Gli enti territoriali maggiormente colpiti dagli interventi di razionalizzazione e accentramento sono i Comuni, dato che per i Comuni di piccole dimensioni (con numero di abitanti inferiore a 10.000) risulta obbligatorio il ricorso alle centrali di committenza, poiché sono privi delle professionalità e delle risorse tecniche e finanziarie necessarie per garantire l’effettiva riqualificazione del processo di spesa. Infatti il primo intervento con il d.l. n.201/2011 ha introdotto l’obbligo per i Comuni piccoli appartenenti a una medesima Provincia di delegare l’attività di approvvigionamento ad un’unica centrale di committenza, istituita tra le unioni di Comuni esistenti, o ad un consorzio costituito tra loro. Quindi l’aggregazione della domanda, a partire dai piccoli Comuni italiani, è stato il primo passo verso il cambiamento strutturale delle stazioni appaltanti. Il primo intervento, ad opera del d.l. n. 201/2011 (in particolare l’art 23, comma 4, del d.l. 6.11.2011, n. 201 (cd. Salva Italia)) ha introdotto il comma 3-bis all’art. 33 del Codice, ai sensi del quale a partire dal 31.3.2013, “i Comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti ricadenti nel territorio di ciascuna Provincia affidano obbligatoriamente ad un'unica centrale di committenza l'acquisizione di lavori, servizi e forniture nell'ambito delle unioni dei comuni, di cui all'articolo 32 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove esistenti, ovvero costituendo un apposito accordo consortile tra i comuni medesimi e avvalendosi dei competenti uffici”, ha introdotto a decorrere dal 31.3.2013 l’obbligo per i piccoli Comuni appartenenti ad una medesima Provincia di delegare l’attività di approvvigionamento ad un’unica centrale di committenza, istituita nell’ambito delle unioni di Comuni esistenti, oppure ad un consorzio tra loro appositamente costituito, avvalendosi degli uffici a disposizione270.
269R. Invernizzi, Art. 51, in F. Caringella- M. Protto, Il Codice dei contratti pubblici dopo il correttivo, Roma, 2017, p. 261 e ss.
270 L. Donato, La riforma delle stazioni appaltanti. Ricerca della qualità e disciplina europea, Quaderni di ricerca giuridica, n.80, febbraio 2016, in www.bancaditalia.it, pag.37.
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Poi dal 1 novembre 2015, come disposto dal d.l. n.90/2014 ai Comuni non capoluogo di Provincia non sono attribuiti autonomi poteri di acquisto e possono procedere all’acquisizione di lavori, beni e servizi alternativamente costituendo tra loro un apposito accordo consortile, ricorrendo a un soggetto aggregatore o alle Province, attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti dalla Consip o da altro soggetto aggregatore di riferimento. Per le forme di acquisti aggregati il responsabile del procedimento deve essere l’unico per tutte le fasi della procedura, come stabilito dall’Anac.
A proposito degli acquisti dei Comuni occorre fare riferimento alla disciplina delle Stazioni Uniche Appaltanti (SUA), istituite nell’ambito del Piano straordinario contro le mafie di cui alla legge n.136/2010 per assicurare la trasparenza, la regolarità e l’economicità della gestione dei contratti pubblici, per prevenire il rischio di infiltrazioni mafiose e per rendere più incisiva l’attività di prevenzione e contrasto ai tentativi di condizionamento della criminalità mafiosa, favorendo la celerità delle procedure, l’ottimizzazione delle risorse e il rispetto della normativa in materia di sicurezza sul lavoro. Infatti in questo ambito l’attività di accentramento degli acquisti non è più indirizzata solo all’ottenimento di risparmi di spesa, ma anche al perseguimento di obiettivi diversi nella prospettiva della lotta contro le mafie e la corruzione in generale. Infatti la SUA viene istituita per creare condizioni di sicurezza, trasparenza e legalità favorevoli al rilancio dell’economia e al ripristino delle condizioni di libera concorrenza, assicurando la trasparenza e la celerità delle procedure di gara e l’ottimizzazione delle risorse e dei prezzi. Provvede, per conto degli aderenti, all’aggiudicazione di contratti pubblici per l’acquisizione di lavori, servizi e forniture. La SUA ha natura giuridica di centrale di committenza e può essere istituita dalle Amministrazioni aggiudicatrici e dagli altri Enti aggiudicatori come Regioni, Enti locali, e svolge la sua attività in ambito regionale, provinciale, comunale271.
È stata più volte segnalata dall’ANCI272 la difficoltà, per i Comuni non capoluogo fino a 10.000 abitanti, di non poter acquisire autonomamente beni, servizi e lavori, al di fuori dei casi di utilizzo di piattaforme telematiche (Consip/Mercato elettronico) e per importi fino a 40.000 euro, con conseguenze dannose per il regolare svolgimento delle ordinarie attività amministrative, a scapito non solo del Comune, ma anche dei servizi ai cittadini. Lo scopo
271 L. Donato, La riforma delle stazioni appaltanti. Ricerca della qualità e disciplina europea, Quaderni di ricerca giuridica, n.80, febbraio 2016, in www.bancaditalia.it, pag.39.
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dell’ANCI è quello di far comprendere che l’obiettivo della razionalizzazione è condivisibile, ma non deve comportare costi ulteriori e dannosi per gli utenti dei servizi. “Burocratizzare”273 le spese di limitato importo, anche eventualmente di importi al di sotto
dei 40.000 euro (come la sostituzione di una finestra rotta di una scuola; le spese dei piccoli mezzi per la raccolta rifiuti; le spese del pulmino della scuolabus che un ente potrebbe effettuare rapidamente in base all’art. 125 del codice dei contratti pubblici) non appare opportuno. Pertanto l’ANCI ha presentato emendamenti volti sia all’eliminazione del limite posto dall’art. 23-ter del D.L. n.90/2014 convertito in legge n. 114/2014 in modo da consentire a tutti i Comuni, a prescindere dalle dimensioni demografiche, di svolgere le gare autonomamente fino ad un importo pari a 40.000 euro, senza dover ricorrere alle modalità di aggregazione previste dall’art. 33 comma 3 bis del d. lgs. 163/2006, per le acquisizioni di beni, servizi e lavori; sia alla proroga dell’entrata in vigore della norma per consentire ai Comuni di organizzarsi nelle forme a loro più congeniali di aggregazione274.
Oltre all’accentramento delle funzioni di acquisto dei Comuni, sono stati introdotti altri strumenti di aggregazione, con il fine di creare un piano nazionale del procurement pubblico. Infatti sono stati istituiti i cosiddetti soggetti aggregatori, cioè enti che svolgono la funzione di centrale di committenza per l’acquisizione di beni e servizi in un determinato ambito territoriale per conto di amministrazioni statali centrali e periferiche, Regioni, enti regionali e loro consorzi e associazioni. Presso l’Anagrafe unica delle stazioni appaltanti tenuta dall’Anac è stato istituito un Elenco nazionale dei soggetti aggregatori, di cui fanno parte Consip, una centrale di committenza per ciascuna Regione, altri soggetti che svolgono attività di centrale di committenza (città metropolitane, associazioni, unioni e consorzi di enti locali). Ai fini dell’iscrizione nell’elenco occorre possedere alcuni requisiti come un carattere di stabilità dell’attività di centralizzazione, valori di spesa significativi per le acquisizioni di beni e servizi riferiti ad ambiti ottimali ai fini dell’aggregazione e della centralizzazione della domanda. Inoltre gli enti candidati all’iscrizione devono aver avviato nel triennio 2011-2013 procedure di acquisto di rilevanza comunitaria per un valore complessivo superiore a 200.000.000 euro nel triennio275.
273 IFEL Fondazione ANCI Centrali uniche di committenza, Dossier e Manuali, pag.66. 274 IFEL Fondazione ANCI Centrali uniche di committenza, Dossier e Manuali, pag.67.
275 L. Donato, La riforma delle stazioni appaltanti. Ricerca della qualità e disciplina europea, Quaderni di ricerca giuridica, n.80, febbraio 2016, in www.bancaditalia.it, pag.40.
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È stato poi istituito un Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori coordinato dal MEF, composto da un rappresentante del Ministero dell’economia e delle finanze, da un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei Ministri e da un membro in rappresentanza di ciascun soggetto aggregatore e vi partecipa anche un rappresentante dell’Anac. Ha lo scopo di individuare annualmente le categorie di beni e servizi per le quali è obbligatorio il ricorso a Consip o agli altri soggetti aggregatori operanti nel territorio di riferimento delle amministrazioni interessate. Questo dovrà organizzare la pianificazione e l’armonizzazione delle iniziative di acquisto dei soggetti aggregatori, deve monitorare le attività e i risultati dell’aggregazione e centralizzazione degli acquisti, deve fornire supporto tecnico ai programmi di razionalizzazione della spesa per beni e servizi dei soggetti aggregatori. È istituito poi uno specifico Fondo per l’aggregazione degli acquisti di beni e servizi. I soggetti aggregatori iscritti nel registro dell’Anac sono 34 e ogni anno tale registro deve essere aggiornato. L’Anac inoltre può anche modificare i requisiti richiesti per l’iscrizione. Possono anche manifestarsi prospettive di ampliamento del numero e della tipologia dei soggetti aggregatori; infatti adesso tali soggetti sono previsti per razionalizzare gli acquisti degli enti territoriali e in futuro potrebbero intervenire per accorpare la domanda anche di altre tipologie di enti pubblici. I nuovi soggetti aggregatori non sostituiscono le stazioni appaltanti o le centrali regionali di acquisto costituite ma operano su un piano parallelo e con riferimento agli ambiti merceologici annualmente individuati; per le restanti categorie merceologiche resta salva la facoltà per le singole stazioni appaltanti (eccetto per i Comuni più piccoli) di espletare autonome procedure per l’acquisizione di beni e servizi. Inoltre non è escluso che i soggetti aggregatori, ove previsto, possano in futuro procedere anche all’affidamento di lavori276.
276 L. Donato, La riforma delle stazioni appaltanti. Ricerca della qualità e disciplina europea, Quaderni di ricerca giuridica, n.80, febbraio 2016, in www.bancaditalia.it, pag.42.
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