Nella recente direttiva del 2014 il legislatore europeo specifica che le centrali di committenza sono solo uno degli strumenti con cui le amministrazioni possono procedere ad aggiudicare congiuntamente gli appalti292; ne esistono infatti altri di carattere occasionale, che utilizzano
sistemi di acquisizione non istituzionalizzati.
Gli appalti congiunti occasionali permettono alle amministrazioni coinvolte di perseguire gli stessi obiettivi di economia ed efficienza delle centrali di committenza ma, data la loro natura temporanea, possono rivelarsi meno rischiosi per la concorrenza. La ratio di tale istituto è quella di dare la possibilità alle amministrazioni aggiudicatrici, in presenza di esigenze comuni, di ricorrere a forme di affidamento congiunto degli appalti pubblici.
Tale strumento può assumere numerose forme diverse: l’appalto coordinato; l’elaborazione di specifiche tecniche comuni per lavori, forniture o servizi che saranno appaltati da varie amministrazioni aggiudicatrici, ciascuna delle quali attua una procedura d’appalto distinta;
289 Considerando 69 Direttiva 24/2014/CE 290 Art. 37, par. 2, comma 3, direttiva 24/2014/UE
291 C. Panetta, La qualificazione delle stazioni appaltanti, Giustamm (Rivista di diritto amministrativo) n.7- 2016.
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situazioni in cui le amministrazioni aggiudicatrici interessate attuano congiuntamente un’unica procedura d’appalto, o agendo in comune o affidando a un’amministrazione aggiudicatrice la gestione della procedura d’appalto a nome di tutte le amministrazioni aggiudicatrici293. Da ciò derivano importanti conseguenze in tema di responsabilità delle singole amministrazioni aggiudicatrici che sono congiuntamente responsabili dell’osservanza delle norme in materia di evidenza pubblica, qualora la procedura d’appalto sia effettuata congiuntamente in nome e per conto di tutte le amministrazioni aggiudicatrici interessate.
Diversamente, le amministrazioni aggiudicatrici sono congiuntamente responsabili solo per le parti effettuate congiuntamente e ciascuna di esse è responsabile dell’adempimento degli obblighi derivanti dalla direttiva unicamente per quanto riguarda le parti da essa svolte a proprio nome e per proprio conto294.
A riguardo l’Anac, chiamata a pronunciarsi295 sulla possibilità di dare immediata
applicazione a tale istituto, ha ritenuto che l’attuazione di appalti congiunti occasionali possa trovare fondamento giuridico nell’art. 15 della legge n. 241/1990, che prevede la possibilità per le pubbliche amministrazioni di concludere accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune. Il ricorso a tali accordi è subordinato alla sussistenza dei seguenti requisiti: la presenza di un interesse pubblico comune ai partecipanti, che le parti hanno l’obbligo di perseguire come compito principale e da valutarsi anche alla luce delle finalità istituzionali degli enti coinvolti; alla base dell’accordo deve esserci un’effettiva divisione di compiti e responsabilità; il ricorso all’accordo non deve interferire con i principi comunitari in tema di appalti pubblici; le parti dell’accordo sono
congiuntamente responsabili del rispetto della normativa sugli appalti. Tale strumento può essere adoperato anche da amministrazioni di diversi Stati membri, le
quali possono congiuntamente aggiudicare appalti pubblici, concludere accordi quadro, gestire sistemi dinamici di acquisizione ovvero aggiudicare appalti basati su tali accordi quadro o sistemi dinamici di acquisizione. A tal fine, si prevede che ciascuno Stato membro
293 C. Panetta, La qualificazione delle stazioni appaltanti, Giustamm (Rivista di diritto amministrativo) n.7- 2016.
294C. Panetta, La qualificazione delle stazioni appaltanti, Giustamm (Rivista di diritto amministrativo) n.7- 2016.
295 Parere Anac del 27 febbraio 2014 in relazione allo schema di convenzione finalizzato all’attuazione del progetto HAPPI (Healthy Ageing in Public Procurement of Innovation), il primo progetto di acquisto aggregato a carattere transfrontaliero promosso dall’Italia e finanziato dalla Commissione europea.
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deve consentire alle amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere ad attività di centralizzazione delle committenze offerte da centrali di committenza ubicate in un altro Stato membro296, o meglio uno Stato membro non può vietare alle sue amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere a una centrale di committenza ubicata in un altro Stato membro. Se tale collaborazione non è regolamentata in una convenzione preesistente tra gli Stati membri interessati, dovranno essere le singole amministrazioni aggiudicatrici partecipanti a concludere tra loro un accordo che stabilisca le reciproche responsabilità, le disposizioni nazionali applicabili e l’organizzazione interna dell’intera procedura di appalto (gestione della procedura, distribuzione dei lavori, forniture e servizi oggetto dell’appalto e conclusione dei relativi contratti). Le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti si accordano sulle norme nazionali applicabili scegliendo tra disposizioni nazionali dello Stato membro in cui il soggetto congiunto ha la sua sede sociale e disposizioni nazionali dello Stato membro in cui il soggetto congiunto esercita le sue attività297. L’aggiudicazione
congiunta degli appalti pubblici da parte di amministrazioni aggiudicatrici appartenenti a diversi Stati membri si scontra attualmente con difficoltà di ordine giuridico riguardanti conflitti tra le diverse disposizioni legislative nazionali298.
Le amministrazioni aggiudicatrici si trovano tuttora di fronte a considerevoli difficoltà negli acquisti presso le centrali di committenza in altri Stati membri o nell’aggiudicazione congiunta di appalti pubblici. Al fine di consentire alle amministrazioni aggiudicatrici di sfruttare al massimo il potenziale del mercato interno in termini di economie di scala e di condivisione dei rischi e dei benefici, quando si tratta di progetti innovativi che comportano rischi di entità tale da non poter essere ragionevolmente sostenuti da un’unica amministrazione aggiudicatrice, è opportuno porre rimedio a tali difficoltà. Occorre pertanto introdurre nuove norme in materia di appalti congiunti transfrontalieri al fine di facilitare la cooperazione tra amministrazioni aggiudicatrici e accrescere i vantaggi del mercato interno creando opportunità commerciali transfrontaliere per i fornitori e i prestatori di servizi. Tali norme dovrebbero stabilire le condizioni per l’utilizzazione transfrontaliera delle centrali di
296 C. Panetta, La qualificazione delle stazioni appaltanti, Giustamm (Rivista di diritto amministrativo) n.7- 2016.
297L. Donato, La riforma delle stazioni appaltanti. Ricerca della qualità e disciplina europea, Quaderni di ricerca giuridica, n.80, febbraio 2016 in www.bancaditalia.it, pag.112.
298L. Donato, La riforma delle stazioni appaltanti. Ricerca della qualità e disciplina europea, Quaderni di ricerca giuridica, n.80, febbraio 2016 in www.bancaditalia.it, pag.113.
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committenza e determinare la legislazione applicabile in materia di appalti pubblici. Inoltre, amministrazioni aggiudicatrici appartenenti a Stati membri diversi dovrebbero poter istituire soggetti giuridici congiunti ai sensi del diritto nazionale o dell’Unione299.