Anticorruzione e appalti: le centrali di committenza

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UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI PISA

DIPARTIMENTO DI ECONOMIA E MANAGEMENT

Corso di Laurea Magistrale in

Consulenza professionale alle aziende

Tesi di laurea

Anticorruzione e appalti: le centrali di committenza

Relatore: Candidato:

Chiar.ma Prof.ssa Luisa Azzena Irene Barni

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Indice

Introduzione pag.1 Capitolo 1

1.1 Corruzione e inefficienza nella pubblica amministrazione.

Tra le vicende Tangentopoli, Expo Milano 2015 e altri casi. pag.6 1.2 Definire la corruzione pag.17 1.3 Le fonti normative pag.24 1.4 Misurare la corruzione pag.29 1.5 Prevenire la corruzione pag.36

Capitolo 2

2.1 Corruzione e appalti pag.56 2.2 L’Anac pag.60 2.3 Il Piano Nazionale Anticorruzione pag.63 2.4 Le Direttive europee pag.67 2.5 Il Nuovo Codice dei contratti pubblici pag.73 2.6 La professionalizzazione delle stazioni appaltanti pag.77 2.7 I GECT pag.91 2.8 Il ruolo delle stazioni appaltanti nella prevenzione della corruzione pag.93 2.9 Le centrali di committenza pag.95 2.10 La suddivisione degli appalti in lotti pag.100

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Capitolo 3

3.1 La centralizzazione della committenza pag.103 3.2 Consip S.p.A pag.111 3.3 Un excursus sulla disciplina delle centrali di committenza pag.115 3.4 I Comuni e le SUA pag.120 3.5 Le Centrali della committenza nelle nuove Direttive europee pag.124 3.6 Gli appalti congiunti pag.128 3.7 Le centrali della committenza e il rischio di fenomeni corruttivi pag.131 3.8 Le centrali della committenza nel Nuovo Codice del 2016 pag.133 3.9 Appalti pubblici e PMI pag.137

Conclusioni pag.148 Bibliografia e sitografia pag.156

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Introduzione

Questo elaborato intende analizzare in che modo la corruzione può influenzare le decisioni delle pubbliche amministrazioni in materia di appalti pubblici, concentrando poi l’attenzione sugli effetti per le piccole e medie imprese, effetti legati alle scelte delle pubbliche amministrazioni in seguito al fenomeno recente della centralizzazione della committenza. Ho trattato il tema delle centrali di committenza perché, oltre ad essere una novità in tema di aggiudicazione delle gare di appalto, ha contribuito a rafforzare la prevenzione della corruzione. Dunque l’attenzione si è concentrata su questo aspetto, dato che questo studio si fonda sull’anticorruzione. In particolare, l’aspetto delle centrali di committenza è legato alla prevenzione della corruzione poiché la loro creazione ha il fine di ottenere un risparmio sulla spesa pubblica, di garantire che le pubbliche amministrazioni acquistino “bene” cioè senza sprechi e senza favoritismi. Infatti la centralizzazione rende più rapidi ed efficaci i controlli sulla legittimità del loro operato, favorisce le verifiche degli organi di sicurezza sul rischio di infiltrazioni della criminalità organizzata, la formazione di una classe amministrativa con professionalità specifica nella materia, dato che la centrale deve essere adeguatamente qualificata e controllata da un meccanismo gestito dall’Anac. Inoltre molte stazioni appaltanti sono di piccola dimensione e non hanno i mezzi per progettare, affidare i lavori, pertanto le centrali territoriali eliminano questo problema.

Il primo capitolo, dopo un breve riferimento ai casi di Tangentopoli, Expo 2015, il Mose di Venezia, illustra come il legislatore si sia dedicato alla prevenzione della corruzione, facendo riferimento all’efficienza della pubblica amministrazione. Si descrivono gli indici della corruzione, come il più noto Corruption Perception Index che determina la percezione della corruzione nel settore pubblico e aggrega i dati a livello nazionale, e colloca il nostro Paese tra le posizioni più basse in Europa. In Italia c’è inefficienza in quanto le opere costano più che negli altri Paesi e le misure di contrasto all’inefficienza sono capaci anche di ridurre la corruzione.

Riguardo alla prevenzione della corruzione, viene fatto riferimento alle due patologie della contrattazione pubblica, cioè inefficienza e corruzione e viene indicato lo strumento delle centrali di committenza per migliorare l’efficienza della contrattazione pubblica. Anche il

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Codice antimafia emanato con il d. lgs. n. 159/2011 predispone una serie di misure legate al piano della prevenzione.

Il Piano Nazionale Anticorruzione presenta una definizione di corruzione e fa riferimento alla maladministration. È citata anche una “formula della corruzione” e il concetto di corruzione delineato dall’Anac.

Viene fatto un excursus storico del disegno normativo sulla materia degli appalti pubblici, passando per la legge Merloni del 1994, le direttive europee del 2004 e il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture approvato con il d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 che attua le direttive del 2004, per concludere con le più recenti direttive europee del 2014 e il nuovo Codice degli appalti del 2016.

Inoltre nel settore dei procurement, al fine di limitare l’influenza esercitata dalla corruzione nelle procedure di scelta del contraente e in risposta ad esigenze di semplificazione, la l. n. 106/2011 ha previsto l’istituzione presso ogni prefettura di un elenco di fornitori di beni, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa, le c.d. white list, la cui iscrizione è volontaria da parte delle stesse imprese.

È presente un riferimento all’Autorità Nazionale Anticorruzione e al Piano Nazionale Anticorruzione, al rating di legalità attribuito alle aziende virtuose eticamente operanti in Italia che ne premia l’impegno sulla legalità mediante strumenti di facilitazione dell’accesso al credito e di preferenza nell’aggiudicazione di appalti pubblici.

Si presta attenzione alle Direttive europee: quelle del 2004, in cui il legislatore si è concentrato sulla regolamentazione dei processi di spesa, attuata mediante una disciplina dettagliata delle singole fasi di gara, e poi quelle del 2014 in cui l’attenzione si sposta sui soggetti, cioè sulle stazioni appaltanti, mantenendo i principi di concorrenza, trasparenza e contenimento della spesa. Il processo di razionalizzazione delle procedure di spesa si realizza non solo attraverso una normativa più chiara e forme di centralizzazione delle committenze e di riduzione del numero delle stazioni appaltanti, ma anche attraverso l’introduzione di criteri di qualità, efficienza, professionalizzazione, contenimento dei tempi e trasparenza e in questo ambito gli appalti vengono visti anche come strumento di sostegno della crescita economica e di integrazione territoriale in ambito europeo. In particolare si descrive in cosa consiste la razionalizzazione degli acquisti della pubblica amministrazione, con la finalità di ridurre le stazioni appaltanti.

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Le nuove direttive europee in materia di appalti rispondono all’esigenza di accrescere l’efficienza della spesa pubblica, di favorire la partecipazione delle PMI agli appalti pubblici invitando le amministrazioni aggiudicatrici a suddividere in lotti, di promuovere la concorrenza garantendo il miglior rapporto qualità-prezzo. Gli appalti pubblici hanno un ruolo importante nella strategia Europa 20201 poiché sono strumenti necessari per una crescita intelligente e sostenibile.

Viene approfondito l’aspetto della qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza, attraverso l’iscrizione in un apposito elenco istituito presso l'Anac ed emerge la necessità di risorse professionali qualificate per l’efficacia e l’efficienza della stazione appaltante.

Le strategie di acquisto delle pubbliche amministrazioni hanno effetto sulle dinamiche competitive dei mercati. Infatti, se le procedure di selezione dei fornitori sono efficienti, tali da selezionare le imprese in grado di eseguire una prestazione con qualità e prezzi ottimali per la stazione appaltante, l’effetto è quello di favorire il successo delle imprese migliori. Se invece la selezione è distorta da fenomeni corruttivi o da conflitti di interesse, emerge il successo delle imprese che sono in grado di sfruttare a proprio favore le procedure di gara piuttosto di quelle che forniscono prestazioni ottimali. Infatti se la disciplina degli appalti pubblici e le stazioni appaltanti consentono tali distorsioni, ciò indebolisce le imprese e la capacità competitiva del sistema economico.

Nel secondo capitolo si analizza il fenomeno della centralizzazione delle committenze, disciplinato per la prima volta a livello comunitario con la direttiva 2004/18/CE, che sarà trattato più dettagliatamente nel capitolo seguente. È stato ridotto il numero delle stazioni appaltanti ed è stato favorito il ricorso agli acquisti centralizzati, presso Consip ed altre Centrali di committenza. Questo ha consentito il raggiungimento di significativi risultati in termini di economicità ed efficienza come la riduzione dei costi di gestione legati alle gare, la riduzione dei tempi di approvvigionamento, l’ottenimento di migliori condizioni economiche dovute all’aggregazione della domanda e alla realizzazione di economie di scala.

1_{Elaborata nel marzo 2010, presentata dalla Commissione Europea con l’obiettivo di favorire l’uscita dalla} crisi economica e delineare un modello di sviluppo per rispondere in maniera adeguata alle sfide del decennio 2010-2020.

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A proposito di Consip S.p.A è inevitabile fare un breve riferimento allo scandalo emerso lo scorso anno: l’indagine Consip è una delle più complesse e delicate degli ultimi anni e se ne sono occupate le procure di Roma e Napoli. È iniziata nel 2016 con una gara d’appalto bandita dalla centrale acquisti nel 2014, il cui valore ammontava a circa 2,7 miliardi di euro e il bando era stato suddiviso in lotti, quando il magistrato di Napoli Henry John Woodcock ha iniziato a sospettare delle irregolarità nell'assegnazione di alcuni appalti nell’ambito della sanità, e più nello specifico relative alle pulizie, come quello per il servizio di pulizia all'ospedale Cardarelli. L’indagine ha toccato il padre di un importante uomo politico, accusato di aver fatto pressioni sui vertici di Consip per favorire un socio in affari, nonché il corpo dei carabinieri che ha seguito le indagini per conto di Henry John Woodcock, accusati di aver manipolato le prove in loro possesso per incastrare questo esponente politico. Inoltre un ministro risulta indagato per rivelazioni di segreto d'ufficio, il quale secondo i Pm sapeva che era in corso un'indagine sulla centrale acquisiti della Pubblica Amministrazione, rivelandolo ai dirigenti Consip. Questa indagine ha mostrato la facilità con cui le informazioni fuoriescono da alcune delle più importanti procure italiane, verso indagati, avvocati e giornali; le fughe di notizie sono avvenute sia a vantaggio di persone vicine alle indagini, sia dei giornali2.

Infine nel terzo capitolo, oltre all’approfondimento del tema delle centrali di committenza, l’attenzione è rivolta alle piccole e medie imprese, in particolare al rapporto tra queste e gli appalti pubblici, cercando di capire quali conseguenze possono derivare a seguito del fenomeno della centralizzazione della committenza per questa tipologia di imprese. A riguardo, la centralizzazione delle committenze dovrebbe essere monitorata per evitare una eccessiva concentrazione del potere d’acquisto, per assicurare la trasparenza e la concorrenza e la possibilità di accesso al mercato per le PMI. Le stesse imprese infatti temono che l’aggregazione della domanda, qualora non sia gestita opportunamente, possa favorire solo le imprese di grandi dimensioni; l’intenzione del legislatore è quella di rafforzare i processi aggregativi richiamando alla necessità, soprattutto per le piccole imprese, di fare un salto di qualità, per dotarsi delle competenze e degli strumenti necessari ad affrontare un mercato più esigente e complesso. Occorre dunque monitorare che l’aggregazione della domanda non limiti l’accesso delle PMI alle procedure di gara, per

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esempio chiedendo requisiti di partecipazione sproporzionati, perché questo provocherebbe una limitazione della concorrenza escludendole dalle gare pubbliche.

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Capitolo 1

Sommario: 1.1 Corruzione e inefficienza nella pubblica amministrazione. Tra le vicende Tangentopoli, Expo Milano 2015 e altri casi (pag.6) ~ 1.2 Definire la corruzione (pag.17) ~ 1.3 Le fonti normative (pag.24) ~ 1.4 Misurare la corruzione (pag.29) ~ 1.5 Prevenire la corruzione (pag.36)

1.1 Corruzione e inefficienza nella pubblica amministrazione. Tra le vicende Tangentopoli, Expo Milano 2015 e altri casi.

Dal 1992 la questione corruzione è tornata purtroppo di grande attualità con gli scandali che

si succedono quasi quotidianamente e che coinvolgono, come all’epoca di Tangentopoli, politica e affari. Il riferimento è alle opere di Expo Milano 2015, a quelle volte alla realizzazione del Mose di Venezia, ai fatti di Mafia Capitale a Roma. Tali fenomeni inducono a riflettere sul generale problema della corruzione negli appalti pubblici e sulle azioni del legislatore volte a contrastare tale fenomeno3. Il 17 Febbraio 1992 ci furono più di mille condanne di imprenditori e politici. Il terremoto giudiziario, politico e sociale di cui si sta parlando, noto con il titolo giornalistico di Tangentopoli, ha avuto come protagonista il Palazzo di Giustizia di Milano, ha coinvolto l’intero territorio nazionale e si è svolto, con numerose ripercussioni, a partire dal 17 febbraio del 1992 fino al 6 dicembre del 1994. Una data, il 17 febbraio 1992, che definisce l’inizio di una rottura apparentemente irrecuperabile tra il prima e il dopo e apre una breccia attraverso la quale gli italiani attribuiscono realtà a molte loro supposizioni sul funzionamento della politica e su certe manifestazioni di «consociativismo» non proprio lecite4.

Le inchieste di Mani pulite nel 1992 condussero nell’arco di pochi mesi alla scoperta del più vasto e ramificato scenario di corruzione emerso in un paese liberaldemocratico avanzato. La portata del collasso del sistema partitico che ne conseguì, accompagnato dal drastico rinnovamento della classe politica5 ha indotto molti studiosi a descrivere quell’episodio della storia italiana come segno di una brusca transizione dalla prima a un’ipotetica seconda

3_{G. Fidone, Relazione per il seminario Prevenzione della corruzione nella riforma della PA e nella nuova}

disciplina dei contratti pubblici 9/11/15, pag.3.

4_{R. Monni, “Tangentopoli” di ieri e di oggi, Testimonianze, 484 2012, pag.124.}

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Repubblica. È possibile distinguere due piani dell’agire politico6: quello dell’identificabilità palese, consistente in tutto ciò che di un attore politico si manifesta pubblicamente, alla luce del sole (come manifestazioni di opinioni, votazioni pubbliche, discorsi, accordi politici) e quello di identificabilità occulta dove le attività (non necessariamente illegali) ricomprendono l’attività quotidiana di individui, membri del personale politico, o legati con essi, che entrano gli uni con gli altri in scambi, accordi, transazioni varie. In quest’attività si offrono favori, che un individuo controlla grazie alla sua posizione nel sistema di decisioni politiche, in cambio di altri favori, voti, o denaro, per l’individuo stesso, o per il suo gruppo, la sua frazione, il suo partito o movimento. Il terremoto giudiziario di Mani pulite è stato l’effetto, osservabile nella sfera politica, di quelle tensioni profonde che, proprio a seguito dello sviluppo di un tessuto di corruzione sistemica, si erano accumulate nella sottostante dimensione occulta (quali ad esempio spirali inflazionistiche nell’attività politica, tendenze consociative non dichiarabili, concentrarsi di potere di ricatto). In questa prospettiva si può spiegare come una micro-tangente versata da un piccolo impresario delle pulizie al manager di un ospizio pubblico milanese, intercettata dai magistrati, abbia originato una confusione politica di tali dimensioni. Ciò discende nella natura interconnessa di quelle attività illegali, che vedevano un cartello di pochi e ben identificabili centri di potere (i vertici dei principali partiti, ai diversi livelli di governo) quali interlocutori obbligati cui una ristretta platea di soggetti imprenditoriali poteva rivolgersi per conseguire un accesso esclusivo ai ben regolati meccanismi di appropriazione di capitali pubblici tramite appalti, concessioni, licenze, sussidi, e altri vantaggi, frutto di una protezione politica che permetteva loro di ridurre i margini di incertezza sia nella gestione dei loro rapporti con la pubblica amministrazione

che nella dimensione più opaca delle relazioni informali7. “Cos’è cambiato da allora? Per dirlo con un’immagine semplice, oggi non si ruba più «per

la corona», ma per l’esclusivo tornaconto personale”8_{, fatto aggravato dalla crisi economica}

che spinge molti imprenditori a corrompere «per lavorare». Tuttavia il fenomeno delle tangenti e della corruzione nel nostro Paese non è finito con gli arresti di Tangentopoli; anche se la magistratura non è riuscita a estirpare le cause della patologia, ha comunque saputo formare in una parte degli italiani una coscienza più attenta e consapevole circa la gravità e

6_{A. Pizzorno, Le radici della politica assoluta Feltrinelli 1993, pp. 286-7.}

7_{A. Vannucci, P. Baita, Corruzione; M. Corradino, E’ normale... Lo fanno tutti, Polis, Fascicolo 1, aprile 2017,} pag.166.

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il diffuso radicamento del fenomeno delle tangenti. Le indagini di Mani Pulite avevano messo in luce un sistema che prevedeva uno scambio tra imprese e partiti attraverso un modello verticale; gli imprenditori pagavano per ottenere contratti e i politici con quei soldi si promuovevano. Le tangenti ci sono ancora oggi ed emerge il fatto di appartenere a una rete di relazioni dove i soldi girano soprattutto9 per l’arricchimento e il successo personale; infatti le lobby o le logge scoperte negli ultimi anni vedono amministratori pubblici e manager privati legati dall’unione d’interessi e dallo scambio reciproco di favori molto diversificati.

Per esempio nel campo della sanità sono rimasti coinvolti assessori e consiglieri regionali, dirigenti di Asl, rinviati a giudizio con le accuse di associazione a delinquere, illecito finanziamento ai partiti, concussione, abuso d’ufficio, turbativa d’asta, rivelazione del segreto d’ufficio, corruzione e falso. E la crisi economica non spinge alla moderazione questa categoria di persone, bensì con la recessione la corruzione aumenta perché cresce il numero delle imprese disposte a pagare tangenti o comunque a utilizzare metodi illegali pur di lavorare. Scomparso il sistema di Tangentopoli c’è stata una frammentazione: da una parte i soggetti che sapevano fare solo quel mestiere (corrompere) e continuano a farlo magari in proprio anziché per un partito; dall’altra, si sono creati dei sottosistemi che ricordano la vecchia Tangentopoli10. Inoltre con la depenalizzazione del falso in bilancio e la facilità di ottenere la prescrizione degli illeciti sono diventate inefficaci le uniche barriere destinate a prevenire non solo la corruzione, ma anche la dispersione di aziende in situazioni di

bancarotta. E questo in tempi di crisi è davvero grave. A riguardo occorre fare riferimento al problema dell’evasione fiscale, che sta alla base dello

scenario di corruzione italiano, visto che per pagare le tangenti è necessaria la disponibilità di fondi neri, i quali costituiscono il “prezzo” da pagare per le tangenti; infatti il nero finisce nei conti esteri e poi torna in Italia grazie a qualche furbo meccanismo. Molti imprenditori e possessori di grandi patrimoni trovano il modo per portare all’estero una parte rilevante dei ricavi prodotti in Italia perché il nero ha tanti vantaggi, tra i quali appunto quello di fornire la provvista per ogni tipo di tangenti. Per contrastare questo meccanismo potrebbe essere favorevole una scelta di tipo strategico, puntando sull’educazione e la cultura. Si potrebbe mettere ordine nel funzionamento delle società miste pubblico-private che a livello locale

9_{R. Monni, “Tangentopoli” di ieri e di oggi, Testimonianze, 484 2012, pag.127.} 10_{R. Monni, “Tangentopoli” di ieri e di oggi, Testimonianze, 484 2012, pag.128.}

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gestiscono risorse pubbliche in maniera non proprio trasparente; si potrebbero studiare norme che consentano di punire gli ufficiali pubblici pagati da aziende private come «consulenti»; dovrebbero essere equiparati (in basso) gli stipendi di governatori, assessori e consiglieri regionali; bisognerebbe ripristinare la figura del commissario governativo che controlli entrate e uscite a livello locale. Ma tutte queste, adesso, sono soltanto speranze dei magistrati e dei cittadini che a Tangentopoli vorrebbero mettere un punto11.

Uno degli scandali più rilevanti degli ultimi anni è la vicenda Mose, Modulo sperimentale elettromeccanico del sistema di dighe mobili pensato negli anni Ottanta che avrebbe dovuto difendere Venezia e la Laguna dall'acqua alta ma che invece ha gettato la città in uno scandalo di tangenti e fondi neri12. Lo stato di avanzamento dei lavori si attesta all'85% mentre il costo complessivo stabilito nel 2005 in 5.493 miliardi di euro, richiede ancora un miliardo di euro.

Precisamente sono coinvolti l’ingegnere, che ha avuto dei trascorsi giudiziari in Mani pulite, e il Consorzio Venezia Nuova, costituito da grandi imprese di costruzione italiane, cooperative e imprese locali, concessionario unico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per la realizzazione degli interventi per la salvaguardia di Venezia e della Laguna. Il consorzio in questione, al di là della veste giuridica formale (consorzio concessionario), non è vincolato dalla pubblica amministrazione ed esercita una gestione di risorse pubbliche non più vincolata al rispetto delle regole pubbliche. Il pubblico paga il privato per assumersi il rischio d’impresa; il privato non si assume questo rischio ma viene ugualmente pagato e per di più carica sul pubblico tutti i costi che ha avuto, determinati da errori o sottovalutazioni, incidenti o evenienze non programmabili. Inoltre, impoverendosi di competenze tecniche, l’ente pubblico risulta incapace di esercitare qualsiasi effettiva funzione di supervisione, a fronte di un appaltatore privato diventato il dominus dell’appalto, con estesi margini di discrezionalità persino nella rinegoziazione di migliori condizioni contrattuali. Un forte elemento di continuità tra gli episodi di corruzione svelati da Mani pulite e quelli affiorati nell’ultimo decennio è la natura solidamente disciplinata delle corrispondenti transazioni: il cosiddetto sistema Venezia Nuova (il consorzio di imprese concessionario unico per legge) è collaudato e antico, in quanto nasceva ben prima

11_{R. Monni, “Tangentopoli” di ieri e di oggi, Testimonianze, 484 2012, pag.129.}

12_{A. Vannucci, P. Baita, Corruzione; M. Corradino, E’ normale... Lo fanno tutti, Polis, Fascicolo 1, aprile} 2017.

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dell’ingresso dell’ingegnere nominato per il lavoro. Entrarvi significa assicurarsi la garanzia di accedere ad una cospicua quota di rendita, allocata secondo modelli prefissati di ripartizione. Nel caso Mose un meccanismo fondato sulla socializzazione e sull’osservanza di precise regole orienta le condotte di tutti i partecipanti al gioco della corruzione, assicurando stabilità e prevenendo incomprensioni e attriti. Gli attori politici sono i protagonisti di Mani pulite, poiché controllano la regolazione e la garanzia di adempimento nella rete di scambi occulti. Nella vicenda Mose, al contrario, i soggetti politici, terminata la

loro veste partitica, possono giocare una partita in proprio, però da comprimari13. Il consenso della politica è indispensabile per assicurare un flusso regolare o, in caso

d’emergenza, sbloccare i finanziamenti. Per questo sono necessari i soldi a monte e un ambiente favorevole a livello locale, dove avviene la spesa. Mentre nella struttura di governo del Mose è riconoscibile un chiaro centro di autorità ai vertici del Consorzio privato concessionario, è possibile identificare alcuni meccanismi: l’apprendimento di tecniche via via più sofisticate di gestione degli adempimenti contabili e dei passaggi materiali di risorse, che ne dissimulano la natura illegale; un’aspettativa di ripetizione reiterata nel tempo che, come dimostra la teoria dei giochi, rende conveniente per tutti i partecipanti la strategia di adempimento dei patti di corruzione, in grado di alimentare una fama di credibilità e affidabilità. Le ragioni del manifestarsi di una persistente pratica organizzata della corruzione risiedono nella compresenza di fattori diversi che appaiono riconducibili ad una radice comune: l’attenuarsi o, nel peggiore di casi, il recidersi del senso di responsabilità nei confronti di altri attori, connesso al proprio ruolo, presso una quota rilevante di componenti della classe dirigente, accompagnato dall’indebolirsi di quei meccanismi istituzionali e

sociali che dovrebbero assicurarne l’adesione e l’identificazione. Gli imprenditori che corrompono non sono veri imprenditori, perché nella protezione

ricavata entro la rete opaca di relazioni con i decisori pubblici trovano fonti di guadagno senza affrontare alcun rischio d’impresa, dunque non investono né innovano (di qui il declino competitivo del sistema produttivo italiano nei mercati internazionali)14. L’Italia appare sempre più spesso un paese di ladri e di truffatori o meglio dell’illegalità diffusa. Soprattutto negli ultimi anni accade spesso che la prima notizia importante del

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mattino sia un arresto, una retata o una nutrita serie di perquisizioni in diverse città d’Italia per un reato connesso alla corruzione. I primi commenti che cominciano quasi subito a circolare sul web recano “vergogna” come parola chiave e sono solo l’inizio di un fiume di improperi, recriminazioni e insulti che ci accompagneranno fino ai talk show della prima serata. Il motivo conduttore della corrente di indignazione è che siamo un Paese che è riuscito a collezionare i peggiori amministratori pubblici del pianeta, i più corrotti funzionari dello Stato. Ma è davvero così? Siamo davvero un Paese in cui il malaffare avanza incontrastato? E poi, sono realmente così tanti gli italiani che hanno dovuto ricorrere a una mazzetta per poter avere una licenza, per accorciare i tempi di attesa o per avere qualsiasi altro servizio?15 Per rispondere a queste domande è necessario conoscere un po’ più a fondo il fenomeno della corruzione partendo proprio da quei numeri che lo definiscono. Per questo, ad esempio, è utile sapere quanti sono i reati di corruzione in Italia, quante le notizie di corruzione che troviamo nei giornali (c.d. coverage mediatico), quanto gli italiani ritengano la corruzione il principale problema del nostro Paese (percezione16_{e opinioni), e quanti italiani sono stati}

realmente coinvolti in fenomeni corruttivi.

Per quanto riguarda la copertura mediatica data al tema della corruzione, in Italia ci sono stati ancora pochi studi e ricerche in parte focalizzati anche sul ruolo giocato dai mass media nel far emergere il fenomeno della corruzione. E le notizie hanno un ruolo importante nella costruzione della rappresentazione sociale di uno scandalo, non solo perché i giornali e la televisione sono i principali strumenti attraverso cui il pubblico ne viene a conoscenza, ma anche perché questi ne forniscono una interpretazione, influenzando così il modo in cui vengono percepiti dalla gente e discussi nel dibattito pubblico. Tutto questo è ancora più evidente quando si tratta di uno scandalo di corruzione. In Italia, infatti, i mass media sono stati decisivi durante la più importante inchiesta per corruzione che vide coinvolti i principali

attori politici della Prima repubblica, Mani pulite17.

15_{M. Mazzoni, Rappresentazione e percezione della corruzione in Italia. Verso una strumentalizzazione del}

Fenomeno, Comunicazione politica, Fascicolo 1, aprile 2017.

16_{A riguardo occorre citare il Corruption Perception Index (CPI) elaborato da Transparency International,} indice che determina la percezione della corruzione nel settore pubblico e aggrega i dati a livello di singola nazione, attribuendo un punteggio che varia da 0 (massima corruzione) a 100 (assenza di corruzione). 17_{M. Mazzoni, Rappresentazione e percezione della corruzione in Italia. Verso una strumentalizzazione del}

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Un altro esempio noto su episodi di corruzione è quello di Expo 2015, a proposito del quale le recenti indagini della magistratura inquirente sulle attività preparatorie allo svolgimento di tale manifestazione hanno messo in luce una vasta serie di degenerazioni corruttive tra i dirigenti degli organismi pubblici di attuazione delle procedure di appalto e faccendieri di grandi imprese e cooperative, taluni addirittura reduci dalla prima Tangentopoli, per la costruzione delle infrastrutture viabilistiche, padiglioni espositivi e servizi accessori di Expo e una diffusa infiltrazione della criminalità organizzata nei subappalti dei lavori meno qualificati (movimento terra, asfaltature) che suscitano l'attenzione della stampa e un diffuso allarme sociale. La repressione di questi fenomeni con l'istituzione di strumenti di controllo eccezionali (autorità anticorruzione, commissari ad acta) e l'intensificazione dell'azione inquirente sono le risposte chieste dall'opinione pubblica e che i provvedimenti governativi e amministrativi offrono come contromisure a riguardo. Quei fenomeni sono solo la conseguenza di un clima di subordinazione delle scelte assunte dagli Enti pubblici (Regione Lombardia, Comuni di Milano e Rho, Provincia di Milano) o parapubblici (Fondazione Fiera Milano) non agli obiettivi di pubblica utilità ufficialmente perseguiti con la promozione dell'iniziativa Expo 2015, ma ad interessi occulti in parte di tipo economico e più spesso di egemonia di potere da parte di aggregazioni politico-imprenditoriali di vario orientamento ideale che hanno trovato comunanze negli organismi di dirigenza politica degli enti pubblici locali 18. A metà degli anni '80 la permanenza di Fiera di Milano sull'area dell'ex Piazza d'Armi venne giudicata non ulteriormente tollerabile a causa dei disagi viabilistici sempre più gravi e per la necessità di rinnovo e ampliamento delle strutture edilizie, così si decise di realizzare un nuovo polo extraurbano verso Nord-Ovest al confine tra i Comuni di Rho, Pero e Milano19. In operazioni di grande dimensione e di lungo periodo di attuazione come questa gli operatori immobiliari tradizionali non riescono a stare sul mercato, bensì vi riescono solo gli investitori bancari e finanziari i quali nel lungo periodo scommettono speculativamente contro lo sgonfiamento della bolla immobiliare e nell'attesa sono disposti a pagare le aree sino al doppio del prezzo corrente20.

18_{S. Brenna, Expo 2015: trasformismo, corruzione, criminalità, privati forti ed enti pubblici deboli, Alternativa} per il socialismo, pag. 98.

19_{S. Brenna, Expo 2015: trasformismo, corruzione, criminalità, privati forti ed enti pubblici deboli, Alternativa} per il socialismo, pag.99.

20_{S. Brenna, Expo 2015: trasformismo, corruzione, criminalità, privati forti ed enti pubblici deboli, Alternativa} per il socialismo, pag.100.

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Nella vicenda di Expo c’è stato un coinvolgimento del Presidente dell’Autorità nazionale anticorruzione poiché a costui sono stati attribuiti compiti di alta sorveglianza e garanzia della correttezza e trasparenza delle procedure connesse alla realizzazione delle opere del grande evento. A tal fine esso si avvale di un’apposita unità operativa speciale composta da personale in posizione di comando, distacco o fuori ruolo anche proveniente dal corpo della Guardia di Finanza. In particolar modo, il Presidente dell’Anac, in conseguenza della soppressione dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici AVCP21_{, deve verificare in}

via preventiva22, la legittimità degli atti relativi all’affidamento ed all’esecuzione dei contratti di lavori, servizi e forniture per la realizzazione delle opere e delle attività connesse allo svolgimento del grande evento Expo Milano 2015, con riguardo al rispetto delle disposizioni in materia di trasparenza della legge n. 190 del 2012, nonché, per la parte di competenza, al corretto adempimento, da parte della Società Expo 2015 S.p.A. e delle altre stazioni appaltanti, degli accordi in materia di legalità sottoscritti con la Prefettura di Milano23_{. Inoltre il Presidente dispone dei poteri ispettivi e di accesso alle banche dati già}

attribuiti alla soppressa Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, di cui al co. 9, art. 6, d. lgs. 12 aprile 2006, n. 163, compresi i poteri di accesso alla banca dati di cui all’art. 97, co. 1, d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159. Particolarmente rilevante è anche la disposizione che consente al Presidente dell’Anac di partecipare alle riunioni della sezione specializzata del Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere presieduta dal Prefetto di Milano. Il ruolo del Presidente dell’Anac è ulteriormente rafforzato dalla possibilità di formulare proposte al Commissario unico delegato per l’Expo Milano 2015 ed alla Società Expo 2015 S.p.A. per la corretta gestione

delle procedure d’appalto per la realizzazione dell’evento24_.

21_{L’AVCP era un'autorità amministrativa indipendente italiana, nata nel 1994 come Autorità per la vigilanza} sui lavori pubblici, AVLP, nel 2006 è stata profondamente riformata assumendo la denominazione di “Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture”, nel 2014 è stata poi accorpata nell'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC).

22_{N. Gullo, La politica di contrasto alla corruzione in Italia ed i soggetti responsabili della prevenzione della}

corruzione, Nuove Autonomie n. 3/2014, pag.532.

23_{Si fa riferimento al Protocollo di legalità per il contrasto ai fenomeni di infiltrazione criminale negli appalti} concernenti le opere essenziali in vista di Expo 2015, sottoscritto il 13 febbraio 2012 dalla società Expo Milano 2015, quale stazione appaltante per le opere essenziali Expo, che offre piena collaborazione alla Prefettura di Milano negli ambiti ritenuti maggiormente esposti alle infiltrazioni della criminalità, per il controllo sui contratti e sub-contratti, sulle imprese coinvolte, sui flussi di manodopera e sul rispetto della normativa in tema di tracciabilità dei flussi finanziari.

24_{N. Gullo, La politica di contrasto alla corruzione in Italia ed i soggetti responsabili della prevenzione della}

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A proposito di Expo è stato istituito un Comitato per lo studio e la promozione di attività finalizzate al contrasto dei fenomeni di stampo mafioso e della criminalità organizzata sul territorio milanese, il quale aveva tra i suoi compiti principali quello di contrastare le pressioni delle imprese e delle organizzazioni mafiose su Expo 2015, legato all’urgenza dei tempi realizzativi del sito e alla straordinaria importanza anche simbolica dell’evento. I lavori pubblici e in particolare le cosiddette “grandi opere” sono al centro dell’attenzione delle imprese dei clan per diversi motivi tra cui: l’ammontare dei finanziamenti che vengono stanziati e che promettono possibilità di spartizioni vantaggiose per una molteplicità di soggetti; l’intrico difficilmente controllabile di appalti, subappalti e forniture che consente di inserirsi anche dopo l’avvio dei lavori; il carattere di urgenza che assume regolarmente la loro conclusione, in particolare se legata all’avvio di eventi di livello internazionale, come per l’appunto Expo (urgenza che finisce per rendere i controlli di legalità una evenienza sgradevole sulla via del successo di immagine cittadina o nazionale); i vantaggi collaterali che un’organizzazione criminale può conseguire grazie all’esercizio delle attività illegali che ne possono essere favorite, dallo smaltimento dei rifiuti ai servizi turistici25_{. Per queste}

ragioni l’opinione pubblica milanese ha da subito sottolineato la presenza del rischio mafioso su Expo. Da una parte si cercò di realizzare un tessuto di protocolli antimafia fra protagonisti pubblici e privati, reciprocamente impegnati nell’elevamento delle soglie di controllo sull’identità delle imprese ammesse ai lavori, con l’obiettivo di creare una protezione dell’evento a livello normativo. Per altro verso si cercò di annunciare lo sviluppo di un sistema di controlli minuziosi ed efficienti sui lavori di Expo, dalla rilevazione automatica di ingressi e presenze alla conduzione di ispezione sul campo. Entrambe le strategie mostrarono nel giro di pochi mesi i loro limiti; i protocolli da soli non erano in grado di fermare la penetrazione di soggetti legati ad ambienti criminali, come ai membri del Comitato era stato ben spiegato dai funzionari della Regione Piemonte con cui essi si erano incontrati all’inizio del loro mandato, e dai quali avevano ricevuto utilissime raccomandazioni scaturite dall’esperienza delle Olimpiadi invernali di Torino del 2006. Per contrastare l’infiltrazione nei cantieri lombardi sono stati necessari controlli frequenti sul campo, soprattutto mirati e imprevedibili. Le relazioni del Comitato hanno più volte

25_{Comitato per lo studio e la promozione di attività finalizzate al contrasto dei fenomeni di stampo mafioso e}

della criminalità organizzata sul territorio milanese anche in funzione della manifestazione expo 2015 Relazione conclusiva - 28 ottobre 2016, a cura dei membri del Comitato: L. Beltrami Gadola, N. Dalla Chiesa, M. Grigo, O. Ingrascì, G. Turone, pag.80.

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sottolineato questa necessità e hanno consigliato sia l’esclusione del ricorso al metodo del massimo ribasso nel settore degli appalti sia un rafforzamento del Gruppo Interforze della Prefettura con ufficiali e agenti di polizia giudiziaria, proprio per poter effettuare più frequenti controlli nei cantieri (insieme anche ad ispettori ASL, del lavoro, ARPA) di giorno e soprattutto di notte, ovvero quando vengono svolte la maggior parte delle attività illegali, specie quelle legate allo smaltimento dei rifiuti26.

Nel definire i lineamenti fondamentali del contesto in cui il Comitato si è trovato a operare, occorre fare riferimento alla tensione tra il grande rilievo simbolico dell’evento, alla necessità di più alti livelli di efficacia operativa, ai nuovi dichiarati orientamenti antimafia assunti dalla Amministrazione comunale, allo storico consolidamento in diverse aree della Pubblica amministrazione milanese e lombarda di un deficit di trasparenza. Il tutto complicato dalla grande pluralità di attori pubblici coinvolti, dalla Regione fino alle aziende partecipate, spesso caratterizzati da culture e orientamenti diversi in tema di difesa della legalità. Veniva elaborata una nuova strategia di intervento diretta a valorizzare il ruolo della Polizia Locale della città di Milano e in tale prospettiva si giungeva a un protocollo di intesa tra il Comune di Milano e gli altri Comuni interessati ai lavori di Expo 2015, che stabiliva la reciproca facoltà delle rispettive Polizie locali di condurre accertamenti sulle aree sottoposte alla loro giurisdizione. Lo sviluppo di controlli adeguati alle dimensioni dell’opera e al rischio mafioso non è stato facile; ha richiesto continue sollecitazioni a esercitare forme più stringenti di sorveglianza e di monitoraggio, finendo in alcuni passaggi per essere vissuto esso stesso come un rischio per la riuscita del progetto. Complessivamente le diverse inchieste che hanno coinvolto i vertici di Expo e influenti personaggi politici impegnati a condizionare il sistema degli appalti e degli affari, indicano bene il contesto di legalità debole in cui l’evento è nato e maturato27_.

Tuttavia nel corso del tempo la situazione è migliorata e gli spazi di azione per le imprese mafiose si sono ridotti grazie a una maggiore disponibilità dei vari soggetti coinvolti a

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produrre forme di cooperazione più efficaci, all’intensificarsi dell’azione ispettiva e investigativa delle Forze dell’Ordine e condotta dalla Direzione distrettuale antimafia; all’istituzione da parte del governo dell’Autorità Nazionale Anti-Corruzione (ANAC). Alcuni controlli notturni hanno rivelato una presenza intorno a Expo di aziende sospette, beneficiarie di un appalto senza aver presentato il certificato antimafia oppure affittuarie coperte di un ramo d’azienda di un’impresa regolarmente titolare di subappalto. Altre imprese invece sceglievano una strategia diversa creando società con imprenditori puliti di facciata, che quindi avrebbero potuto ottenere appalti importanti. Il concorso dei differenti soggetti nel contrasto della pressione mafiosa ha prodotto un nuovo contesto operativo, che si è tradotto dall’inizio dei lavori di Expo in numerosi provvedimenti interdittivi da parte della prefettura di Milano nei confronti di imprese sospette28.

La continua tendenza degli interessi mafiosi a penetrare nel tessuto cittadino, a eroderne porzioni di vita economica e sociale non può tuttavia essere totalmente contrastata con gli strumenti repressivi e giudiziari. Occorre che le diverse articolazioni amministrative, civili, economiche e politiche, comprese quelle decentrate, conoscano le logiche di azione di queste organizzazioni, e ne sappiano riconoscere strategie e interessi già nel loro primo affacciarsi così da contrastarli prima che si siano stabilizzati all’interno di servizi pubblici, di rami

dell’economia, degli stessi equilibri di potere29_.

La tendenza del legislatore a partire dai noti fatti di Tangentopoli è stata quella di contrastare la corruzione attraverso la privazione in capo ai funzionari pubblici della discrezionalità necessaria per compiere scelte efficienti, attraverso l’irrigidimento delle procedure di acquisto e dei modelli contrattuali; il legislatore si è dunque sostituito all’amministrazione, predeterminando procedure di gara e modelli contrattuali rigidi. Per molti anni in Italia si è tentato di prevenire la corruzione rinunciando all’efficienza. Tale tipologia di prevenzione non si è rivelata utile a contrastare fenomeni corruttivi; per porre rimedio a questa situazione nel 2012 è stata avviata una riforma che ha introdotto una disciplina organica volta alla prevenzione della corruzione e l’Anac ha assunto un ruolo centrale.

28_{Comitato per lo studio e la promozione di attività finalizzate al contrasto dei fenomeni di stampo mafioso e} della criminalità organizzata sul territorio milanese anche in funzione della manifestazione expo 2015 Relazione conclusiva - 28 ottobre 2016, a cura dei membri del Comitato: L. Beltrami Gadola, N. Dalla Chiesa, M. Grigo, O. Ingrascì, G. Turone, pag.90.

29_{Comitato per lo studio e la promozione di attività finalizzate al contrasto dei fenomeni di stampo mafioso e} della criminalità organizzata sul territorio milanese anche in funzione della manifestazione expo 2015 Relazione conclusiva - 28 ottobre 2016, a cura dei membri del Comitato: L. Beltrami Gadola, N. Dalla Chiesa, M. Grigo, O. Ingrascì, G. Turone, pag.91.

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L’inefficienza, al contrario della corruzione che è un fenomeno nascosto, è riscontrabile nei dati dai quali si deduce che in Italia le opere costano più che negli altri Paesi. È possibile sostenere che misure volte a contrastare e ridurre l’inefficienza possono avere l’effetto indiretto di ridurre la corruzione30 ed è stato osservato che i Paesi che hanno dati migliori sull’efficienza della contrattazione pubblica sono anche quelli nei quali è meno sentito il problema della corruzione e dove i cittadini la percepiscono meno.

1.2 Definire la corruzione

A proposito della corruzione è possibile scrivere una “formula della corruzione”: Ct=R+D+I-A; -CM+ (Ct-1, t-2,..)31 dove la corruzione C al tempo t dipende da:

R: rendite create e allocate dallo Stato grazie a poteri monopolistici attribuiti ad agenti pubblici

D: discrezionalità nell’allocazione delle rendite

-A: accountability/responsabilità, cioè efficacia ed effetto deterrente dei controlli penali, amministrativi, contabili, sociali

-CM: costi morali, preferenze etiche di funzionari, politici, imprenditori, cittadini Ct-1: eredità della corruzione passata32

Tenendo da parte la formula sopra citata, nel Piano Nazionale Anticorruzione troviamo la definizione di corruzione, intesa con un’accezione ampia, e comprende le varie situazioni in cui, nel corso dell’attività amministrativa, si riscontra l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati. Tra le varie situazioni rientra anche il malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni a essa attribuite; a riguardo si fa riferimento alla “maladministration”, definizione del fenomeno contenuta nel PNA, in presenza della quale occorre tener conto di atti e comportamenti che, anche se non consistenti in specifici reati, contrastano con la necessaria cura dell’interesse

disciplina dei contratti pubblici, 9/11/15, pag.2.

31_{A. Vannucci, La corruzione in Italia: un inquadramento generale del problema, Università di Pisa, 26 aprile} 2017.

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pubblico e pregiudicano l’affidamento dei cittadini nell’imparzialità delle amministrazioni e dei soggetti che svolgono attività di pubblico interesse.

La corruzione inoltre può essere vista come un sistema a rete in cui sono coinvolti vari soggetti come professionisti, imprenditori, politici, dirigenti, elettori, i quali sono messi in relazione attraverso tangenti, denaro, protezione, sostegno politico, decisioni pubbliche che assicurano un vantaggio33.

Una corruzione pubblica sistemica riguarda poi le attività in un’organizzazione pubblica collegate alla riscossione di tangenti; gli agenti pubblici che operano in quella organizzazione sono coinvolti in una rete informale di relazioni, entro la quale norme non scritte, ma di comune conoscenza, regolano la distribuzione di profitti, funzioni e ruoli, tra cui la raccolta e redistribuzione delle tangenti, la protezione da intrusioni di organi di controllo; gli agenti privati che hanno contatti con l’organizzazione pubblica sono disponibili a pagare tangenti per entrare nella rete della corruzione, avendo accesso alla ripartizione di rendite.

È possibile definire tre fasi in cui le relazioni tra corrotti e corruttori si articolano: identificazione di un partner disponibile e affidabile, negoziazione di un accordo sui termini dello scambio e redistribuzione dei suoi proventi, adempimento dei termini del “contratto”34

di corruzione (controllo ed eventuale sanzione in caso di mancato rispetto). Esistono dei meccanismi di garanzia di adempimento nelle “istituzioni informali” della corruzione (come il controllo diretto del partner sull’altro nello scambio occulto, il controllo e la sanzione diffusa) ed esistono anche dei “codici informali di condotta” che governano la corruzione sistemica.

Il concetto di corruzione ha una dimensione giuridica, una etica e una economica. Per la collettività il termine corruzione è spesso legato a specifiche fattispecie di reato, oggetto del diritto penale, da contrastarsi sul piano della repressione. A tale accezione restrittiva del termine si affianca una nozione di corruzione più ampia, che riguarda forme di malcostume politico e amministrativo. Secondo l’Anac il termine corruzione deve essere inteso come

33_{A. Vannucci La corruzione in Italia: un inquadramento generale del problema, Università di Pisa, 26 aprile} 2017.

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comprensivo della totalità dei delitti contro la pubblica amministrazione35 disciplinato nel libro II, Titolo II, Capo I del Codice penale, delle situazioni in cui rilevi il malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite. Dunque tale formula censura anche l’utilizzo privato di funzioni pubbliche pur non avente rilevanza penale. A riguardo si può citare la prospettiva proposta dalle scienze sociali che guarda alla corruzione come “the abuse of entraste power for private gain”36_{(“l’abuso del potere}

affidato al fine di ottenere un guadagno personale”). Sull’impronta di questa definizione si individuano quattro elementi che caratterizzano la corruzione cioè il potere affidato, il soggetto titolare del potere, l’abuso collegato a un distorto esercizio del potere, il vantaggio privato conseguito.

La concentrazione dei fenomeni corruttivi nel settore dei contratti pubblici ha varie dimostrazioni; si tratta di un settore caratterizzato dall’utilizzo di ingenti somme di denaro pubblico37_{, che attirano interessi illeciti; è presente una forte spartizione della domanda in}

capo a una molteplicità di pubbliche amministrazioni e organismi di diritto pubblico, sottratti ai controlli e alle regole previste dalla disciplina nazionale; la complessità della disciplina e il quadro di instabilità normativa che caratterizza il settore favoriscono il verificarsi di fenomeni patologici. A riguardo, se l’azione delle stazioni appaltanti è opaca (quindi non trasparente) e meno sottoposta ai controlli, il rischio di corruzione è da tenere in considerazione.

Non è facile fornire dati sulla corruzione nel settore dei contratti pubblici, poiché si tratta di un fenomeno nascosto e non misurabile; tuttavia per avere un’idea della consistenza del fenomeno si può fare riferimento all’Eurobarometro38_{del 2013, sondaggio che riflette la}

grande percezione della corruzione negli appalti. Per il 70% degli intervistati italiani la corruzione è diffusa negli appalti pubblici gestiti da autorità nazionali, contro il 56% della media UE. Un esempio aiuta a capire la rilevanza del fenomeno corruttivo nel settore degli appalti: si tratta dell’Alta velocità che in Italia è costata 47,3 milioni di euro al chilometro

35_{G. Fidone, Relazione per il seminario “Prevenzione della corruzione nella riforma della PA e nella nuova}

disciplina dei contratti pubblici” 9/11/15, pag.3.

36 _{J. Pope, Confronting corruption: The elements of a national integrity System, Transparency International}

Source Book, 2000.

disciplina dei contratti pubblici 9/11/15, pag. 4.

38_{È uno studio sullo stato dell'opinione pubblica nei Paesi membri, per cogliere meglio le percezioni e le attese} dei cittadini in merito alle sue attività e a quelle dell'Unione europea nel suo insieme, in

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per il tratto Roma-Milano e sono dati allarmanti considerando che un’opera simile è costata appena 10 milioni a chilometro della tratta Parigi-Lione. Tuttavia queste differenze possono

dipendere anche da fattori di inefficienza, non necessariamente da fenomeni corruttivi39. Negli anni ’90, a seguito dei fatti di Tangentopoli, si verificò un drastico abbattimento dei

costi per la realizzazione dei lavori pubblici, probabilmente anche per effetto della nota inchiesta giudiziaria di “Mani pulite”.

Tutte le fasi della contrattazione pubblica, da quella di preparazione e programmazione dei contratti a quella di progettazione, dall’aggiudicazione all’esecuzione, si prestano al verificarsi di fenomeni corruttivi; nelle gare d’appalto pubbliche sono diffusi capitolati su misura per favorire determinate imprese, abuso delle procedure negoziate, conflitto di

interesse nella valutazione delle offerte, criteri di selezione o di valutazione poco chiari. E’ possibile individuare alcuni istituti critici che devono essere collocati nelle diverse fasi

della vita di un contratto pubblico. La fase precedente all’aggiudicazione, cioè quella dell’individuazione del fabbisogno e della programmazione e progettazione dell’intervento, appare inosservata dal legislatore, ed è ad alto rischio di corruzione40_.

I fenomeni più diffusi sono i bandi su misura e le specifiche tecniche su misura: una stazione appaltante, al momento della redazione della lex specialis di gara e dei documenti tecnici potrebbe richiedere prestazioni, caratteristiche, requisiti che, pur in apparenza pensati per una gara pubblica, in realtà sono predisposti ad hoc per una o più imprese pre-individuate le quali diventano le uniche concretamente candidate ad aggiudicarsi il contratto. In tal modo gli strumenti di trasparenza e controllo predisposti per la fase di aggiudicazione non vengono considerati, e si violano la concorrenza e gli interessi degli altri operatori economici, i quali non hanno possibilità di vincere la gara. Anche la fase di aggiudicazione del contratto pare esposta al rischio di corruzione, nonostante sia la più regolata a livello europeo e nazionale e più assoggettata alle regole di trasparenza e pubblicità, oltre che ai maggiori controlli anche giurisdizionali.

Non pare condivisibile l’atteggiamento del legislatore di contrastare la corruzione attraverso la privazione della discrezionalità amministrativa delle stazioni appaltanti. In questa fase può

disciplina dei contratti pubblici 9/11/15, pag. 5.

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verificarsi l’elusione dei principi di gara. Il Codice dei contratti pubblici precedente (il d.lgs. 163/2006) e le direttive europee assicurano un’adeguata trasparenza dell’azione amministrativa in fase di aggiudicazione, tuttavia ci sono casi in cui queste disposizioni vengono derogate in nome di principi o esigenze considerati superiori. Il riferimento è alle deroghe per situazioni di urgenza o emergenza che consentono all’Amministrazione di agire in maniera meno trasparente a causa della necessità di un intervento tempestivo e rapido. Altre deroghe erano previste dallo stesso Codice del 2006, che escludeva espressamente alcune categorie di contratti dall’applicazione delle proprie disposizioni, pur richiedendo il rispetto dei principi fondamentali della materia, fra cui la trasparenza e la pubblicità dell’azione amministrativa41_.

Inoltre nella fase di aggiudicazione possono verificarsi fenomeni di collusione fra le imprese, le quali possono accordarsi in modo tale da spartirsi il mercato. Rispetto alla fase dell’aggiudicazione dei contratti deve essere accolta favorevolmente la disposizione contenente misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale che ha disciplinato la figura dei soggetti aggregatori per l’acquisizione di beni e servizi42_.

Inefficienza e corruzione sono due patologie distinte della contrattualistica pubblica. Quest’ultima corrisponde all’abuso del potere del funzionario pubblico in cambio di un corrispettivo illecitamente pagato; l’inefficienza si traduce nel cattivo utilizzo delle risorse pubbliche, dovuto a cattiva qualità dei beni e servizi acquisiti, alla dilatazione dei tempi delle commesse pubbliche, all’aumento della spesa. L’inefficienza può manifestarsi anche in assenza di corruzione, o meglio con funzionari onesti, può essere causata dalla cattiva regolazione, dalla cattiva amministrazione oppure da entrambe. Esempi di cattiva regolazione sono la riduzione della discrezionalità amministrativa delle stazioni appaltanti e l’irrigidimento delle procedure di affidamento e dei modelli contrattuali; la previsione di formalismi per la partecipazione delle imprese alle procedure, che determinano l’esclusione di buone offerte e l’aggiudicazione a offerte peggiori di quelle escluse. In tali casi le stazioni

disciplina dei contratti pubblici, 9/11/15, pag. 7.

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appaltanti, che si trovano ad applicare norme che generano inefficienza, non possono che pervenire a scelte inefficienti43.

Mentre la corruzione è un fenomeno nascosto e difficilmente misurabile, l’inefficienza può essere individuata nei dati disponibili, negli indicatori di performance, nel confronto tra i costi sostenuti e nei tempi impiegati dalle diverse amministrazioni in relazione ad attività similari. In sostanza, l’inefficienza può essere meno facilmente nascosta della corruzione, poiché essa è riscontrabile nei dati che mostrano che in Italia le opere costano più che in altri Paesi, che hanno tempi più lunghi e che spesso rimangono incompiute. Dietro questi dati si possono nascondere fenomeni corruttivi, ma di ciò non può aversi certezza fino a quando le indagini penali non li portino in evidenza.

Il fatto che la corruzione sia un fenomeno nascosto rende anche difficile la verifica dell’efficacia degli strumenti volti alla sua prevenzione. Al contrario, essendo l’inefficienza un fattore riscontrabile dai dati, l’adeguatezza degli strumenti volti al perseguimento dell’efficienza è più facilmente valutabile. Si può ritenere che misure volte a contrastare e ridurre l’inefficienza possono avere anche l’effetto indiretto di ridurre la corruzione44_{. Se la}

corruzione corrisponde a una quota parte dell’inefficienza, il miglioramento dell’efficienza, cioè la diminuzione dei costi, l’accorciamento dei tempi, il miglioramento della qualità, può ridurre gli spazi di attuazione dei patti corruttivi. Se si conseguisse l’efficienza si azzererebbe lo spazio per la corruzione o, più correttamente, potrebbe permanere uno spazio solo per forme di corruzione neutrali all’efficienza che, peraltro, non sarebbero di ostacolo al raggiungimento dell’interesse pubblico legato alla realizzazione di buone opere con una spesa contenuta. Dunque la legislazione in materia di contrattazione pubblica dovrebbe perseguire l’obiettivo dell’efficienza e la realizzazione di tale obiettivo potrebbe eliminare gli spazi di inefficienza entro i quali si nasconde e si può realizzare la corruzione.

È stato osservato che i Paesi che hanno un’amministrazione più efficiente in termini di qualità della spesa, di risultati e di tempi sono anche quelli meno corrotti45. Per esempio nel Regno unito vige il principio del Best Value con riferimento ai servizi pubblici delle

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amministrazioni locali; esso consiste nel dovere delle amministrazioni di garantire la continuità dei servizi pubblici e la loro efficiente erogazione secondo criteri di economicità, nel rispetto del principio di concorrenza come strumento per migliorare la qualità dei servizi, nell’introduzione di un puntuale ed efficace strumento di controllo e di misurazione delle performance, al fine di poter monitorare l’andamento dell’erogazione dei servizi. Esso è riferibile al “miglior uso possibile del denaro pubblico” o al “miglior rapporto qualità-prezzo”. È interessante notare che la lotta alla corruzione non rappresenta un obiettivo diretto della politica di Best Value46 ma sembra piuttosto costituirne una naturale conseguenza, dal momento che presuppone la creazione di un ambiente efficiente poco permeabile ai fenomeni corruttivi. Dunque, se la politica del Best Value è attuata correttamente ed efficacemente, non resta spazio per la corruzione47.

In un articolo pubblicato su Nature dal titolo “Corruption Kills”48_{, gli autori studiano il}

rapporto tra i decessi dovuti agli eventi sismici e il livello di corruzione dei Paesi. Il dato è significativo: negli ultimi trenta anni l’83% circa delle morti causate dai terremoti, nell’intero pianeta, è localizzato in Paesi anormalmente corrotti. Le ragioni sono evidenti; a livello mondiale l’industria delle costruzioni, che fattura annualmente circa 7,5 trilioni di dollari, cifra destinata a duplicarsi nel prossimo decennio, è ritenuta «il segmento più corrotto dell’economia globale»49_{. La corruzione può prendere le forme di mazzette per}

sovvertire i risultati di collaudi o di procedimenti autorizzatori, può essere il risultato di operazioni nascoste per ridurre i costi di costruzione attraverso l’uso di materiali scadenti o per evitare l’applicazione di specifiche norme costruttive o di sicurezza. È evidente poi che quando si parla di industria delle costruzioni si fa riferimento sia alle costruzioni realizzate dai privati sia a quelle realizzate dai soggetti pubblici o finanziate con sovvenzioni pubbliche. Lo studio di Ambraseys e Bilham50 coinvolge anche l’Italia, che nelle classifiche

46_{Il Best value consiste in una “valutazione a tutto tondo degli enti pubblici locali”, prevede un’analisi attenta} dei sistemi gestionali, delle capacità finanziarie. È una innovazione di politica introdotta nel Regno unito tra il 1999 e il 2003 ed è stata utilizzata dai governi successivi. Ha portato innovazioni nelle modalità di lavoro dei sistemi gestionali delle amministrazioni locali e nel livello di partecipazione alle operazioni dell’amministrazione locale.

G. Nasi, Misurare e valutare l’innovazione nelle aziende pubbliche, 2013 Egea, Milano.

47_{G. Fidone, Relazione per il seminario: Prevenzione della corruzione nella riforma della PA e nella nuova}

48_{N. Ambraseys, R. Bilham Corruption kills, Nature, 13 gennaio 2011, vol.469, 153.}

49_{A. Fioritto, La corruzione nei lavori pubblici, Corruzione pubblica: repressione penale e prevenzione}

amministrativa, Firenze University Press 2011, a cura di F. Palazzo, pag.77.

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sulla corruzione elaborate annualmente da Transparency International è lontana dagli altri Paesi europei in quanto si colloca nelle parti più basse della classifica. La lettura dello studio citato ci riporta alla mente due eventi, il terremoto che ha coinvolto il Molise e la Puglia nel 2002 sul quale le indagini hanno evidenziato come l’edificio scolastico crollato fosse stato oggetto di ristrutturazioni e sopraelevazioni successive e il terremoto del 2009 a L’Aquila che ha provocato il crollo della casa dello studente le cui indagini hanno mostrato come si fosse proceduto a lavori di ristrutturazione che avevano indebolito alcune strutture portanti dell’edificio. Non si tratta forse di corruzione nel senso più tecnico cui fa riferimento il codice penale, ma certamente i due episodi rivelano problematiche sulle procedure amministrative che sono alla base degli episodi. Devono essere poi considerati due ulteriori effetti dannosi della corruzione: la corruzione danneggia la buona economia poiché rappresenta una intollerabile limitazione della concorrenza e delle libertà economiche e compromette la fiducia pubblica sia interna che internazionale. Si cercherà di indagare le radici e le ragioni della corruzione nei lavori pubblici attraverso l’analisi dell’evoluzione normativa in materia e delle singole fasi di una delle procedure più lunghe e complesse affidate alla cura delle amministrazioni.

1.3 Le fonti normative

Il disegno normativo originario della materia dei lavori pubblici (contenuto, per lo più, dalla l.20 marzo 1865, n. 2248, all. F, dal regolamento attuativo e dalle norme sulla contabilità di Stato) era basato su procedure di affidamento molto formalizzate, con un contenuto discrezionale ridotto, tendenzialmente uniche per tutti i tipi di lavori, e su un’amministrazione tecnicamente capace di progettare e di controllare l’esecuzione dei lavori.

La legislazione successiva si è progressivamente allontanata da questo disegno a causa dell’eccessivo formalismo delle procedure, che aveva prodotto una fuga dalle gare, l’abbandono cioè del modello teorico ideale di affidamento dei lavori51_{. Stando ai dati forniti}

51_{A. Fioritto, La corruzione nei lavori pubblici, Corruzione pubblica: repressione penale e prevenzione}

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dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, nel 1990 oltre il 60% degli appalti era concesso in affidamento diretto, nelle varie forme della concessione e della trattativa privata; l’eccezione era divenuta la norma. L’allontanamento dal disegno originario ha prodotto un quadro normativo frammentario e disorganico (ogni tipologia di lavori rispondeva a norme speciali), caratterizzato da molte garanzie per le imprese (si pensi all’istituto della revisione dei prezzi che trasferiva all’amministrazione il rischio d’impresa) e pochi controlli sui risultati52. Gli apparati tecnici sono stati depotenziati, la progettazione portata all’esterno dell’amministrazione sia attraverso incarichi professionali, sia attraverso l’ampio ricorso alla concessione (per lo più di soli lavori). Nonostante il forte peso degli obblighi europei (rafforzato da alcune sentenze di condanna da parte della Corte europea di giustizia), il legislatore italiano ha proseguito nella sua opera di normazione incongrua utilizzando il presupposto dell’urgenza e della straordinarietà (attraverso leggi speciali di finanziamento di eventi come i mondiali di calcio nel 1990). Sulla straordinarietà poggiano anche gli interventi legislativi per la lotta alla criminalità organizzata (come nel caso della l. 12 marzo 1990, n. 55).

A proposito della lotta alla corruzione, le inchieste giudiziarie conosciute con il nome di Tangentopoli hanno mostrato come il disordine legislativo risultava funzionale ai fenomeni di corruzione.

In seguito l’attuazione delle direttive europee è comunque proseguita con il d.lgs. 19 dicembre 1991, n. 406, che attuava la direttiva 89/440 in materia di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici, a cui si sono aggiunti i decreti legislativi 17 marzo 1995, nn. 157 e 158, di attuazione delle direttive in materia di appalti pubblici di servizi e di appalti nei settori esclusi.

Il settore dei lavori pubblici appare, in questo momento, negativamente influenzato da almeno quattro fattori: una legislazione ridondante e obsoleta, procedure amministrative complesse, un eccessivo numero di soggetti pubblici e privati operanti nel settore, estesi fenomeni di corruzione e concussione. Questa situazione era nota già prima del fenomeno di Tangentopoli, ma è solo all’inizio degli anni Novanta che vengono avanzate richieste di riforma del settore (basti ricordare, in proposito, la relazione dell’Autorità garante della

52 _{A. Fioritto, La corruzione nei lavori pubblici, Corruzione pubblica: repressione penale e prevenzione}