Negli ultimi anni gli obiettivi di semplificazione amministrativa e di risparmio della spesa sono stati attuati nel nostro Paese attraverso processi di centralizzazione degli acquisti; nello specifico è stato ridotto il numero delle stazioni appaltanti ed è stato favorito il ricorso agli acquisti centralizzati, presso Consip ed altre Centrali di committenza. Questo ha consentito il raggiungimento di significativi risultati in termini di economicità ed efficienza come la riduzione dei costi di gestione legati alle gare, la riduzione dei tempi di approvvigionamento, l’ottenimento di migliori condizioni economiche dovute all’aggregazione della domanda e alla realizzazione di economie di scala215.
Tuttavia, oltre alla presenza di benefici legati alla centralizzazione degli acquisti della pubblica amministrazione (per esempio sono realizzate sinergie come economie di scala, economie di processo, economie di informazione e apprendimento, favoriscono le verifiche degli organi di sicurezza sul rischio di fenomeni corruttivi, favoriscono una migliore qualità della spesa pubblica, incentivano la formazione di una classe amministrativa con professionalità specifica nella materia, riducono la probabilità di contenzioso dinanzi al giudice amministrativo poiché la specializzazione delle competenze degli addetti alle centrali riduce il rischio di errori nello svolgimento delle procedure), emergono degli
215 L. Donato, La riforma delle stazioni appaltanti. Ricerca della qualità e disciplina europea, Quaderni di ricerca giuridica, n.80, febbraio 2016, in www.bancaditalia.it, pag.25.
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svantaggi (come ad esempio scarsa conoscenza del mercato locale, ostacoli alla partecipazione di piccole e medie imprese alle procedure di gara)216.
Riportiamo un esempio relativo ai farmaci per uso ospedaliero acquistati da un campione di Aziende Sanitarie Locali (Asl) tra il 2009 e il 2012: le Asl possono acquistare i farmaci direttamente (sistema decentralizzato), formando gruppi con altre Asl (sistema ibrido), oppure ricorrendo a centrali di committenza regionale (sistema centralizzato). Le stime evidenziano che il prezzo dei farmaci è più elevato quando l’Asl acquista per sé, mentre si riduce in media del 20 % quando gli acquisti vengono fatti per conto di un gruppo di Asl e del 13 % quando vengono fatti per conto di tutte le unità localizzate nella Regione. Tali risultati suggeriscono che il sistema ibrido riesce a combinare i benefici di un sistema centralizzato (economie di scala) con quelli di un sistema decentralizzato (migliore conoscenza delle esigenze di ogni singola asl e del mercato di riferimento)217.
Il ricorso a strumenti di acquisto centralizzati nell’ordinamento italiano sta diventando uno strumento indispensabile per il contenimento della spesa pubblica. Il legislatore ha ampliato il ricorso alle centrali di committenza, rendendolo obbligatorio per quanto riguarda la tipologia e l’importo dei beni e servizi da acquistare, sia in relazione all’effettiva capacità e dimensione delle stazioni appaltanti. Il ricorso a strumenti di acquisto centralizzato è stato reso obbligatorio soprattutto per le amministrazioni aggiudicatrici di ridotte dimensioni, poiché incapaci spesso di provvedere autonomamente in maniera efficiente alla progettazione e allo svolgimento della procedura di gara218.
Le autorità di governo hanno intravisto una possibile riduzione della spesa da realizzarsi attraverso processi di razionalizzazione degli assetti organizzativi e delle procedure; infatti si è sviluppata l’idea di esternalizzare la gestione dei processi di approvvigionamento di beni e servizi. È stato introdotto un modello basato, da una parte, su una disciplina centralizzata degli acquisti, e, dall’altra, su un soggetto esterno alla pubblica amministrazione a cui è affidato il management delle varie attività volte all’approvvigionamento.
216 Atti del convegno Appalti pubblici: innovazione e razionalizzazione. Le strategie di aggregazione e
cooperazione europea nelle nuove Direttive pubblicati sul sito web del Consiglio di Stato al seguente link: www.giustizia-amministrativa.it, Roma, 14 maggio, pag.13.
217 D. Vannoni, Public Procurement: centralizzazione, gare e antitrust, L'industria, Fascicolo 4, ottobre- dicembre 2014.
218 L. Donato, La riforma delle stazioni appaltanti. Ricerca della qualità e disciplina europea, Quaderni di ricerca giuridica, n.80, febbraio 2016, in www.bancaditalia.it, pag.25.
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L’amministrazione, pertanto, passando da un modello in cui “fa” ad un modello in cui “fa fare”219, ricorre a una struttura centralizzata esterna che si occupa della gestione delle
procedure ad evidenza pubblica al fine di aggiudicare appalti destinati ad alte amministrazioni o enti. La gestione delle procedure di approvvigionamento è affidata a società con capitale interamente pubblico (formalmente private) o a soggetti sui quali l’amministrazione esercita un controllo corrispondente a quello esercitato sui servizi interni (società in house). Anche se non c’è una intensa esternalizzazione, in questi casi l’istituzione di centrali d’acquisto esterne all’apparato amministrativo determina un trasferimento all’esterno della funzione e delle attività che un ufficio appalti di un’amministrazione deve esercitare per arrivare all’aggiudicazione di una commessa pubblica. È opportuno verificare le ragioni e i motivi per attribuire ad un soggetto esterno la gestione delle procedure d’appalto. L’esternalizzazione non è un obiettivo finale, bensì uno strumento che dovrebbe portare a determinati vantaggi tra i quali la semplificazione delle procedure di gara; infatti l’utilizzo di una struttura esterna, che si occupa dell’intera gestione dei vari processi di approvvigionamento, libera le amministrazioni dal compito di indire e gestire le gare per proprio conto, tenuto conto anche dei costi diretti e indiretti. Inoltre, l’aggregazione della domanda permette di conseguire economie di scala e di ottenere prezzi unitari vantaggiosi. Infine, la concentrazione in un’unica struttura centrale di risorse specializzate incentiva sistemi ICT per la gestione di piattaforme di e-procurement da mettere a disposizione di più amministrazioni220.
Il Programma per la razionalizzazione degli acquisti nella Pubblica Amministrazione221, realizzato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze tramite Consip S.p.A., è nato con la
219 S. Cassese, Dieci anni di riforme amministrative, un bilancio, intervento nella 1° Conferenza nazionale dell’alta dirigenza, Roma, febbraio 2003.
220 D. Colaccino, L’approvvigionamento di beni e servizi tra modello Consip e centrali d’acquisto locali, in corso di pubblicazione in un volume sulle esternalizzazioni a cura di L. Fiorentino, Maggioli Editore 2007, pag.2.
221 Utilizza tecnologie ICT applicate ai processi di approvvigionamento delle pubbliche amministrazioni con lo scopo di: razionalizzare la spesa delle amministrazioni, migliorando la qualità degli acquisti e riducendo i costi unitari; semplificare e rendere più rapide ed efficienti le procedure di approvvigionamento pubblico; garantire trasparenza e tracciabilità dei processi d’acquisto. Nell’ambito del Programma sono stati progettati e avviati una serie di strumenti di acquisto, che Consip mette a disposizione delle pubbliche amministrazioni: Convenzioni, Accordi quadro, Mercato elettronico della Pubblica Amministrazione (Mepa), Sistema dinamico di acquisto della Pubblica Amministrazione (Sdapa), Gare su delega e gare in ASP (Application Service Provider).
Gli strumenti di acquisto sono oggetto di obbligo/facoltà di utilizzo da parte delle PA, con diversi profili dipendenti dalla tipologia di amministrazione (centrale, regionale, territoriale, ente del servizio sanitario nazionale, scuola/università, organismo di diritto pubblico), di acquisto (sopra soglia comunitaria o sotto soglia comunitaria) e dalla categoria merceologica, in www.consip.it.
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Finanziaria per il 2000 con lo scopo di ottimizzare gli acquisti pubblici di beni e servizi e favorire lo sviluppo di modelli di approvvigionamento efficienti basati su processi e tecnologie innovative e sul ruolo delle centrali di committenza. Tale modello opera attraverso convenzioni, mercato elettronico e accordi quadro, tutti strumenti volti ad assicurare un innalzamento del livello di qualità degli acquisti conseguendo un risparmio di spesa222.
In base all’art. 3 co. 34 del Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture del 2006223, in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (abrogato dal 19/04/2016 quando è stato emanato il D.Lgs 50/2016), “la centrale di committenza è un’amministrazione aggiudicatrice che acquista forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori, o aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori”224. Invece una prima definizione a livello europeo di centrale di committenza emerge nella direttiva 18/2004/CE225, che non ha introdotto tale strumento ex novo, ma ne ha disciplinato
l’uso, valorizzando un modulo organizzativo già utilizzato in molti Stati membri. Questa direttiva fornisce inoltre una nozione per tale soggetto giuridico, definito come un’amministrazione aggiudicatrice che acquista forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici, o aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici226. Il legislatore comunitario ha recepito un fenomeno di aggregazione della spesa già diffuso in alcuni Paesi europei il quale consentiva di realizzare, in base al volume degli acquisti, un aumento della concorrenza e dell’efficacia della commessa pubblica, riducendo i costi di gestione legati
222 L. Donato, La riforma delle stazioni appaltanti. Ricerca della qualità e disciplina europea, Quaderni di ricerca giuridica, n.80, febbraio 2016, pag.32, www.bancaditalia.it.
223 Il D.lgs. 12 aprile 2006, n.163, G.U. 2 maggio 2006, entrato in vigore il 1 luglio 2006 224 D.lgs. 163/2006
IFEL Fondazione ANCI, Centrali uniche di committenza, Dossier e Manuali, a cura di C. Lucidi, pag.26. 225 Le Direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE invece disciplinano il fenomeno della centralizzazione della committenza in modo molto più articolato e puntuale: emerge l’inquadramento della centralizzazione della committenza non solo come fattispecie di rilievo nazionale, ma anche come strumento per promuovere la cooperazione transfrontaliera; sono individuate due modalità con cui possono operare le centrali di committenza (attività diretta come centri di acquisto o attività indiretta, come intermediari, mediante aggiudicazione di contratti o realizzazione di sistemi dinamici di acquisizione ai quali le amministrazioni aggiudicatrici possono aderire) in L. Mascali, Il ruolo della centralizzazione della committenza nella nuova
fase di programmazione europea, 18 giugno 2014, in www.lineeavcp.it.
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all’espletamento delle procedure di gara227. Questa direttiva distingueva l’ipotesi in cui alla
centrale di committenza fosse imputata la funzione di acquistare direttamente forniture e servizi destinati ad altre amministrazioni aggiudicatrici da quella in cui fosse previsto che la medesima centrale procedesse all’aggiudicazione di appalti o concludesse accordi quadro in favore di altre amministrazioni. L’acquisto diretto di forniture e servizi era quindi distinto in modo evidente a seconda che fosse relativo all’aggiudicazione diretta di appalti oppure alla conclusione di accordi quadro228.
La direttiva del 2004 ha previsto come facoltativo il ricorso a modelli di acquisto centralizzati, tenendo conto del fatto che i vari Stati membri presentavano differenti modalità organizzative. In Italia questo modello è stato riconosciuto con la Finanziaria per il 2000 che ha istituito la Società Concessionaria Servizi Informatici Pubblici (Consip)229, società per azioni detenuta al 100% dallo Stato che ha il compito di stipulare convenzioni (concluse con un singolo operatore) e accordi quadro (conclusi con più operatori) per l’acquisizione di beni e servizi per conto delle amministrazioni statali. Gli accordi quadro sono il principale strumento su cui si basa il processo di razionalizzazione della spesa, poiché consente di raggruppare acquisti di beni e servizi, ottenendo una riduzione dei costi della procedura e dei prezzi di acquisto, e poiché in caso di rilancio competitivo consente di alimentare la concorrenza tra gli operatori selezionati, ottenendo prestazioni con caratteristiche sempre migliori230. L’attività di Consip è intervenuta sui processi di funzionamento degli appalti; opera con un tratto peculiare nel panorama della Pubblica Amministrazione utilizzando le nuove tecnologie ed è stata qualificata come best practice nella progettazione e sviluppo di
227 Nel Considerando n. 14 della direttiva 2004/18/CE si legge: “In alcuni Stati si sono sviluppate tecniche di centralizzazione delle committenze. Diverse amministrazioni aggiudicatrici sono incaricate di procedere ad acquisti o di aggiudicare appalti pubblici/stipulare accordi quadro destinati ad altre amministrazioni aggiudicatrici. Tali tecniche consentono, dato il volume degli acquisti, un aumento della concorrenza e dell'efficacia della commessa pubblica. Occorre pertanto prevedere una definizione comunitaria di centrale di committenza destinata alle amministrazioni aggiudicatrici.
228 Le nuove direttive europee in materia di appalti e concessioni, a cura di S. Gallo, Maggioli Editore, 2014. 229 Con la Legge Finanziaria del 2000 (art. 26 l. n. 488/1999) è stato imposto l’obbligo alle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato di ricorrere alle convenzioni di Consip Spa, che assumeva così la funzione di amministrazione aggiudicatrice.
L. Castellani, F. Decarolis, Il processo di centralizzazione degli acquisti pubblici: tra evoluzione normativa e
evidenza empirica, Mercato Concorrenza Regole, Fascicolo 3, dicembre 2017, pag.590.
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soluzioni innovative per la modernizzazione dei processi di funzionamento della Pubblica Amministrazione231.
A proposito di Consip232, è la centrale acquisti nazionale, è una società partecipata interamente dal Ministero dell’Economia e delle Finanze che stipula Convenzioni nazionali per l’acquisto di specifici beni e servizi. È stata costituita l’11 agosto 1997 per gestire le attività informatiche delle Amministrazioni dello Stato. L’obiettivo originario del legislatore era quello di dare alla Consip la responsabilità diretta di molteplici fasi del processo di acquisto quali la comprensione dei fabbisogni, la definizione della documentazione di gara, la gestione dell’aggiudicazione e dell’eventuale contenzioso, riducendo oneri e costi a carico delle singole amministrazioni. Si trattava di una trasformazione istituzionale considerevole nel processo di acquisto delle pubbliche amministrazioni poiché il Ministero non si occupava più direttamente del sistema delle convenzioni quadro, che fino a quel momento era stata svolta dal Provveditorato Generale dello Stato, ma ne esternalizzava la gestione ricorrendo ad una società di diritto privato a totale partecipazione pubblica233.
Operativamente la centrale di committenza può agire in base a due modelli distinti: come grossista cioè acquistando beni e servizi per altre amministrazioni oppure come stazione appaltante su richiesta di altre amministrazioni, svolgendo le procedure di gara fino alla selezione del contraente. Il primo modello è limitato agli acquisti di beni e servizi mentre il secondo è esteso anche agli appalti o accordi quadro di lavori, o meglio, “mentre per i lavori pubblici, così come per gli accordi quadro, l’acquisizione avviene affidando alla centrale di
231 L. Donato, La riforma delle stazioni appaltanti. Ricerca della qualità e disciplina europea, Quaderni di ricerca giuridica, n.80, febbraio 2016, pag.32 in www.bancaditalia.it.
232 Costituita l’11 agosto 1997, con un capitale sociale inizialmente suddiviso tra la Consap concessionaria servizi (98%) e la Ina Banca – Marino S.p.A. (2%). Il 12 dicembre 1997, la società Ina Banca – Marino ha ceduto la propria partecipazione azionaria nella Società alla Consap S.p.A., che è pertanto divenuta proprietaria del 100 % del capitale sociale di Consip. L’intera partecipazione azionaria è stata trasferita in data 20 settembre 2000 al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (ora Ministero dell’economia e delle finanze). L’oggetto della società inizialmente era costituito dall’esercizio di attività informatiche per conto di amministrazioni dello Stato; in seguito è stato ampliato, in vista dello svolgimento dei nuovi compiti demandati alla Consip dalla normativa. È stato ricompreso nell’oggetto sociale l’esercizio di qualsiasi altra attività che fosse compiuta per conto di Amministrazioni dello Stato, o meglio “la società ha per oggetto
esclusivo l’esercizio di attività informatiche, di consulenza e di assistenza in favore di amministrazioni pubbliche nel settore della compravendita di beni e di acquisizione di servizi, anche ai fini della scelta del contraente, nonché di attività di negoziazione diretta su beni e servizi per conto e su richiesta di tali amministrazioni”.
Corte dei Conti, Relazione relativa al controllo eseguito sulla gestione finanziaria della Consip S.p.A. per gli
esercizi 2002 e 2003, www.corteconti.it.
233 L. Castellani, F. Decarolis, Il processo di centralizzazione degli acquisti pubblici: tra evoluzione normativa
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committenza il solo ruolo di stazione appaltante per un contratto che sarà sottoscritto direttamente dall’amministrazione interessata, per forniture e servizi la centrale di committenza potrà operare come stazione di acquisto, che retrocede poi gli acquisti stessi alle amministrazioni interessate”234.
Il sistema di centralizzazione della committenza delineato dall’art.33 del Codice dei contratti pubblici235 è autonomo dal modello Consip, poiché quest’ultimo riguarda solo forniture e servizi, mentre le centrali di committenza previste dal Codice possono acquisire anche lavori, anche se limitatamente all’ambito di esercizio della funzione di stazione appaltante236. Per la precisione, in passato le competenze in materia di acquisto di beni e servizi erano affidate al Provveditorato generale dello Stato, il quale, con decreto luogotenenziale 18 gennaio 1923, n. 94, assumeva la funzione di acquirente e distributore di beni e servizi per ogni ramo della pubblica amministrazione237. Tale sistema è rimasto in vita fino al 1997-
1998, quando con una riforma che ha riunito i Ministeri del tesoro e del bilancio, sono state introdotte variazioni ai sistemi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato. Queste modifiche avevano l’obiettivo di riconvertire il ruolo del Provveditorato e di trasformarlo in un organismo di consulenza per le altre amministrazioni, con compiti non solo operativi, cioè di acquisto, ma anche di facilitazione e consulenza. La riforma prevedeva238 la
possibilità di assistenza e di redazione di specifici programmi di acquisto comuni a più amministrazioni e l’elaborazione di parametri e criteri in materia di acquisizione e gestione economica per valutare la congruità dei prezzi ma la riforma non ha prodotto i risultati attesi. Il servizio centrale del Provveditorato Generale dello Stato è stato abolito dall’art. 1 del D.P.R. 147/2001. Da qui emergeva la necessità di individuare un nuovo centro specializzato negli acquisti che avesse una maggiore forza contrattuale, basandosi sulla domanda proveniente dall’intera pubblica amministrazione. Infatti con l’art. 26 della l. 488/1999 (legge finanziaria per il 2000), era affidato al Ministero del tesoro, ora Ministero dell’Economia e delle Finanze, il compito di stipulare convenzioni nazionali per
234 C. Malinconico, Appalti pubblici e accordi quadro stipulati da centrali di committenza, pag.436. 235 Art. 33, comma 3, d.lgs. n. 163/2006
236 L. Donato, La riforma delle stazioni appaltanti. Ricerca della qualità e disciplina europea, Quaderni di ricerca giuridica, n.80, febbraio 2016, pag.33 in www.bancaditalia.it.
237 Il Provveditorato, che faceva parte del Ministero del Tesoro, era inizialmente incaricato della gestione dell’intero processo di approvvigionamento di beni e servizi per le diverse amministrazioni.
238 D. Colaccino, L’approvvigionamento di beni e servizi tra modello Consip e centrali d’acquisto locali in corso di pubblicazione in un volume sulle esternalizzazioni a cura di L. Fiorentino, Maggioli Editore, 2007.
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l’approvvigionamento di beni e servizi delle pubbliche amministrazioni. Il contesto in cui opera l’art. 26 è quello di un vasto programma di razionalizzazione della spesa per beni e servizi della pubblica amministrazione, il quale nasce con una serie di interventi volti alla riorganizzazione della pubblica amministrazione, con gli obiettivi del contenimento della spesa per gli approvvigionamenti di beni e servizi (attraverso strategie di acquisto innovative e l'aggregazione della domanda) e della semplificazione dei processi di acquisto attraverso il ricorso a tecnologie informatiche innovative, nel rispetto dei principi di trasparenza e concorrenzialità; avviato nel 2000, è stato oggetto di numerosi e importanti interventi del legislatore, che ne ha evidenziato il carattere di finanza pubblica piuttosto che di strumento di innovazione. È un sistema in cui, attraverso procedure ad evidenza pubblica, il Ministero è chiamato a svolgere un ruolo di centrale unica per gli acquisti con la stipulazione di convenzioni quadro. Il Ministero, con decreto del 24 febbraio 2000, decide di avvalersi, per la realizzazione del sistema delle convenzioni, di un soggetto esterno all’apparato governativo239: la Consip S.p.A., società interamente partecipata dal Ministero stesso.
Attraverso questa trasformazione nella gestione dei sistemi di approvvigionamento, il Ministero cessa di occuparsi direttamente della gestione del sistema delle convenzioni quadro, affidando alla società Consip la gestione delle procedure per la conclusione delle convenzioni e dei meccanismi di controllo e di monitoraggio; inoltre la Consip sviluppa e gestisce, sempre nell’ambito del Programma di razionalizzazione della spesa pubblica, un sistema di e-procurement per gli acquisti della pubblica amministrazione che utilizza tre strumenti telematici, accessibili tramite il portale www.acquistinretepa.it: le gare telematiche, il mercato elettronico e i negozi elettronici. Quindi la funzione precedentemente svolta dal Provveditorato generale dello Stato è affidata a una società privata, esterna alla stessa pubblica amministrazione240.
239 D. Colaccino, L’approvvigionamento di beni e servizi tra modello Consip e centrali d’acquisto locali in corso di pubblicazione in un volume sulle esternalizzazioni a cura di L. Fiorentino, Maggioli Editore, 2007, pag.4.
240 D. Colaccino, L’approvvigionamento di beni e servizi tra modello Consip e centrali d’acquisto locali in corso di pubblicazione in un volume sulle esternalizzazioni a cura di L. Fiorentino, Maggioli Editore, 2007, pag.5.
111 3.2 Consip S.p.A
La Consip, come in precedenza esaminato, non è un normale operatore privato, ha una struttura societaria e un’esclusiva funzione di servizio verso lo Stato e si configura come amministrazione aggiudicatrice. È tenuta a rispettare gli indirizzi strategici stabiliti dal Ministero e fornisce all’amministrazione una ottimizzazione dei processi di acquisto attraverso l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione. È sottoposta, inoltre, al controllo del Ministero, sia sotto il profilo societario, attraverso l’esercizio dei diritti tipici dell’azionista,