Introduciamo il fenomeno della centralizzazione delle committenze, che sarà approfondito nel capitolo successivo. È stato disciplinato per la prima volta a livello comunitario con la direttiva 2004/18/CE del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi. Con la successiva direttiva 2014/24/UE del 26 febbraio 2014 il legislatore comunitario ha inteso disciplinare il fenomeno in maniera ben più compiuta, precisando la definizione della centrale di
201 M. Clarich, Considerazioni sui rapporti tra appalti pubblici e concorrenza nel diritto europeo e nazionale, Diritto Amministrativo fasc.01-02,2016, pag.71.
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committenza, i relativi modelli di funzionamento, gli strumenti e le procedure a disposizione delle centrali di committenza, il fenomeno dell'appalto congiunto.
È stata anche introdotta la definizione e la disciplina delle modalità di affidamento delle attività di committenza e delle c.d. attività ausiliarie di committenza ed è stato approfondito il regime della responsabilità della centrale di committenza e delle amministrazioni che vi ricorrono; sono infine state dettate regole per l'individuazione della legislazione applicabile in caso di appalto aggiudicato da una centrale di committenza o congiuntamente da amministrazioni aggiudicatrici, che debba essere eseguito nel territorio di più Stati membri. Il Codice ha recepito tutte le innovazioni della direttiva, prevedendo la definizione di attività di centralizzazione delle committenze, intese come quelle attività di committenza svolte su base permanente, in una delle seguenti forme: l'acquisizione di forniture e/o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici; l'aggiudicazione di appalti o la conclusione di accordi quadro per lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici.
La principale novità della definizione è costituita dal carattere di continuità delle attività svolte, caratteristica che consente di distinguere tra attività di centralizzazione ed appalto congiunto occasionale202. L'esperienza nazionale distingue, all'interno dell'ampio genus
delle centrali di committenza, diverse tipologie di centrali, che operano con finalità solo in parte assimilabili. Tra queste ci sono le c.d. stazioni uniche appaltanti (SUA) istituite ai sensi della l.13 agosto 2010 n.136. Tale legge, recante "Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia" prevede che siano definite le modalità per promuovere l'istituzione, in ambito regionale, di una o più SUA, al fine di assicurare la trasparenza, la regolarità e l'economicità della gestione dei contratti pubblici e di prevenire il rischio di infiltrazioni mafiose. A tale disposizione è stata data attuazione con D.P.C.M 30 giugno 2011 il quale considera che la SUA possa svolgere un ruolo essenziale per promuovere ed attuare interventi idonei a creare condizioni di sicurezza, trasparenza e legalità. Alla SUA viene riconosciuta la natura giuridica di centrale di committenza, con il compito di curare l'aggiudicazione di contratti pubblici per la realizzazione di lavori, la prestazione di servizi e l'acquisizione di forniture, svolgendo tale attività in ambito regionale, provinciale e interprovinciale, comunale e intercomunale. Si tratta quindi di una centrale di
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committenza che opera secondo il modello definito come "intermediario" in ambito regionale e infraregionale203.
Altra species rientrante nel più ampio genus delle centrali di committenza è costituita dai soggetti aggregatori; il Codice definisce soggetti aggregatori le centrali di committenza iscritte nell'apposito elenco istituito ai sensi dell'art.9 comma 1 d.l.n.66 del 2014. Si tratta di un elenco costituito da massimo 35 soggetti comprendente oltre a Consip Spa (che opera come centrale di committenza nazionale), una centrale di committenza per ogni Regione. La finalità con cui operano tali centrali di committenza è quella relativa al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, attraverso la razionalizzazione della spesa per l'acquisto di beni e di servizi e mediante un articolato sistema di obblighi di ricorso a tali centrali. Il Codice detta norme specifiche in materia di: programmazione (prevedendo la necessità di specificare le modalità di raccordo tra la programmazione degli acquisti delle stazioni appaltanti e la pianificazione dell'attività dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza ai quali le medesime stazioni appaltanti delegano la procedura di affidamento); sistema di qualificazione (prevedendo la qualificazione "di diritto" per Consip e per i soggetti aggregatori regionali); adozione di misure di semplificazione (prevedendo che, entro un anno dalla data di entrata in vigore del Codice, siano individuate le misure di revisione ed efficientamento delle procedure di appalto, degli accordi quadro, delle convenzioni e in genere delle procedure utilizzabili da Consip, dai soggetti aggregatori e dalle centrali di committenza, finalizzate a migliorare la qualità degli approvvigionamenti e ridurre i costi e i tempi di espletamento delle gare, promuovendo anche un sistema di reti di committenza volto a determinare un più ampio ricorso alle gare e agli affidamenti di tipo telematico e l'effettiva partecipazione delle microimprese, piccole e medie imprese); istituzione delle commissioni giudicatrici (prevedendo l'istituzione di un’apposita sezione speciale dell'Albo dei commissari). Per quanto riguarda poi le attività ausiliarie di committenza, sono definite dall'art.3 del Codice come attività che consistono nella prestazione di supporto alle attività di committenza, in particolare nelle forme seguenti: la messa a disposizione di infrastrutture tecniche che consentano alle stazioni appaltanti di aggiudicare appalti pubblici o di concludere accordi quadro per lavori, forniture o servizi; la consulenza sullo svolgimento o
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sulla progettazione delle procedure di appalto e in tal caso la consulenza potrebbe riguardare anche solo specifici aspetti della procedura, quali la consulenza legale o i criteri di aggiudicazione; la preparazione delle procedure di appalto in nome e per conto della stazione appaltante interessata; la gestione delle procedure di appalto in nome e per conto della stazione appaltante interessata204.
Potrebbero essere individuate ulteriori fattispecie come il supporto fornito dalla centrale di committenza alla singola stazione appaltante nella fase di gestione contrattuale. Tali attività potrebbero essere offerte anche da operatori privati, allora l'art.39 del Codice prevede un regime di affidamento così articolato: tutte le predette attività possono essere affidate a centrali di committenza, in alternativa le stazioni appaltanti possono ricorrere a prestatori di servizi individuati mediante lo svolgimento delle ordinarie procedure ma con esclusione della gestione delle procedure di appalto in nome e per conto della stazione appaltante interessata. L’affidamento delle attività di committenza da parte di una stazione appaltante ad una centrale di committenza potrebbe in alcuni casi rientrare nella definizione di appalto di servizi. Si fa riferimento in particolare ai casi in cui l'attività di committenza sia prestata a titolo oneroso e che la stessa non possa rientrare nell'ambito di una cooperazione tra amministrazioni.
Per quanto riguarda gli strumenti messi a disposizione dalle centrali di committenza, occorre precisare che la centrale di committenza è un’amministrazione aggiudicatrice o un ente aggiudicatore soggetta all'applicazione del Codice e tenuta ad utilizzare le procedure qui disciplinate. Tuttavia, nel caso della centrale di committenza che operi secondo il modello "intermediario", la distinzione tra soggetto che svolge tutta o parte della procedura ad evidenza pubblica (centrale di committenza) e stazione appaltante beneficiaria della prestazione richiede qualche precisazione. In particolare le stazioni appaltanti possono acquistare lavori, forniture e servizi mediante: contratti "chiusi" aggiudicati da una centrale di committenza (lo svolgimento integrale della fase di evidenza pubblica è demandato alla centrale di committenza, la singola stazione appaltante sarà responsabile della fase di esecuzione contrattuale); sistemi dinamici di acquisizione gestiti da una centrale di committenza (in tale ipotesi il singolo appalto verrà aggiudicato direttamente dalla stazione appaltante beneficiaria, mentre la centrale di committenza avrà il compito di mettere a
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disposizione l'infrastruttura tecnologica, pubblicare l'avviso di indizione e procedere alle attività di ammissione di tutti i candidati che soddisfino i relativi criteri di selezione)205; accordi quadro conclusi da una centrale di committenza (gli accordi quadro possono essere aggiudicati ad un unico fornitore o ad una pluralità di fornitori; è possibile inoltre concludere un accordo quadro multi-fornitore che, pur avendo condizioni fissate, consente di riaprire il confronto competitivo)206. Nel caso di accordo quadro concluso da una centrale di committenza, la singola stazione appaltante effettuerà direttamente un ordine di acquisto senza procedere ad una nuova aggiudicazione, oppure dopo aver svolto il confronto competitivo, opterà per una delle alternative esposte.
Ai fini della verifica del possesso delle qualificazioni richieste ai sensi dell'art. 37 del Codice, vengono in rilievo le definizioni di strumenti di acquisto (gli strumenti realizzati da una centrale di committenza e messi a disposizione della singola amministrazione, che non richiedono apertura del confronto competitivo) e di strumenti di negoziazione (gli strumenti realizzati da una centrale di committenza e messi a disposizione della singola amministrazione, che richiedono apertura del confronto competitivo). Nessuna qualificazione sarà richiesta per l'utilizzazione degli strumenti di acquisto, mentre sarà richiesta una qualificazione coerente con l'importo del singolo contratto che l'amministrazione intende aggiudicare in caso di utilizzazione degli strumenti di negoziazione.
Deve essere segnalata, nel caso di procedure di gara realizzate in forma aggregata da centrali di committenza, la disciplina speciale prevista dagli artt.93 e 103 del Codice in materia di garanzie. Tale disciplina speciale trova la sua giustificazione nella circostanza che la gara svolta in maniera aggregata può potenzialmente raggiungere importi ragguardevoli; in tale caso la fissazione di una cauzione provvisoria nella misura percentuale indicata in via generale dal Codice potrebbe costituire un onere eccessivo per l'operatore economico partecipante207.
Le centrali di committenza rispondono all’esigenza che le amministrazioni possano esercitare servizi delegando o accorpando l’approvvigionamento di beni, servizi e lavori a
205 R. Garofoli, La nuova disciplina degli appalti pubblici, Neldiritto Editore, 2017, pag. 322. 206 R. Garofoli, La nuova disciplina degli appalti pubblici, Neldiritto Editore, 2017, pag. 322. 207 R. Garofoli, La nuova disciplina degli appalti pubblici, Neldiritto Editore, 2017, pag. 324.
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enti dotati di adeguata capacità di cui le stesse amministrazioni sono prive. Infatti le centrali di committenza hanno il ruolo di strutture complesse ad elevata professionalità, in grado di operare sul mercato europeo, creando integrazione con le centrali dei diversi Stati membri. Quindi sono dotate di risorse umane con le professionalità necessarie e utilizzano strumenti elettronici e sistemi informativi di contrattazione idonei ad assicurare la trasparenza e l’accountability dei funzionari pubblici. Tuttavia deve essere evitato il rischio che l’aggregazione si trasformi in una semplice sommatoria di gare e unione di risorse umane che, se non riqualificate opportunamente, restano inadeguate al cambiamento208.