componente per la visione infrarossa ad una società che intende utilizzare tale tecnologia per la stessa applicazione militare. Dato che in questo modo ha luogo un trasferimento attraverso unità economiche ma non tra gli scopi non si ha, in tal caso, un “trasferimento di tecnologia dual-use”
23 Le aziende militari possono anche entrare o potenziare le loro attività in mercati civili per compensare le riduzioni della domanda militare e migliorare l’efficienza della produzione. In questo caso un certo livello di orientamento militare della produzione viene comunque mantenuto, infatti la maggior attenzione alla produzione per uso difensivo può esser mantenuta o incrementata mentre si intraprende una diversificazione destinata ad altri mercati: è questo il caso della diversificazione protetta. Questo è un obiettivo molto comune e diversi esempi di tale approccio possono essere offerti da alcuni casi di studio. In Francia, ad esempio, la DGA si sta dedicando alla questione delle tecnologie dual-use sviluppando, allo stesso tempo, attività commerciali in molti dei suoi centri.
In Gran Bretagna, le politiche implementate dal DERA (Defence Evaluation and Research Agency) sul dual-use e sulle attività commerciali forniscono un chiaro esempio degli obiettivi e delle problematiche circa le strategie di diversificazione produttiva per incrementare l’efficienza.
2.2.2 Politiche dual-use: strumenti per l’attuazione
Le politiche dual-use possono essere attuate utilizzando diverse procedure. Passiamo ora a esaminare alcuni esempi di politiche dual-use, relative ad alcuni casi di studio, suddivise in cinque tipologie.
1. Riforma degli approvvigionamenti.
Le politiche di riforma degli approvvigionamenti vengono guidate dalle agenzie governative per la difesa che puntano a incrementare i risparmi e l’efficienza promuovendo l’utilizzo di prodotti COTS (Commercial Out of The Shelf products), ossia prodotti concepiti per il settore commerciale, e l’adattamento delle tecnologie civili all’impiego militare. Il raggiungimento di tali obiettivi nelle strategie di approvvigionamento punta a semplificare le procedure delle acquisizioni e alla sostituzione, quando è possibile, dei requisiti funzionali in particolari specifiche militari (MilSpecs). In questo modo si spera, tra l’altro, di incoraggiare l’ingresso nel mercato della difesa di società che si sono mostrate sempre riluttanti a entrarvi soprattutto a causa dell’arcana natura delle regolamentazioni e delle specifiche applicate nelle procedure di acquisizioni militari.
24 Il caso australiano, ad esempio, mostra come siano state adottate con successo nuove politiche miranti a incrementare la trasparenza nelle acquisizioni e la collaborazione tra l’industria militare e quella civile19. Inoltre, le riforme nelle acquisizioni
australiane sono legate al concetto di “partnering”; questo approccio, implementato anche da Gran Bretagna e altri paesi, implica l’adozione delle migliori pratiche commerciali (un trasferimento, in sé, della tecnologia da applicazioni civili a militari).
La riforma degli approvvigionamenti è un elemento chiave delle strategie dual-use. L’obiettivo è l’apertura dei mercati militari alle tecnologie e ai produttori commerciali attraverso l’applicazione delle migliori politiche commerciali nella gestione e nelle procedure contrattuali, lo sviluppo di accordi di partnering e la sostituzione di standard e di specifiche militari in standard civili.
2. Programmi cooperativi di ricerca e sviluppo (R&D).
I programmi cooperativi di ricerca e sviluppo (R&D) mirano a migliorare l’interfaccia tra industria, governo, privati e centri accademici di ricerca. Le autorità pubbliche possono lanciare programmi per supportare i progetti di ricerca che coinvolgono ricercatori da due o più di tali settori.
Anche se non sono sempre guidati da agenzie governative per la difesa, tali programmi coinvolgono spesso settori militari intraprendendo ricerche con potenziali applicazioni militari e civili.
Un buon esempio è rappresentato dal caso britannico del programma CARAD (Civil Aircraft Research And Demonstrator) che sostiene la ricerca e la dimostrazione nel campo delle tecnologie aeronautiche; esso comporta la collaborazione estesa tra DERA, industria e mondo accademico nella ricerca che, spesso, è dual-use.
I programmi cooperativi di ricerca e sviluppo che coinvolgono apparati militari di ricerca sono stati spesso intrapresi attivamente negli Stati Uniti attraverso l’iniziativa “CRADA” (Cooperative Research And Development Agreements). Un CRADA è un accordo tra uno o più laboratori federali ed una o più organizzazioni esterne per
19 Le strategie di commercializzazione e di vendita delle licenze rappresentano la strada intrapresa nel Regno
25 intraprendere progetti di ricerca e sviluppo. L’apparato governativo, in questo caso, fornisce personale, servizi, attrezzature ed altre risorse (ma non fondi) in appoggio al progetto di collaborazione.
Negli Stati Uniti vi è una forte esperienza con i CRADA. Inoltre, questi hanno fornito un riuscito meccanismo di trasferimento di tecnologia con centinaia di accordi che vengono firmati ogni anno.
Il loro successo, comunque, è stato diseguale: per esempio la negoziazione dei diritti di proprietà intellettuale prima della firma dell’accordo ha spesso dimostrato di essere un grosso ostacolo, ritardando di fatto l’inizio di un progetto o spesso impedendolo ancor prima di partire. Una volta che un progetto viene completato, spesso risulta difficile lo sfruttamento commerciale dei risultati, e in molti casi gli sviluppi tecnologici ottenuti grazie al progetto stesso non sono stati ulteriormente seguiti.
I programmi sponsorizzati dai governi per supportare progetti collaborativi di ricerca e sviluppo tra apparati militari di ricerca e parti esterne possono creare un importante sistema di trasferimento di capacità tecnologiche orientate verso la difesa a nuove applicazioni commerciali.
3. Supporto diretto di ricerca e sviluppo dual-use.
Le agenzie per la difesa possono decidere di intraprendere programmi di ricerca per finanziare progetti con esplicite finalità dual-use. Un esempio fu lo U.S. Technology Reinvestment Programme (cancellato nel 1995). In questo caso, piuttosto che su specifici programmi per finanziare progetti per la ricerca dual-use, l’attenzione comune si focalizzò sulla pianificazione di priorità di ricerca che presero in considerazione il potenziale delle tecnologie dual-use.
Tale fu, ad esempio, la raccomandazione fatta nel 1980 dal Cabinet Office’s Advisory Council on Science and Technology (ACOST) al ministero della difesa britannico. L’ACOST raccomandò che il ministro della difesa incoraggiasse investimenti in una più ampia base di tecnologia nazionale per la difesa dalla quale sia il settore militare che quello civile avrebbero tratto benefici. Anche se il governo britannico bocciò tale proposta, la questione della ricerca dual-use è riemersa con forza dopo la fine della Guerra Fredda.
26 Come parte dell’iniziativa inglese di previdenza (UK Foresight) sono state sviluppate diverse proposte per specifici programmi dual-use. Queste permetterebbero la co-sponsorizzazione di programmi dual-use da parte del ministero della difesa, di altri dipartimenti civili governativi e dei consigli di ricerca (Research Councils). Al livello societario, le aziende possono decidere di sviluppare tecnologie per un’esplicita applicazione dual-use (invece di sviluppare prodotti dal singolo impiego tentando, in seguito, di adattarli ad altre domande). Un esempio è offerto dalla Thomson che adotta tali strategie per i suoi affari commerciali nel settore dell’avionica20.
La ricerca e le unità industriali possono quindi sviluppare progetti di ricerca e sviluppo con espliciti obiettivi dual-use; le strategie di questo tipo sono caratterizzate dalla combinazione di un piano di ricerca con un piano di sfruttamento dei risultati.
4. Intermediazione tecnologica.
Nel contesto degli apparati militari di ricerca, l’intermediazione tecnologica (technology brokering) ha comportato la creazione di istituzioni “mediatrici” con il compito di individuare le tecnologie dual-use emergenti dal settore ricerca militare ed introdurle nel mercato diretto verso clientele commerciali. Un esempio è offerto ancora una volta dal Regno Unito del caso della società Defence Technology Enterprises (DTE), nata nel 1980 grazie al supporto del ministero della difesa, che si occupava di commercializzare le innovazioni sviluppate dal DERA. L’obiettivo del DTE era quello di individuare specifiche aree di proprietà intellettuale che, inizialmente appartenute al settore della ricerca militare, avrebbero potuto avere una potenziale applicazione nel mercato civile procedendo alla loro vendita sotto forma, principalmente, di licenze di brevetti.
Sebbene tale esperimento sia fallito, l’intermediazione tecnologica figura tra gli obiettivi della Defence Diversification Agency (DDA); diversamente dal DTE la DDA è racchiusa all’interno della stessa DERA, ed ha una serie di obiettivi molto più ampia.
20 U.S. Department of Defense. Dual-use technology: A Defense Strategy for Affordable, Leading-Edge
27 L’intermediazione tecnologica fornisce quindi un meccanismo diretto per il trasferimento di tecnologie dual-use. Inoltre, la pratica attuale tende a includere l’intermediazione tecnologica entro il più ampio set di strumenti utilizzati dai dipartimenti preposti al trasferimento tecnologico operanti all’interno delle organizzazioni per la ricerca.
5. Altre strategie con implicazioni dual-use indirette.
Alcune politiche possono avere sostanziali effetti indiretti sul trasferimento delle tecnologie dual-use anche se inizialmente non intendevano raggiungere specificamente tale obiettivo. La privatizzazione degli apparati governativi di ricerca per la difesa offre canali potenziali per il trasferimento di capacità tecniche ad applicazioni civili. Nel caso del DERA, uno degli scopi della privatizzazione è liberarlo delle restrizioni della proprietà pubblica esercitata dal ministero della difesa. Ci si aspetta che aumentando la libertà d’azione si permetterà ai laboratori di concentrare le ricerche su nuove attività e verso nuove clientele civili, permettendo quindi un più efficiente sfruttamento delle capacità esistenti.
È opportuno comunque notare innanzitutto che c’è un’ampia diversità tra le tecnologie dual-use, i meccanismi di trasferimento e le politiche che tentano di creare e sviluppare tali meccanismi. Le politiche dual-use possono essere attuate a diversi livelli, dalle strategie statali generali alle iniziative aziendali.
2.2.4 Gli sforzi di riforma del processo delle acquisizioni militari
Verso la fine degli anni ‘80, a causa dell’intensificarsi della pressione per ridurre il deficit nei budget federali, un numero man mano crescente di osservatori sia interni che estranei al Pentagono concluse che era ormai inutile la separazione tra le basi industriali militari e civili. In una serie di autorevoli testi e articoli, ad esempio, il Segretario alla Difesa per le Acquisizioni e la Tecnologia, James Gansler, sostenne che il sistema delle acquisizioni militari pesantemente regolamentato scoraggiava una produzione militare efficiente. Gansler ed altri rilevavano due problemi connessi al processo delle acquisizioni militari statunitensi. Innanzitutto, si sosteneva che le imprese evitavano consapevolmente gli affari
28 col Pentagono a causa delle procedure e degli standard adottati dal governo che differivano profondamente dalle pratiche commerciali adottate di routine. Le imprese che intendevano rifornire il DoD dovevano quindi specializzarsi esclusivamente nella produzione militare o stabilire nette divisioni tra le linee produttive militari e quelle commerciali. Il secondo problema riscontrato consisteva nel fatto che l’adeguamento agli standard stabiliti dai regolamenti governativi comportava un sostanziale surplus nei costi di produzione delle aziende. Secondo alcuni studi condotti tra il 1980 e il 1990, le specifiche imposte dal governo (Mil-Specs) incrementavano i costi dal 5% al 20%.
La soluzione a questi problemi, secondo i sostenitori della riforma delle acquisizioni, era che il DoD incoraggiasse una maggior integrazione tra le basi industriali militari e civili. Le fasi principali di tale processo dovevano essere, quindi, lo smantellamento delle barriere formate dalle rigide regolamentazioni e, soprattutto, la graduale introduzione di processi produttivi e tecnologie dual-use, sostituendo le procedure standard vigenti con pratiche proprie del mercato commerciale in modo da incrementare la qualità e ridurre i costi di produzione. Come risposta a tali suggerimenti, il Congresso approvò nel 1990 il National Defense Authorization Act. Tale provvedimento chiedeva al DoD di stabilire un comitato di esperti provenienti dal mondo governativo, industriale e accademico per valutare le modifiche necessarie da introdurre nelle regolamentazioni delle acquisizioni del DoD. In particolare, il Segretario Perry nel 1994 richiese un approccio flessibile di tipo commerciale alle acquisizioni militari e una maggior integrazioni tra basi industriali civili e militari. Molte di queste idee furono successivamente incorporate nel Federal Acquisition Streamlining Act del 1994 (FASA) che semplificava enormemente le procedure da adottare. Tra le altre cose, il FASA ampliò l’utilizzo di prodotti commerciali, esentò automaticamente l’acquisto di tecnologie commerciali dalle oltre trenta direttive governative vigenti ed eliminò infine dai contratti commerciali la richiesta delle specifiche militari.
2.2.5 La crescita del settore dual-use
I sostenitori della CMI affermano che gli sviluppi tecnologici in entrambi i settori militare e - soprattutto- commerciale si traducono automaticamente in processi a volte simili e, spesso, identici. Ciò significa che le stesse persone, tecnologie, infrastrutture o gli stessi servizi possono essere condivisi tra applicazioni militari e commerciali.
29 Anche se ci sono sostanziali sovrapposizioni tra esse, le acquisizioni del DoD possono essere concettualmente suddivise in tre categorie: puramente commerciali, commerciali ma sostanzialmente modificate per uso militare e unicamente militari.
Le acquisizioni puramente commerciali comprendono beni e servizi che, anche se utilizzati per impieghi militari, sono identici a quelli utilizzati in campo civile. Esempi sono il cibo, i locali ad uso ufficio, l’abbigliamento, i carburanti, le forniture ad uso ufficio e per impiego in campo medico.
Di maggior interesse sono le acquisizioni di beni ad uso commerciale modificati per l’impiego militare. Chiari esempi sono rappresentati da computers, ricevitori satellitari per il posizionamento globale (GPS), elicotteri e aerei da trasporto e automezzi. L’area problematica che pone in difficoltà i sostenitori della CMI riguarda i beni ad uso esclusivamente militare. Questi sono sviluppati e prodotti esclusivamente per impieghi nel settore difesa, non hanno analoghi nel settore commerciale e comprendono la maggior parte dei sistemi e dei sottosistemi d’arma. Esempi sono gli aerei da combattimento (specialmente di tipo “stealth” - invisibili ai radar -), radar per il controllo del puntamento, missili guidati e armi nucleari. Trattandosi quindi di tecnologie altamente classificate e controllate non vi sono, ovviamente, potenzialità per il settore dual-use.
Tuttavia, recenti sviluppi delle tecnologie commerciali stanno gradualmente eliminando molte separazioni tra le categorie di beni commerciali modificati e di quelli esclusivamente militari.
30
CAPITOLO 3
3.1 Il contesto politico-economico del settore militare Ricerca e Sviluppo
in Europa
Assieme ad altre questioni legate alla difesa, la ricerca militare rappresenta un’area controversa nel policy-making dell’Unione Europea. Fino a poco tempo fa le problematiche relative alla difesa non figuravano tra le priorità dell’agenda politica europea e la ricerca nel settore ha giocato solo un ruolo marginale nel contesto delle politiche tecnologiche comunitarie; non vi è, di conseguenza, una precisa strategia di indirizzo delle attività di ricerca dual-use.
I principali dibattiti sulla politica tecnologica europea tendevano a ignorare il ruolo della ricerca e della produzione militare nella formazione del processo innovativo europeo, e ciò è avvenuto per diverse ragioni. Dal punto di vista politico e della sicurezza, la fine della Guerra Fredda e le condizioni economiche nei primi anni ’90 portarono ad un netto calo nelle spese per la Ricerca e Sviluppo (R&D) nel settore difesa. Sebbene il Trattato di Maastricht introdusse la «Politica Comune Estera e sulla Sicurezza» (CFSP – Common Foreign and Security Policy) come una delle fondamenta dell’Unione, il coinvolgimento della Commissione Europea nelle questioni relative alla difesa non ha ancora ricevuto un adeguato supporto.
Il Trattato di Roma originale non comprendeva anche le tematiche relative alla sicurezza, ed includeva un articolo (233) in virtù del quale veniva lasciata ad ogni Stato Membro la facoltà di prendere “ogni misura che esso consideri necessaria per la protezione degli interessi fondamentali della sicurezza”.
Tale articolo è stato spesso interpretato come un esonero dei ruoli della Commissione da tutte le attività relative alla sicurezza.
Storicamente, la cooperazione negli affari esteri sotto la Cooperazione Politica Europea (EPC) viene esclusa dal Trattato collocandosi esternamente rispetto alla struttura dell’Unione.
La CFSP annunciò, in principio, un cambiamento di tale situazione, ma il Trattato di Maastricht mise a dura prova l’Unione Europea con l’elaborazione e l’implementazione di decisioni comunitarie con implicazioni nel campo della difesa (Articolo J4). D’altra parte, il
31 coinvolgimento della Commissione in questioni relative alla sicurezza (compresa la ricerca) sta incontrando ostacoli su diversi fronti.
Le attitudini politiche circa la gestione di problematiche militari variano in modo considerevole da paese a paese e, ovviamente, da uno schieramento politico all’altro, ed alcuni gruppi parlamentari europei osservano con grande attenzione qualsiasi iniziativa della Commissione nell’ambito della sicurezza.
Le questioni relative alla difesa non figuravano quindi tra le priorità politiche dell’UE durante i primi anni dall’entrata in vigore del Trattato di Roma.
3.2 Ricerca militare: principali trends e questioni recenti
3.2.1 Le mutevoli relazioni tra tecnologie militari e civili
La ricerca e i progressi nello sviluppo tecnologico possono spesso risultare in una grande varietà di applicazioni, a prescindere dallo scopo iniziale per il quale vengono concepiti. Il fatto quindi che una tecnologia sviluppata inizialmente per finalità militari possa essere utilizzata anche per applicazioni civili (e viceversa) ha importanti implicazioni per le politiche scientifiche e tecnologiche e per le loro relazioni con il policy-making riguardante le politiche estere e di difesa: in altre parole, tale tipo di tecnologia risulta essere dual-use. Inoltre, la relazione tra attività di R&D finalizzata ad impieghi militari e quelle orientate inizialmente verso applicazioni civili è cambiata. In molti settori strategici, come l’elettronica e l’informatica, il ritmo delle innovazioni in campo civile ha superato di gran lunga i risultati ottenuti dalla ricerca operata nel settore militare21. Oggigiorno, componenti
e prodotti concepiti per il mercato civile offrono spesso prestazioni migliori e costi inferiori rispetto ai loro omologhi sviluppati però espressamente per il mercato militare.
Per oltre un decennio è stato ampiamente riconosciuto che il successo della produzione militare è stato raggiunto grazie ad una solida base industriale di tipo commerciale; in molti settori la clientela militare è stata costretta a far ricorso a tecnologie commerciali. Si prenda ad esempio l’elettronica. Mentre la R&D militare ha avuto grande importanza per lo sviluppo
21Ciò non deve sorprendere dato l’equilibrio mutevole tra le iniziative di R&D finanziate dal settore militare
e la ricerca finanziata da altri attori economici. Nel 1960, ad esempio, il DoD americano finanziò un terzo del totale della R&D effettuata nel mondo occidentale. Dal 1992 tale percentuale è scesa a circa il 14% (Alic et al. 1992).
32 iniziale della maggior parte delle industrie elettroniche, quando le tecnologie sono maturate e i costi di produzione diminuiti i mercati commerciali hanno ben presto superato la richiesta militare. Negli Stati Uniti gli acquisti di semiconduttori da parte del governo (non solo per uso militare) assorbirono solamente l’1,3% del totale delle vendite statunitensi nel settore nel 1995, e il mercato militare cominciò a subire una contrazione del 15% annuo (Cooper e Finnegan, 1995). Nel frattempo, i costi di sviluppo e di produzione di nuovi microprocessori sono aumentati. Tra il 1980 e il 1991, le spese annue in ricerca e sviluppo da parte dei produttori statunitensi di semiconduttori sono cresciute da 600 milioni a 2,9 miliardi di dollari. Anche i costi di manifattura sono cresciuti rapidamente: i costi di produzione dei wafers in materiali semiconduttori sono passati dai 25 milioni nel 1989 agli oltre 500 milioni di dollari nel 1992 (U.S. Congress, Office of Technology Assessment, 1993). La combinazione dei costi crescenti e della stagnazione del mercato ha portato il settore militare all’impiego crescente di componenti e semiconduttori sviluppati per applicazioni commerciali.
L’importanza di questi cambiamenti per la politica scientifica e tecnologica in Europa è stata riconosciuta dalla Commissione Europea nella sua Comunicazione su “I Cambiamenti dell’Industria Europea della Difesa” (Commissione Europea, 1996).
Sebbene i programmi europei di ricerca e sviluppo tecnologico siano basati principalmente su applicazioni civili devono comunque prevedere finanziamenti per i progetti che trovano impiego nel campo della difesa. Secondo le stime della Commissione Europea (Commissione Europea, 1996), un terzo del totale del budget comunitario per la ricerca è investito in aree di “interesse per il potenziale dual-use”.
3.2.2 Politiche di ricerca dual-use.
Le politiche industriali per la difesa, particolarmente negli Stati Uniti, hanno provato a sviluppare meccanismi per migliorare lo sfruttamento dei risultati della ricerca dual-use tra diverse applicazioni, militari e civili.
Le “politiche dual-use” sono state anche definite come qualsiasi tipo di azione intrapresa da un’organizzazione pubblica o privata al fine di facilitare il largo impiego di tecnologie dual-use in entrambi i tipi di applicazioni militari e civili.
Data la grande varietà di tecnologie dual-use esistenti e dei modi in cui tali tecnologie possono essere trasferite da applicazioni militari a civili e viceversa, le politiche dual-use possono risultare molto differenti nelle loro definizioni e negli obiettivi. Negli Stati Uniti,
